试论环境法中的公众参与权利 学生姓名：杨艳萍 指导教师：杨捷胜 内容提要环境法中的公众参与权利是民主理念在环境法中的延伸，它的存在标志着一个国家民主程度的高低，也标志着一个国家环境保护工作的深入程度。本文拟通过阐述环境法中公众参与权利的内涵、产生背景及其发展的现状来讨论如何完善我国的公众参与环境保护机制和引导公民有效地行使公众参与权，以使我国的环境资源得到保护，从而促进经济事业快速、健康、可持续地发展，推进我国的民主政治进程。 关键词公众参与 环境保护 可持续发展 非政府组织 20世纪以来，伴随着资本主义的产生及其生产的飞速发展，环境污染也正比例增长。尽管当今世界各国之间文化交融、政治牵制、经济合作，呈现出和平、欣欣向荣之景象，但却阻止不了环境问题成为不可忽视的全球性问题。于是在世界各国掀起了保护环境的运动，其中美国、日本等资本主义国家最为活跃。这段时间公众对于环境保护所起的作用有目共睹，这也正是公众参与环境保护权利正面实施的结果。目前因为各国的文化、经济、政治发展的不同，使公众对于环境参与权的认知程度各有不同，各国的环境保护工作的进程也不尽相同。也就是说国家法律对公众参与权的确定是推动公众参与环境保护的巨大动力，那么使公众在环境保护中正确行使公众参与权，达到环境效益最大化以及提高公众参与环境保护的意识和保护环境参与权就成了当务之急，这也是目前最需要研究的问题，也是本文讨论的主题。 一、环境法中公众参与权利的概述 （一）公众参与的内涵及其产生的背景 1、环境公众参与权的内涵 公众参与是指政府为之工作的主体群众参与公共事务管理和决策的权利。公众即“主体群众”，它有着狭义和广义之分，狭义的公众仅指普通群众，而广义的公众则包括社会群体、社会组织、单位和个人。环境保护是公众参与管理和决策公共事务的重要组成部分，也就是说环境公众参与权所指的公众包括一切与环境保护工作有关的单位、部门、群众和个人。环境法中的公众参与权利主要是指公众有通过一定的程序和途径参与一切与环境利益保护有关的决策和实施活动，使得其符合广大公众的切身利益的权利[1]。这是法律所赋予的权利，任何人都不能够剥夺，我认为这一权利的具体内容应该包括以下三项： （1）环境知情权 这是指公众有获得有关本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身所处的地方环境状况的信息的权利，公众是享有信息公开权利的权利主体，而政府和相关机构则是知情权的义务主体。环境信息包括公共信息和个别信息，前者是指向全社会公开发布的环境信息，如环境状况公报、空气质量日报等，后者是指在具体的主体群众的要求下提供的个别信息，如某污染企业的排污数据等[2]。知情权同时被称为信息权，它是公众参与环境保护的前提条件，是环境保护民主化的必要条件，也是“人们有权知道环境的真实状态”[3]的立法体现。它主要是由法定的程序加以保障的一项权利，如各国为了保护和实现公民环境知情权的需要而设立的环境行政公开制度。 （2）参与环境事务管理和决策的权利 首先是参与国家环境管理的预测和决策过程。作为政府为之服务的主体群众，自始至终参与到国家环境管理的预测和决策过程中，而作为环境权的享有者，则是享有比行政法上更加广泛的权利；其次是参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程。“听证会” 即是各国政府为了保障公众的这一权利而设的；再次是参与环境科学技术的研究、示范和推广；最后则是公众参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为[4]。 （3）环境诉讼权 它是指当行政主体的违法行为或者行政不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害之威胁时，直接利害关系人或第三人有向法院提起行政诉讼以维护公共环境利益和公众自身环境权益的权利，主要包括向国家环境行政部门主张权利和向司法机关要求保护权利两项内容。这一权利属于行政救济的一种，同时也是公众参与环境保护的一种保障途径，因为在环境诉讼中，尤其是在环境公共利益的诉讼中，往往会倍受媒体、群众、政府机关的关注，从而促使环境行政部门完善管理和增强公众的参与意识，这是一种间接的参与方式。 2、公众参与产生的背景 （1）政治背景 20世纪60、70年代，严重的环境污染和自然资源的日渐匮乏使政府对环境公共事务的管理力不从心，他们逐渐认识到政府不是万能的，一些攸关自身生存问题的事必须由公众自己督促和监督政府，或向政府提供可行性意见才能解决。