摘要：《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）是解决生态环境行政执法与刑事司法衔接（以下简称行刑衔接）机制龃龉的有效途径。《草案》体系庞大且交叉重复的内容较多，关于行刑衔接规范的设置仍存在进一步完善的空间。《草案》行刑衔接应遵循体系化思路，明确相关主体的法律责任。在理念指引层面，基于法秩序统一和预防性理念，实现前置环境法律法规与环境刑事法律规范的有效关联，厘清行政执法前置与刑事追责的界限。同时，在行政法、刑法两个层面明确价值评价标准与制度功能定位，以行政法的属性定位为基础，根据刑事法律规范的要求，合理地做出调整，实现法典条文中刑事法律规范“裁判化”的应用效果。在框架思路层面，采用“总—分—总”的整体技术方案，在《草案》中加入实体和程序的衔接条款，以行刑衔接配置作为规制对象出台规范性文件，并根据生态保护建设的阶段性和权力的复杂性，形成行刑衔接的一般性适用规律，建立行政权、司法权动态调整机制以实现法典各编的有机衔接，特别是实现法律责任和附则编的逻辑贯通。在规范设置层面，基于适度法典化的编纂要求，明确行政与司法机关有序的职权分配与协调分工，对环境案件移送判断标准、行刑衔接证据协作等要素进行立法技术衔接，构建生态环境法典双向案件咨询、移送制度，避免因规范冲突导致的司法适用困境。同时，规范环境刑事司法提前介入程序，强化检察机关的监督权，锚定其移送监督和履职监督的功能定位，明确非特殊情形下检察机关不应提前介入一般环境违法行为行政调查。最后，对《草案》部分条款提出补充修改建议。
关键词：生态环境法典；行政执法；刑事司法；行刑衔接
2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议。《草案》采取“法典+单行法”的“双法源”模式，共5编1188条。其中，涉及法律责任的条款除法律责任和附则编共3章142条外，还包括污染防治编共107条，生态保护编4条，绿色低碳发展编6条，但关于生态环境行政执法与刑事司法衔接（以下简称行刑衔接）的制度设计，主要集中于法律责任和附则编部分，仍存在进一步完善的空间。行刑衔接是指在环境行政执法与刑事司法过程中，发现违反生态环境保护相关法律法规强制性规定的行为，需要生态环境行政主管部门与刑事司法机关相互配合、相互制约的机制，明确违法行为的性质，顺利实现案件的流转与移交，以确保依法追究违法行为人行政责任或者刑事责任的实体衔接与程序衔接的统一。整体来看，《草案》体系庞大且交叉重复的内容较多，关于行刑衔接规范的设置仍存在不足和问题：一是衔接内容参差不齐，行刑衔接条款需进行多部门和多条款之间的沟通和协调，《草案》罚则部分主要是将现行污染防治类立法的行政处罚条文进行汇总，生态保护类立法和绿色低碳发展类立法的行政处罚很少甚至没有涉及，尤其是生态保护编中的许多禁止性规范，在法律责任编中尚无对违法后果的规定；二是规范设计存在结构性缺陷，仍受制于传统民事、行政、刑事的责任类型划分，缺乏对生态环境保护领域的法律责任特殊性的归纳与提炼；三是衔接模式规定不一，实质引致条款和形式引致条款并存，缺乏协调性和统一性，融贯性有待提升，未能系统性反映行刑衔接的复杂需求。鉴于此，文章拟遵循体系化思路明确相关主体的法律责任，将环境行政执法和环境刑事司法的各项标准概念置于法典编纂的同一话语体系中，在《草案》中加入实体和程序的衔接条款，建立行政权、司法权动态调整机制以实现法典各编的有机衔接，特别是实现法律责任和附则编的逻辑贯通，为行刑衔接提供更加科学和系统的法律依据，推动环境治理的现代化和法治化进程。
1 《草案》中行刑衔接的适用困境及根源
党的十八大以来，中国高度重视生态环境保护，生态环境领域的立法成果不断增多，但不同环境保护立法之间相互独立，且因各自遵循的原则、标准不尽相同，甚至出现矛盾和冲突等问题，形成了割裂的局面，无法有效衔接，需要进一步研究《草案》中行刑衔接存在的问题，以便为生态环境法典编纂提供改进思路。
1.1 《草案》中行刑衔接的适用困境
目前，《草案》对行刑衔接进行了一系列制度安排，但由于缺乏统一的立法理念、价值目标和制度体系设计，造成制度瓶颈，多数条款缺乏可操作性，制约了法治效能的发挥。具体而言，《草案》中行刑衔接的适用困境主要表现在以下4个方面：
1.1.1 环境行政调查与刑事侦查的界限不清
