整理人：安双庆
Abstract:The European Commission has announced far-reaching reforms to accelerate the
reduction of greenhouse gas emissions. Among the proposals constituting the European Green Deal is the adoption of a Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) to prevent carbon leakage. In practice, however, CBAM will not only act as a shield for the European Emissions Trading System (ETS) but also incentivize other countries to implement compatible carbon pricing schemes. We argue that the EU’s CBAM thus de facto has the features of a climate club, but the current proposals and debate do not address how the club would be governed. While the literature focuses on legal and economic aspects of CBAM design, there is little debate about the governance challenges it entails. We identify two major challenges. CBAM will put pressure on trade partners to introduce carbon pricing and/or bring it into line with the price of EU ETS allowances. However, the future availability and thus price of ETS allowances is determined within the EU. Secondly, the method for calculating embedded carbon is left to the discretion of the European Commission. EU policymakers need to acknowledge the challenges that follow from setting up a de facto climate club, and that addressing them involves a trade-off between maintaining control over the direction and ambition of climate policy and CBAM’s legitimacy
【摘译】：欧盟委员会宣布了深远的改革，以加速减少温室气体排放。在构成《欧洲绿色协议》的提议中，有一项是采用碳边界调整机制(CBAM)来防止碳泄漏。然而，在实践中，碳定价机制不仅将作为欧洲排放交易体系(ETS)的盾牌，而且还将激励其他国家实施兼容的碳定价机制。我们认为，欧盟的CBAM实际上具有气候俱乐部的特征，但目前的提案和辩论没有解决如何管理俱乐部的问题。虽然文献集中在CBAM设计的法律和经济方面，但对其带来的治理挑战几乎没有争论。我们确定了两大挑战。CBAM将对贸易伙伴施加压力，要求其引入碳定价或使其与欧盟排放交易体系的配额价格保持一致。然而，排放交易体系配额的未来可用性及其价格是由欧盟内部决定的。其次，计算碳排放量的方法由欧盟委员会自行决定。欧盟的政策制定者需要认识到建立一个事实上的气候俱乐部所带来的挑战，而解决这些挑战需要在保持对气候政策方向和目标的控制与CBAM的合法性之间进行权衡。
文章首先简要介绍了欧盟CBAM的起源以及其旨在保护的排放交易体系。2007 年首次提出了碳边界调整建议，但欧盟决定通过免费配额、减损以及将某些行业完全排除在排放交易计划之外来解决泄漏问题。然而，配额供过于求导致多年来碳价格一直处于低位。为了实现欧盟范围内 2050 年净零排放目标和 2030 年减排 55% 的目标，有必要将排放交易计划扩大到以前未被纳入的部门，并大幅提高配额价格。这些不断提升的目标也将边境调整措施重新提上日程。2019 年 12 月，欧盟委员会表示有意提议将 CBAM 作为欧洲绿色交易的一部分，并于 2021 年 7 月在 "Fit for 55 "一揽子计划中将此想法付诸实施。主要内容之一是通过碳边境调整机制（CBAM）保护欧盟的一些产业免受碳泄漏的影响。这意味着，欧盟五个碳密集型行业的进口商品，如果来自没有相应排放定价机制的国家，则需要支付碳费用。这将至少部分地为欧洲生产商创造公平的竞争环境，因为欧洲的气候目标正在不断提高。由于欧盟是世界上最大的制成品市场（就进出口总额而言），CBAM 将有力地激励贸易伙伴向欧盟的气候政策方针靠拢，并在本国市场引入碳定价计划。根据拟议的 CBAM,CBAM 将与 ETS 免费配额的逐步淘汰（到 2035 年）同步、逐步引入。2023 年将首先引入 CBAM 报告系统，2026 年进口商将开始支付实际调整费。