“最好的政府，最好的服务”理论也要求政府在行政过程中积极听取公民的意见，了解公众所想，吸收和利用社会公众力量来参与国家事务、社会事务的组织和管理。于是政府鼓励公众参与到环境保护的事务中，参与意识慢慢渗入到人们内心，渐渐成为了人们实现自我生存价值的权利追求，并被写入了众多国家的法律条文当中，成为了许多国家法律及国际性法律文件的原则。对于成功的公众参与经验，各国争相采用。国际间的政治、经济合作也注定了公众参与不只局限在本国国内，于是环境保护成为了全球关注的焦点。 （2）文化背景 在相对和平的政治环境下人们受教育的范围和程度越来越广，智力发育也愈加发达，于是人们认识到了很多环境管理方面的缺陷，人们逐渐开始关注生存环境的品质。1962年美国海洋生物学家卡逊[5]发表了《寂静的春天》，指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用，虽然在当时这本书曾经被禁止，但却成为了现代环保思想的开端，环境保护中的公众参与思想就形成于这个年代，也由此展开了浩浩荡荡的公众参与环境保护的运动。而1972年联合国的《人类环境宣言》中提出的“环境权”[6]的概念，使人们认识到了自己的权利，传统民主政治遭遇了前所未有的信用危机。作为国家权力终极所有者的公民要求越过议会直接参与到行政过程中，以防止行政权的滥用，实现真正的民主。由于环境权内涵模糊，所以直到20世纪90年代各国均不在国际环境文件中使用“环境权”这一概念，而是转而使用“环境公众参与权”的概念。 （3）经济背景 进入20世纪以来，伴随着重工业的飞速发展，污染问题渐渐浮出水面。而经过第一次世界大战和第二次世界大战后，欧美以及亚洲各国为了恢复旷废已久的经济，只忙于恢复经济发展，却忽视了对环境的保护，使得环境问题成为了全球性问题，危害日渐彰显，人们的生理和心理都受到严重的影响。而且当今世界科学技术飞速发展，提高了人类开发和利用自然的能力和效率，但也使人类破坏环境的能力增强。在可持续发展观念的影响下，人们逐渐认识到自然资源和环境是全民共有的财产，要求把社会经济活动和环境保护全面有机地结合起来，人们也在逐步调整自己的发展观，重新审视经济发展与环境保护之间的关系，维护和改善人类赖以生存和发展的自然环境成为了世界政治的第二主题。 （二）公众参与权利的理论依据 公众参与权利产生至今 ，主要有三种公众参与环境保护的理论依据： 1、公民环境权理论[7] 上世纪70年代，美国学者提出了环境权理论，他们认为“每一个公民都有在良好环境下生活的权利，这是公民环境权最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护”；《东京宣言》第五条规定：“我们请求，把每个人既有的健康和福利及不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产作为一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”在这种对环境权利的呼吁下，一些国家及国际组织均相应地将“环境权”写入了环境保护法律文件之中。 2、环境的公共信托理论[8] 美国学者萨克斯在上个世纪70年代初期提出了环境资源管理的公共信托理论，他认为公共信托理论有以下三个相关的基本原则：第一，将水、大气等这种对公民全体生存至关重要的公共资源作为私有的对象是不合适的且不明智的；第二，大自然对人类的恩惠不受个人的经济地位和政治地位的影响，公民可以自由地利用；第三，政府不能为了其本身的利益将可广泛、一般使用的公共物予以限制或改变分配形式。萨克斯的公共信托理论的实质是以信托的形式将本应由公众行使的管理环境资源的权利转交给民选的环境资源管理机关，即政府机关来行使，它对公众负责，公众可通过行政或司法等程序对政府的管理行为进行监督。 3、环境公共财产理论[9] 此理论认为空气、阳光等人类生活必需的环境要素，不能象古典经济学的观点那样认为空气、阳光等是取之不尽、用之不竭的自然物中的“自由财产”，而是应该作为全人类的公共财产，任何人不得对其占有、支配和损害。它们应该由代表全体公民意志的政府机构来管理，并且引入科学的方法和程序，以维护环境资源的品质。 二、公众参与权利的发展状况 （一）国外环境法中公众参与权利的发展状况 在国外，各国公民和非政府组织都积极行使自己的权利参与到环境保护中，而政府则在立法中确立“环境权”和公民的环境参与权，以保障公众的环境参与权更加有效地实现。