环境犯罪案件进入司法程序流程复杂，环境犯罪行刑衔接依旧存在很多阻碍，上述规定在环境犯罪查处实践中的施行状况并不理想，存在行政执法机关利用行政违法调查程序完成环境犯罪侦查的情形，即出现了行政违法调查替代刑事侦查的现象。此外，《草案》仍存在部门职责交叉和重叠的现象，生态环境主管部门、自然资源主管部门、卫生健康主管部门、农业农村主管部门之间的职责界限不清，且行刑衔接相关制度大多为原则性规范，关于联席会议制度、信息共享平台构建等具体的执行和操作事项尚未明确，强制性和约束力较弱，环境行政执法机关无法准确认识其职责，导致环境行政执法机关越来越趋向于“粗放式移送”以避免承担责任。
1.1.2 环境犯罪行为入罪标准的判断不一致
基于环境犯罪案件兼具行政性与刑事性的双重特征，犯罪行为入罪的标准意味着某一行为具有刑事违法性、应受刑罚处罚性的核心特征，需采取恰当的识别路径进行准确把握。目前《草案》并未规定与环境犯罪空白罪状衔接的具体条文和规则，亦未对环境犯罪的构成要件予以解释，导致存在不协调和不统一的问题。例如，污染环境罪规定的行为方式是排放、倾倒、处置等，但《草案》第1088条第4款规定，将境外的固体废物、放射性废物和被放射性污染的物品入境倾倒、堆放、处置，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《草案》的附则部分亦缺乏对相关概念的具体规定，导致案件实际造成的社会危害程度模糊，无法明确刑罚标准，可能出现法秩序不统一的现象。例如，深圳鹦鹉案的其中一个核心争议就是部分行为入罪标准是否过高、是否违背罪刑法定原则。
1.1.3 环境行政责任与刑事责任的衔接不畅
检视当前的环境法律责任实践，针对同一生态环境损害行为，作为惩治损害生态环境行为的两种处罚方式，环境行政责任与刑事责任未形成有效对接。《草案》第1053条第1款规定，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事侵权责任。对于行政处罚与刑事处罚的优先性关系尚未做出实质性规定，导致责任承担的序位不明，可能会出现规避责任，导致行政责任虚置等情形。同时，《草案》第1053条第2款规定，“污染环境、破坏生态违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经实施行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。实施行政罚款的，应当依法折抵相应刑事罚金”。《草案》对于行政罚款与刑事罚金并存时关系之处理，在折抵标准和处罚依据方面亦尚未形成统一范式。
1.2 《草案》中行刑衔接的困境根源
《草案》第1053条、第1074条作为行刑衔接的规范基础，专门规定了民事、行政、刑事不同责任形式之间的衔接与协调机制。从条文内容看，仅从抽象层面规定了提示性条款，不足以解决法典在行刑衔接方面存在的适用难题，行刑衔接涉及的权力分配与合作、实体认定标准明确、责任厘清与程序衔接的整体协调仍需重点考量。
1.2.1 生态环境行政调查权与刑事侦查权衔接错位
首先，造成行刑衔接不畅的重要原因之一为环境行政调查权与刑事侦查权的交叉错位，以环境行政调查权代替刑事侦查权，即“以罚代刑”；或用刑事侦查权代替行政调查权，加剧环境犯罪的处理前置化、犯罪轻罪化。其次，基于行政权与司法权的分工配合原理，环境犯罪案件需要先由行政执法机关进行环境行政执法，而后才能启动环境刑事司法程序。从客观角度，行政机关在无法取得完整证据链的情况下，仍需要通过调查收集、整理案件的全部材料及信息。但目前公安机关“违法/犯罪二元一体追究模式”的定位，赋予了公安机关对于适用环境行政调查手段或刑事侦查手段较为主观的选择空间，导致公安机关行政权与侦查权界限模糊化。最后，环境行政证据与刑事证据的证明标准不一。行政执法调查过程中的证据类型众多，环境行政证据的基本标准为“确认环境违法行为的实施人，能证明环境违法事实、执法程序事实、行使自由裁量权的基础事实，能反映环保部门实施行政处罚的合法性和合理性”；而刑事证据的基本标准是“排除合理怀疑”，远远高于行政证据，导致在行刑衔接过程中，作为生态环境违法事实证明力核心的监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见等证据如何进入刑事证据范畴，以及相应的证据收集究竟依据行政法要求，抑或刑事诉讼法之要求，成为司法实践中不可避免会出现的证据转化与对接障碍。《草案》第1077条、第1109条、第1136条、第1152条分别就水污染案件、大气污染案件、土壤污染案件、固体废物污染案件在生态环境行政主管部门与公安机关的移送标准和程序予以规定，但上述条文的相关规定和表述不尽相同，难以实现生态环境行政调查权与刑事侦查权的有效衔接。