然后，作者列出了气候俱乐部的理想典型要素，气候俱乐部指由一群具有高度减排雄心的热心国家组成，将合作制度化，并引导雄心较小的国家效仿。俱乐部的正式化要求新成员有明确的加入条件。俱乐部的政治效用取决于其向成员提供可排除的利益的能力，这种俱乐部商品可以采取不同的形式，其中最突出的两种形式是优惠贸易协定或其他形式的合作，如研发、创新或产业倡议。俱乐部还可以强迫非成员加入，或通过制裁增加现有成员的优势。最后，俱乐部还可以提供附带报酬，以支付部分入会成本。
通过引入 CBAM，欧盟建立了一个事实上的气候俱乐部。意愿联盟包括欧盟成员国、欧洲经济区成员国和那些有耦合排放贸易计划的国家，即瑞士。俱乐部利益（可排除利益）是不受限制地进入欧盟内部市场，而非成员国则受到边境调整费形式的制裁。根据欧盟委员会提出的当前形式的 CBAM，由于收入归入欧盟预算，因此不考虑附带费用。当合作伙伴满足 CBAM 条例第 9 条规定的加入条件时，成员资格可以扩大。这意味着，加入该俱乐部要求第三国的碳价格（通过法规或市场价格趋同）与欧盟排放交易计划的碳价格相一致（注意，制裁适用于公司，而这种政策改变需要国家，这使问题更加复杂）。根据欧盟的说法， "将与欧盟贸易受该条例影响的第三国进行接触，探讨对话与合作的可能性，它还应探讨缔结协议的可能性，以考虑到其碳定价机制"表明欧盟CBAM可被视为一个气候俱乐部，并强调欧洲决策者应认识到这一点，否则就有可能轻视由此带来的治理挑战。与学术文献中设想的气候俱乐部不同，CBAM 并非明确作为一个俱乐部引入，而是单方面作为欧盟气候政策的一个要素，建立事实上的气候俱乐部的单边模式意味着，除了欧盟成员国之外，任何满足 "进入条件 "并因此成为俱乐部事实上的成员的国家对俱乐部的设计、内部运作、方向和系统边界都没有发言权。我们可以注意到提出的两个主要问题
第一，尽管排放交易计划是一个以市场为基础的机制，原则上是透明的，允许市场决定最有效的价格水平，但过去的经验表明情况并非如此。2012 年价格下降后，委员会于 2013 年提出建议，改变排放配额的时间，将部分剩余从市场中剥离并提高价格。2015 年开始实施的市场稳定储备是提高价格的一项更为持久的措施。2021 年的补贴价格上涨促使波兰和西班牙等受影响最大的成员国结成联盟，提出新的修正案，禁止所谓的补贴价格投机行为。此外，免费配额、补贴和其他政治驱动措施扭曲了排放交易计划的价格。并且，"浮动 "碳价格作为边境关税是不切实际的，会增加不确定性和繁文缛节。对于受 CBAM 影响的非欧盟国家来说，欧盟排放交易计划的配额价格是不可预测的，其取决于欧盟内部的政治参与者和进程。第二，谁来具体制定 CBAM 的原则和规则，包括如何计算和定义碳含量？谁来确定系统的边界？从内部来说，这些问题都很有争议，因为它们涉及到委员会、议会和理事会之间的分工问题。碳市场分析师将这些问题称为 "监测、报告和核查"，总部在英国的毕马威会计师事务所指出，各国可能会 "抵制欧盟将自己的合规和执行制度强加于它们"，并询问 "是否会开展全球合作以实现这种一致性"。核查是实现公平竞争的关键，但规则仍不明确，可单方面更改。
最后，作者探讨了这个事实上的气候俱乐部所面临的治理挑战，并勾勒出欧盟决策者可以选择的两条路径：要么继续走目前的单边道路，依靠欧洲的监管和市场力量；要么寻求一条更加多边的道路，让那些希望加入 "俱乐部 "的伙伴国家对其 "系统边界 "有发言权，即在计算 CBAM 所涵盖的复杂商品的内含排放量时，确定其内含排放量必须添加的确切输入材料。这两条道路都有各自的风险和潜在的利益，欧盟是承认其气候俱乐部的作用，还是坚持将 CBAM 视为内部市场和气候目标的最低限度保护措施，这将是一个重要的决定。
一级标题：
一、引言
二、欧盟提案的起源
三、CBAM实际上是一个气候俱乐部
四、气候俱乐部面临的治理挑战
五、讨论:单边和多边道路之间的艰难选择
【文章来源】Szulecki, K., Overland, I., & Smith, I. D. (2022). The European Union's CBAM as a de facto Climate Club: The Governance Challenges. Frontiers in Climate, 4, 942583.
【下载链接】
https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fclim.2022.942583/full
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【本站编辑：曾沅芷】