国际上公众参与环境保护的途径和形式很多，主要包括以下几种： 1、法定的或主要由政府提供的途径和形式。首先是通过立法将公民环境权具体化、制度化，真正实现了公众参与环境保护。从法律的角度明确规定了公民在环境保护中所享有的权利，使公民行使权利有法可依。譬如《1995年芬兰宪法》第14条中规定：“人人都负有保护大自然及其生态多样性、环境和我们的文化遗产的责任。公共当局应当努力保障每一个人的良好环境权，以及每一个人影响与生活环境有关的决策的机会”[10]；其次，政府及时发布各类环境资源、环境决策和管理的信息，不定期地召开环境事务审议会、听证会和组织环境科学技术研究；第三，在环境影响评价中征求公众意见等等，目前各国法律都规定公民有参与有关环境保护活动的权利，其中关于公民参与环境影响评价活动的制度最为健全。 2、非法定的或主要由公众自己选择的途径和形式。主要包括公众环境保护组织或环境保护民间团体自主地开展有关环境保护方面的宣传、教育、科学技术研究、信息交流、监督起诉、调查研究等活动。其中环境诉讼是实现公众参与的一个重要方式，尤其是当政府机关不作为或违法作为时提起行政诉讼，往往比批评、申诉、游行等行为更加有力。公民大多通过保护环境的社会团体，行使公众参与环境保护的权利。目前许多国家的法律都规定公民有权依法成立旨在保护环境的社会团体，主要进行的活动包括及时通报有关环境情况、提供环境诉讼的法律咨询、提供环境科学技术咨询和协助组织环保宣传活动等等。 （二）我国公众参与环境保护权利的发展现状 从1972年中国派代表参加联合国人类环境会议到现在为止的三十多年中，中国经济进入了前所未有的快速发展时期，而中国的环境问题也越来越严重。中国政府虽然采取了一系列的法律措施和制度，但中国的环境治理成效并未与经济的发展速度成正比例发展，也正是在与环境问题的艰难斗争中，中国环境保护事业及其立法从无到有、从小到大，到目前为止我国环境保护及其立法已经形成比较完善的体系和结构。 1、积极现状 （1）我国宪法第二条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这是我国公众参与权利的宪法依据。 （2）我国环境保护的法律中有关公众参与环境保护这一权利的规定不断增加，近年来新修订、制定的环境法律中，有关公众参与的规定也在不断深化。《中华人民共和国环境保护法》中规定，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》规定政府机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境利益的专项规划，应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。 （3）民主化进程逐步推进，人们的参与意识也在不断加深。尤其是目前我国的教育事业飞速发展，不管是九年制义务教育，还是终身教育都始终贯穿可持续发展的观念，都为人们参与环境保护提供了深厚的文化基础。如在中学开设环境保护的选修课程，在大学法律专业开设环境法课程，进行环境危机的教育等。 （4）近年来，我国民间环境保护组织不断壮大，NGO[11]的发展已经成为了我国环境保护方面的重要力量。这些组织积极参加各种国际环境保护会议，了解世界环境状况和环境问题，为我国的环境保护国际化做出了巨大贡献。如1992年的环境与发展大会和2002年的约翰内斯堡可持续发展会议等国际会议中国都有派官方代表或非政府组织参加。 （5）我国公众参与环境保护的规模和层次在不断提高，国内公众参与有相当大的发展。譬如说在制止修建青岛音乐广场、制止在张家界建观光电梯、都江堰修建水库大坝等事件中公众都发挥了巨大的作用。 2、消极现状 （1）公众参与环境保护的权利实现的主要形式仍然是在政府倡导下进行的。在我国，大多数公众参与并非公众的自觉行为，而是在政府的引导下进行的，那么“权利”的意义何在，岂不成了政府的权力。这种公众参与一般是先由各级政府及其环保部门通过媒体对政府的某一环保决策进行公布和报道，使公众对此有个初步认识，然后由政府带头，组织公众进行一些宣传教育活动和倡议性的签名活动等等。这种实现公众参与环境保护权利的方法缺乏系统性和持续性，且公众很难全面了解决策的可行性，也很难有自己独立的立场。实际上公众参与权利的核心，即对政府的监督意义已经被抽离，根本无法实现公众对政府的有效监督，剩下的只是形式而已。 （2）对于知情权的保障不够，使环境公众参与权难以实现。