1.2.2 生态环境违法行为的认定衔接不足
生态环境违法行为认定上的衔接不足，即在环境违法行为“行政从属性”立法模式下行政法与刑法的评价认定并非完全适配，环境违法行为认定与环境犯罪行为认定评价之间的界限不明，标准不一。在违法行为的性质认定方面，虽然行刑衔接是行政法秩序与刑法秩序的交汇融通，但在实践中更多强调行政机关向司法机关的案件移送，其中主要涉及环境违法行为实体内容的认定与判断，需要对其行为的性质在法与不法之间予以定夺。同时，环境行政违法行为侵害的客体是环境行政管理秩序，实践中亦难以对相对人违反环境法律法规所作出的违法行为事实准确定性。由于生态环境的复杂性、行政执法水平的差异性、执法依据的碎片化，对于同样的违法行为，可能因为环境行政执法的力度、证据的保全固定能力、执法人员的专业判断能力而产生不同的结果，导致行刑衔接的移送标准模糊。
在行为的违法性判断标准方面，在判定行为是否属于违法行为的过程中，需要依照一定的标准来考量。环境犯罪和一般犯罪不同，前者并不会直接作用于他人的人身或财产，而是行为可能引起生态环境受损，作用在“环境”载体上，间接影响他人的人身健康和财产安全。由此可知，在环境犯罪中，涉及生态环境时往往受到多重因素的影响，具有复杂性和发展变化性等特征，且刑事立法对于违法性的判断标准为刑事违法性，以违反或触犯刑法为最终判断标准，导致在理论上可能已经构成环境违法的要件，但是因为缺少明确的刑事违法性评价标准和较为稳定的立法，导致在案件定性上较为模糊，这也极大增加了行刑衔接的难度。
1.2.3 生态环境行政责任与刑事责任衔接混乱
针对相对人而言，行刑衔接主要表现为生态环境行政责任与刑事责任的衔接。环境法律责任在行政从属性、侵害对象的环境要素中介性等因素，使得同一违法行为人可能先后或者同时需要承担环境行政责任、刑事责任和环境刑事附带民事责任。三种责任形态的叠套与交错，可能忽视有责主体的履行能力、履行可能性，进而使得责任丧失实现的可能性，或者致使某些责任虚置的情形。一方面，环境金钱类三种范畴的责任在法秩序并未统一体系适用的情况下，极容易造成金钱类环境责任叠套适用下的序位混乱，超出责任人的履行能力，无力支付民事赔偿等其他责任；另一方面，刑事自由刑的适用可能导致其他责任无法实现，责任人因需要承担人身自由受限制的刑罚而直接丧失履行其他责任的现实可能性，这一现象主要出现在生态修复责任的承担上。
目前，中国的环境犯罪立法已经呈现普遍的轻罪化趋向，刑事司法提前介入、联合执法等能动形式逐渐成为主流，导致许多案件在行政手段未穷尽时即过早启动刑事相关程序。此外，环境犯罪的根本性质是行政从属性，行政机关无论是在调查或者运用处罚生成责任时都具有程序上的优先性，在一定程度上赋予了环保部门对责任执行排序的主观能动性，加剧了行政责任与刑事责任衔接的混乱。
2 《草案》行刑衔接的法理分析
在系统论和整体论逐步成为环境治理现代化基本论调的背景下，行刑衔接要求在统一的生态环境法典编纂体系下，处理好行政权与司法权的关系，进一步明确两者之间的边界，构建并完善行刑衔接机制。
2.1 《草案》行刑衔接的理念基础
在风险社会中，生态环境问题具有高度复杂性与不确定性。通过生态环境法典编纂，以预防性理念为指引，排除以特定环境要素为基础和规范目标的分散立法模式，实现前置环境法律法规与环境刑事法律规范的有效关联，将生态环境领域立法的各项标准概念置于生态环境法典的同一话语体系中从而确立整体运行框架，构建更加稳定有序的统一生态法秩序，有助于生态环境法典更有效地应对社会生态的复杂性和动态性，使法典编纂内容更加系统化和体系化。
2.1.1 以法秩序统一性原理为基础
法秩序统一性原理重视不同法领域之间的沟通和协调。选择合适的方式对分散的环境法律规范进行协同整合，是法典编纂的重要目标。由于环境犯罪的行政属性，其与环境行政违法两者存在同一性，无法完全分割，只是实际造成的社会危害不尽相同，环境行政违法带来的后果较之于刑事犯罪轻，加之各单行法间沟通不足，导致行刑衔接不畅。在生态文明理念背景下，应以人与自然和谐共生为根基，构建多层次协同、整体性的统一生态环境法秩序。目前，《草案》已基本形成较为系统的现代环境法治体系，覆盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展等多重环境法律制度，但其规定的主要是环境行政法律责任。司法实践中，生态环境行政执法往往成为了环境犯罪追诉的前置程序，刑事违法的判断具有对行政违法的依附性。法秩序的统一并非仅仅体现在形式的规范层面，更应实现目的的实质统一，只有确保两者的统一性，才能有效避免行政处罚与刑事处罚交叉、资源浪费等问题，以降低处罚不当的风险。在法秩序统一的理念指导下，妥善处理生态环境行政执法和刑事司法在程序层面的顺畅衔接，亦应重视并推进二者在实体法层面的衔接，实现合理惩处和入罪得当。
行政要素作为沟通行政法与刑法体系的概念集合，其在现实中的统一性不足导致了行刑衔接不畅。在行刑衔接过程中，可能在环境行政执法机关与刑事司法机关之间存在理解差异，其中，对“法定犯构成要件中规范性的评价要素规定”即实质行政要素概念的理解差异则更具有普遍性。具言之，行政形式要素主要表现为“违反国家规定”“违反狩猎法规”“违反森林法的规定”等等，故进入刑事司法的环境行政违法行为，其首先前置表现为对国家水产资源、土地资源、矿产资源、动植物资源等相关行政管理秩序的破坏。而刑法评价意义上的“国家规定”，主要表现为《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第96条规定的全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。由于生态环境行政执法与管理涉及大量制定部门复杂、规范层级不一的规范，且其中并非所有规定都属于刑事入罪时所指之“国家规定”，因此，行政执法机关与刑事司法机关对此形式要素理解的不一致，易导致不应入罪的环境行政违法行为入罪，抑或应入罪的环境行政违法未入罪等结果。此外，由于行政实质要素不是一个法源的选用与解释问题，而是对生态环境国家管理体制中涉及的各类与违法犯罪本质相关的对象、行为、物体等一系列实体内容在法秩序中的评价，行政实质要素在社会生活的判断中更具备难度。
2.1.2 以预防性理念为指引
环境法意义上的风险预防原则起源于20世纪70年代德国的“风险预防（Vorsorgeprinzip）”，之后逐渐成为国际环境法的基本原则。风险的根本特征在于科学上的不确定性，风险预防原则成为现代环境法治的基本特征，本质上即为公法上立法对行政权的授权，允许其“不顾科学上的不确定性而采取保护国民的行动”。在环境风险社会的背景下，预防性理念进一步贯穿并落实于环境行政行为的全过程。具体到生态环境法治之中，要求行政权必须保持专业化、全面化、动态化并进行适度扩张，行政机关应对环境风险进行实时监测、预测，不断调整自身措施以保持良好应对。
在传统的司法框架下，生态环境刑事司法主要是依据《刑法》对涉嫌生态环境犯罪的案件进行惩处，其特征是案件一般只能置于生态环境侵害发生后的“末端”，且司法程序需要较长的时间成本，尤其在生态环境这类需要大量的监测、研判、鉴定类型上，每一案件基本需要进行长时间的程序流程。随着生态文明建设推进，环境公共利益维护的体系化和行政权的变化，司法权也逐渐具有了“风险司法”的特征，司法权在环境法治体系中的定位逐渐由被动转向主动，以检察机关、法院为代表的司法权更加积极主动地参与环境治理之中。例如，检察机关可以指导侦查，提前介入到案件的侦办过程中，指导证据收集方向、明确证据固定方式等等。此外，目前刑事附带民事案件中大量存在创新性的生态环境修复责任，某些责任承担方式具有很大程度上的行政管理色彩，即深度贯彻了风险社会下对生态环境风险、危险的预防理念，将生态环境的利益置于优先地位，对环境公共利益予以更为全面的追求。
由于环境污染与生态破坏风险属性的特殊性，如果仅仅依靠惩处和补偿方式来处理，实际上很难达到环境保护的目的，这意味着需要进一步完善预防性制度。从保护生态环境角度看，行政机关的优势更为突出，其能动性和灵活性高，具备较高专业水平，事后的司法救济程序难以比拟。从刑罚角度看，随着特殊预防思想意识强化，环境犯罪行为的约束，需要建立相应的抑止机制，明确行政处罚风险预防目标，在责任认定时应着重考虑法律责任的预防功能。
2.2 《草案》行刑衔接的体系性安排
《草案》行刑衔接需要形式法治与实质法治相统一，以行刑衔接作为规制对象出台规范性文件，以满足形式法治的要件，并根据生态保护建设的阶段性和权力的复杂性，形成行刑衔接的一般性适用规律，建立行政权、司法权动态调整机制以实现实质法治。
2.2.1 行刑衔接法典化的整体思路
《草案》采用“总则编—污染防治编—生态保护编—绿色低碳发展编—法律责任和附则编”的框架结构，各编在承载自身不同功能的同时，又在整体上形成相互联系、协同的有机体系。因此，行刑衔接的法典化实际上涉及《草案》各编，需要各编共同完成。在立法技术方面，在生态环境法典的制度设计中，要注重制度之间的技术性衔接。在刑事立法中，环境犯罪的相关规定大多采取“空白刑法”的立法方式，此种方式的司法适用往往需要以环境立法所规定的事项作为基础性判断的依据。因此，需要进一步强化《草案》行刑衔接条款的统一性和细致性，藉此提高环境刑事领域在司法实践过程中定罪量刑的准确性；在编纂技术方面，应追求逻辑自洽，采用“总—分—总”的整体技术方案，以具体问题为中心，沿用引致条款，明确行政执法前置与刑事追责的界限，实现法典条文中刑事法律规范的“裁判化”，以便生态环境行政执法与刑事司法的顺畅衔接。
《草案》需在行政法、刑法两个层面实现价值评价的融合与平衡，应主动调整自身的功能定位，在明确行政法属性的基础上，通过立法的形式进一步确定，使《草案》中相关刑事法律规范朝着“裁判化”转变，例如，可采用生态环境法典附属刑法的方式。在法典编纂过程中，以可能造成的社会危害严重程度作为参考依据，来衡量对于环境违法行为的处罚力度。同时，基于刑法的基本原则，从犯罪构成和刑罚两方面不断完善实体性刑事法律规范，可通过在《草案》中直接设定犯罪构成与刑罚条款的方式，对惩处标准进行明确，从而能够更好地适用于环境犯罪案件的审理。例如，在瑞典《环境法典》（1998）中，其处罚编的第29章“处罚规定和没收”虽然与刑法典中相关的环境刑事责任有所衔接，但仍存在诸如环境犯罪、环境侵害罪、处理化学品危害环境罪、未授权环境活动罪等多项具有独立罪名的条款。此外，不仅要考虑环境犯罪处罚力度是否合理，而且需要把不同的犯罪情形考虑在内，但如果过多地受到主观因素的影响，可能会导致一定程度上盲目入罪的疏忽。
2.2.2 行刑衔接在法律责任和附则编中的定位
环境法益具体涉及两部分，一是环境实体法益，二是环境秩序法益。其中，前者更多地关注行为人的环境民事责任，而后者侧重于追究行为人的刑事责任，以维护良好的生态环境秩序，行为人的环境行政责任则可以兼顾对前述两种法益的保护。作为保障环境法益的重要体系，《草案》应构建多元责任体系，综合利用环境法律责任，惩处适度，以达到良好的环境法益保护效果。行刑衔接规则的设计应融入《草案》的编排方案，特别是法律责任和附则编的编排方案中。法律责任和附则编实际上是在生态环境法典编纂过程中，从多个维度进行综合性考量，对违反其他各编规定义务的法律后果的规定，并通过明确裁判性规范的标准和原则，以达到预期的整合效果。因此，法律责任和附则编应统领性规定一些需要统一、概括规定以提高生态环境法典整体立法效率的行政法律责任规范。法律责任和附则编不仅考虑到违法结果，实际上也推动了程序合理化，质言之，法律责任和附则编应当包括确定责任分配的实体规则和规范责任分配过程的程序规则两种规则。
此外，考虑到中国环境立法的实际情况，法律概念在立法中可能出现的位置主要有二：一是在总则中，二是在附则中。其中，总则中对于法律概念的界定更加符合立法的基本逻辑。目前《草案》总则编主要涉及生态环境领域最为重要且基础的法律原则和制度等方面的内容，并基于此对其他各编起到统领作用，内容相对原则且简练。因此，在生态环境法典中系统、全面地界定相关法律概念，较为现实可行的方式是将其纳入附则之中。《草案》附则部分，应提供一份非穷尽性清单，明确行政主管机关在评估是否达到界定环境刑事犯罪的定性与定量标准时，在相关情况下应考虑的要素，以确保行刑衔接的确定性。
2.2.3 行刑衔接在法典其他各编的体现
在法典总则编，生态环境法典的“领域型”法典属性决定了应通过生态环境法典的编纂，构建公私法融合、实体法和程序法合一的整体制度体系，以期更好地解决行刑衔接的结构性问题。在这个过程中，应以价值作为逻辑分析依据，通过“提取公因式”的方式，从立法技术角度系统整合有关行刑衔接的法律法规、司法解释等，将具有倡导性、宣示性的行刑衔接规范纳入总则编，为法典分则各编提供基本规范指引，使得行政执法机关与刑事司法机关对核心概念、移送标准等实体内容具有逻辑与价值上的衔接，旨在实现不同法律规范的有机链接，特别是对于法律责任和附则编的逻辑贯通。
在法典分则各编部分，行刑衔接作为《草案》的关键内容，需根据法典各编的功能定位合理设计，突出各编的核心思想，确保顺利达成法典编纂目标，使其具备更强的法律效力，为司法实践与执法活动提供坚实的法律支撑。对于《草案》分则各编中行刑衔接的规范设计，应由各分则编在各部分规定行为主体违反保护生态环境的第一性法律义务之后所应具体承担的行政法律责任，可在每编中根据各自违法行为要件与情况，采用分编、专章、专节相对集中编排行政法律责任；在污染防治编、生态保护编和绿色低碳发展编中，把引致性条款作为环境刑事案件审理适用法律法规的重要指引，结合各编的具体制度，对具体的违法情形分别进行规定，对刑事犯罪的构成要素进行定量和定性。其中，在生态保护编中，由于生态修复案件大部分为环境行刑交叉案件，《草案》应在具体的环节程序中设置生态修复行政机关的主导程序，有利于充分发挥刑事司法机关在案件事实发现、实现司法正义以及行政机关在生态环境管理与保护方面的双重优势。
3 《草案》行刑衔接的规范构造
法典化的本质在于确保法律的“可达性”。在《草案》中对行刑衔接相关事项作出集中规定，能够统筹推进立法、执法、司法、守法，增强生态环境法典的可达性和实效性。因此，应对行刑衔接的规范构造予以进一步完善和细化。
3.1 “适度法典化”的规范思路
在法秩序统一的视角下，各部门法律之间是统一协调的整体。“适度法典化”，要求在法典编纂的过程中，对其规制范围予以调整，确保逻辑上的合理性，以构建更加科学严谨的制度体系，清楚地解释各项法律概念，合理把握理性尺度。生态环境法典实际上可视为实体法和程序法相互整合的结果，并推动行为法与裁判法相融合。因此，行刑衔接的法典化呈现也应是一个动态的过程，需要根据不同阶段的实际情形，对相关条款合理、灵活做出调整和修改，实现与《草案》其他部分的协调，提升整部法典的体系化与可适用性。
首先，“适度法典化”要求行刑衔接规则实现灵活性与规范性的统一。由于目前行刑衔接规范分散在《草案》各编，存在彼此矛盾、规定不一致的割裂现象，更难以达成统一、协调的价值基础。因此，未来的《生态环境法典》应从立法技术的角度对已有法律法规、政策文件等相关规定进行抽象概括，对行刑衔接的基本规范进行概括性规定，在法典中确定主要的原则、制度、适用条款，在保障其统领作用的同时，最大程度回应现实立法需求。其次，法典化的行刑衔接机制应立足于机制运行中具体问题的解决。随着社会情势的不断变化，“适度法典化”不仅可以提高法典适用的稳定性，还能更好地及时解决实际社会问题。因此，在适度法典化的规范思路下，行刑衔接规范本身应具有一定的解释空间，《生态环境法典》不宜将过多的行刑衔接一般规则和司法解释直接纳入法典之中，可通过设置原则性和引致性条款，灵活运用立法解释和司法解释等方式对行刑衔接过程中行政形式、实质要素的分歧不断调试，使得行政执法机关与刑事司法机关对所涉核心概念的理解有效衔接，在维护法典稳定性的同时使得衔接规范更具操作性与实践意义。
3.2 优化《草案》行刑衔接规范设计
通过立法的方式，对刑法规范做出调整，明确多元化罪行体系，使行政执法人员可以借此规范自身的行为。法典化的行刑衔接规范，需要在法典中确定行刑责任识别标准，明确责任体系，对案件移送判断标准、证据衔接范围等要素进行立法技术衔接，防范因规范冲突导致的司法适用困境。
3.2.1 明确环境案件移送判断标准
环境案件移送的判断标准问题，即关于如何证明确有涉嫌环境犯罪的事实发生，达到何种程度应该启动移送程序。由于环境行政执法机关处于执法优势地位掌握着对生态环境违法行为的前置调查，加上环境证据的保存等特殊性，《草案》应从行刑衔接的源头，即环境行政执法调查后的移送来规范其程序构造要求。其一，对违法行为事实经行政机关初步判定可能构成犯罪。在一些具体罪名中有量化指标则可以通过量化指标进行初步判断，若不属于量化指标，属于实质判定的则需要环境行政执法机关依据执法基准进行初步判断；其二，应穷尽行政调查手段。对于移送的案件，除重大、疑难或者明显构成犯罪的案件之外，行政调查应当穷尽，综合运用行政调查手段后，可能涉嫌犯罪的再行移送。同时，在这一过程中，行政执法机关可以同步运用比例原则，如果其社会危害性较小，运用行政处罚手段足以规制其影响的，则可以在移送程序中进行说明。建议未来《生态环境法典》行刑衔接具体的条文设计，基于目前《草案》的篇章设计，在法律责任和附则编的第二章罚则中重构“空白罪状”的立法范式，在《草案》规定大气污染、水污染、海洋污染等环境污染以及生态破坏、违反绿色低碳义务等违法行为的条文中，即第五编第二章第二节至第十一节，增设与该环境行政责任密切相关的环境污染刑事责任条款或生态破坏刑事责任条款。在刑罚条款中明确相关环境刑事责任的犯罪构成要件和责任要素，同时尽可能创设一些免于刑罚处罚的事由。
3.2.2 完善环境案件衔接证据协作机制
由于环境行刑案件的行政前置性，实际上多数证据都依赖于环境行政部门的前期环境行政执法与调查。一是，《草案》应加强环境行政部门在侦查阶段的证据协作程序要求，明确有关证据的收集、制作主体，以便在侦查阶段为公安机关提供咨询，对证据之证明力、证明对象等实体内容向公安机关予以专业性释明。二是，《草案》应完善行政阶段与刑事阶段证据的保全衔接规范。特别是涉及关键违法证据的固定时，例如行政强制期限届满，公安机关尚未立案侦查的，生态环境行政部门应当及时依法收集制作有关证据材料，以避免强制措施解除后证据灭失而导致违法行为无法追溯；抑或在环境行政执法阶段发现涉嫌环境犯罪线索证据的，生态环境行政部门应先行检验或者鉴定，不能因可能涉嫌犯罪需要移送而无视自身责任。三是，对于环境违法行为的证据因易逝性、复杂性等特征导致的证据保全问题，《草案》应明确刑法介入边界，规范刑事司法机关相对提前介入案件，及时完成对关键证据的固定，确保证据材料、事实认定等不因移送中间环节而影响其真实性等特征。建议《生态环境法典》在后续完善过程中，就行刑衔接证据协作作如下规定：“生态环境行政主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，公安机关单独或者会同环境保护主管部门，提取污染物样品进行检测获取的数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”
3.3 构建《草案》双向案件衔接保障机制
《草案》第1074条的规定重在规范行政执法部门向刑事司法部门的案件移送，即将行政执法预设为移送端，刑事司法则为承接端，此种单向度的衔接程序易加重环境刑事司法的程序惯性，不利于相对人的合法权益保护和对生态环境的真正救济。应构建《草案》双向案件咨询、移送制度，规范环境刑事司法提前介入程序，强化检察机关的监督权，避免因规范冲突导致的司法适用困境。
3.3.1 构建双向案件咨询制度
《草案》应构建覆盖案件审查起诉阶段、审判阶段、判决后的执行阶段等案件处理全过程的环境行政执法机关与刑事司法机关之间的双向案件咨询制度。在生态环境违法犯罪行为治理中，行政执法机关与刑事司法机关应当在各自的专业范畴内，为对方提供咨询，以协调解决生态环境违法行为，促进环境犯罪的合理定罪量刑。此外，应具体列明各自的咨询范围。环境行政执法部门在遇到重大、疑难案件时，可以通过联席会议制度、信息共享平台机制、案件咨询制度等配套保障制度向刑事司法机关咨询立案标准、证据等问题；同时，环保部门亦应当为刑事司法机关提供环境保护专业知识咨询，进而实现行政机关与司法机关的协作配合。
3.3.2 构建双向案件移送制度
行刑衔接的法典化，除了从法技术层面考虑行刑衔接的问题之外，亦应以更广阔的视角审视行政机关与司法机关之间的协调联动。一方面，环境行政执法机关按照职责与法定要求进行环境规制，达到移送标准则进行移送；另一方面，刑事司法机关进行案件侦察后，以实质解释为基本出发点，若穷尽侦查等手段后发现其不构罪，或者处于违法行为与轻罪的边缘，适用行政处罚手段足以规制以及实现责任追究的，则应当退回行政机关予以规制。《草案》中的行刑衔接规范，需要在环境行政执法向刑事司法的移送程序机制上，制定刑事司法移送至环境行政执法的程序细节构造，以使双向案件移送制度丰满完备，进而缓和刑事司法的程序惯性，符合刑法的目的谦抑性与手段谦抑性。同时规定对于被不起诉或者免予刑事处罚的行为人，需要给予行政处罚的，应依法移送有关主管机关处理。
3.3.3 完善行刑衔接检察监督制度
《草案》应进一步加强检察机关的监督权，规范环境刑事司法提前介入程序。环境刑事司法提前介入，是指刑事司法机关提前介入到行政规制，主要是行政调查阶段，既包括检察院介入到公安侦查阶段，对司法过程内部进行监督，也包括公安机关在特殊的环境违法行为查处中提前介入到行政调查阶段，发挥公安机关特殊职权促进案件的查办。生态环境法典各编主要规定各级地方政府和生态环境主管部门的职责，其本质上依旧是对具体行政行为的监督，尚未有效落实到对环境刑事案件移送、审查的监督。因此，在行刑衔接中，检察院的核心定位应当界定于移送监督，以及对环保部门依法履职的履职监督，非特殊情形下检察机关不应提前介入一般环境违法行为行政调查。
此外，基于中国的现行立法以及行政犯罪双重违法的属性，环境行政权对环境违法行为具有初次判断权，应当在充分尊重行政权的前提下进行司法干预，尊重行政机关的合法职权范围，对公安机关的提前介入调查予以限制，即以环保部门的主动商请为介入的启动动力。对于环保部门不依法履职，且不主动商请介入的，公安机关可以根据有关线索直接立案，检察院对其发挥检察监督职能，发出检察建议督促行政机关履职。若行政机关仍不履职的，则转由公安机关立案侦查打击犯罪，并对行政机关提起行政公益诉讼。
4 结语
生态环境法典作为解决行刑衔接机制龃龉的有效途径，通过将行刑衔接规范纳入生态环境法典，有利于实现法典逻辑层面的自洽，全面提升法典内容的完备性和价值一致性。未来《生态环境法典》应在坚持“适度法典化”立法模式的基础上，补充修改以下内容：①在《草案》总则编中增加行刑衔接的通用性规范，提升总则编行刑衔接条款的综合性。具体条款可拟为“生态环境行刑衔接坚持风险预防原则。行为人的侵害行为导致或可能导致任何人死亡或严重伤害，或侵害行为对大气、水、土壤质量、生态系统、野生动植物资源等造成或可能造成严重损害的重大风险，构成刑事犯罪，应依法移送具有侦查、调查职权的机关”。②在《草案》污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编中增加相关行为构成刑事犯罪定性标准的规定。具体条款可拟为“本法第X条所规定行为具有主观故意时，构成刑事犯罪；本法第X条所指行为，若行为人具有重大过失，构成刑事犯罪。特别是，非法行为导致人员死亡或重伤、对环境造成重大损害或重大损害风险，或被认为对环境特别有害的行为，如果实施时存在至少严重的过失，也应构成刑事犯罪”。③在《草案》法律责任和附则编中，将《草案》第1053条第一款修改为“因同一污染环境、破坏生态行为应当承担民事侵权责任、行政责任或刑事责任的，承担行政责任或刑事责任不影响承担民事侵权责任。确保行政责任和刑事责任的承担符合禁止违反一事不再理原则的诉讼程序”。④将《草案》第1053条第二款修改为“污染环境、破坏生态违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经实施行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。相关部门在发现、调查、起诉或审判环境犯罪时，可能因资源匮乏和执法权限不足而难以有效预防犯罪行为并实施量刑。对于资源短缺可能导致执法部门无法采取行动或限制执法力度，使违法者得以逃避责任，或是获得与其犯罪严重程度不符的判决等情形，应当建立关于资源配置和执法权限的最低标准”。⑤在《草案》第1074条增加第三款，内容为“为确保建立一个有效的、综合的且连贯的行刑衔接机制，应组织生态环境行政和司法机关之间的内部合作和交流，保证相关部门参与行政和刑事执法，包括行使预防、惩处和补救职能的所有部门”。⑥除以上内容之外，再增设一款内容为“鉴于行刑衔接的复杂性及其技术性特征，需采取多学科协作模式，要求相关行政主管部门具备高水平法律知识、专业技术能力、财政支持以及专业培训与专项化发展。刑事司法机关应根据环境犯罪侦查、调查、起诉或审判等职能需求，提供相应的专业培训。特别是，为最大限度地提高行刑衔接的专业性和有效性，应指派专门的调查单位、检察官和法官处理环境刑事案件，为有关执法机构提供技术专业指导”。