环境行政公开具有浓厚的政策性，过于原则性，缺乏可操作性；公开的环境信息内容过于狭窄，由于环境信息有公共和个别之分，而我国只是公开公共信息，且没有企业环境信息披露制度，这就使得公众对单个企业的环境行为的信息理解不足；我国环境行政公开的方式主要是行政主体主动公开，这种方式过于简单，使知情权的享有者处于相对弱势的地位，无法全面地行使公众参与环境决策和管理的权利；对于政府和环保部门对环境信息的不予公开，没有在法律条文中规定具体的救济措施，通常只追究不予公开主体的内部责任。根据有权利就有救济的法律原理，行政公开制度应该有救济程序的保障。而我国现行大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体获得救济的权利。 （3）公众环境保护意识欠缺，参与程度低。尽管由于教育和宣传力度的加大，人们的环境保护意识逐渐增强，但这只是局部好转。据1998年环保总局和教育部联合进行的我国首次范围最广、样本量最大的一次全国规模公众环境意识调查显示，公众的环境道德意识较弱，其中城市居民的环境道德水平高于农村居民；公众参与环境保护活动的总体水平较低，公众对于人和自然的看法，有1/3的人对此很模糊，相当部分的公众持有的自然观都不符合环保观念；在经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地发展过程中，经济建设重于环境保护。以上的认识绝大部分是受中国几千年传统文化的影响，一直以来我国公众的环境权利意识和法律意识都比较淡薄，具有很强的“依赖政府”的意识，认为环境问题属于国家机关的管辖范围，与己无关。当环境权益受损时，也秉持着“以和为贵”的思想处理问题。从整体来看，公众对于所享有的参与环境保护的权利认识普遍偏低，并直接导致公众参与环境保护活动的程度不高。 （4）在宪法、环境法等法律中对于公众的环境参与权的规定不明确、不充分。首先在宪法中，只在第二条对公民的参与权作了原则性的规定。实践中，由于我国公众的知法和守法的意识相对淡薄，因此不可能像西方国家一样，仅做原则性规定，公民就会遵守，所以做原则性规定远远不够；其次，尽管在《中华人民共和国环境保护法》第6条中规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但这主要是针对已经发生或正在发生的污染、破坏环境的行为，而对于公众参与环境影响评价的内容，却只在《建设项目环境保护管理条例》作了原则性的规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地的有关单位和居民的意见”[12]，但没有关于公众参与环境影响评价的具体法律规定和程序保障。 （5）我国的民间环境保护组织数量、规模、资金、影响仍然非常有限。我国拥有13亿人口，但国内却只有不过2000个左右的环境保护社团组织，这些组织大部分是自上而下由政府扶持的官办型民间组织，真正的草根型民间组织[13]寥寥无几，且每个组织的会员人数也很少，最多也不过几千人；环境保护民间组织的资金数量更是有限，跟发达国家的民间环境保护组织的差距极大。受以上因素的影响，非政府的民间环境保护组织在环境保护中的作用也就显得十分有限，主要表现在公众对其的认同度不够、对政府的环境管理和决策影响不大，以及对企业等对环境有较大影响的主体起不到太多的制约作用。 （6）经济利益、政治利益和环境利益之间的矛盾鲜明化。由于公众参与制度的设计未能摆脱行政管制的框架，使现有的环境法中的公众参与规定覆盖领域不全，虽然公众参与增强了政治合法性，但实际上却是吞噬了公众参与的活力。在某些项目的环境影响评价审批和宏观决策中，政府施加经济利益压力，便是因为缺少了公众监督的压力所致。由于近年来利用经济刺激调动市场维护环境利益的观点逐渐被扭曲和公众参与没有制度性的保障，导致公众缺乏热情，也怠于行使自己参与和监督的权利，使数量众多、却分散存在的公众比政府更有机会发现漏洞的这一优势得不到发挥。 三、完善环境法中的公众参与权利行使的设计 （一）基本法律法规方面的完善 现代社会是一个法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响都必须依靠法律制度的建设和完善，公众对环境保护的参与也不例外。为了更好地保护我们生存发展的环境，在强化国家对环境资源保护主导权的同时，应对我国环境保护中的公众参与权利的行使进行设计，建立完善的制度体系，为社会公众参与环境保护提供法律保障，以更好地保护我们及子孙后代赖以生存和发展的环境，实现社会的可持续发展。 1、将公民环境权明确地确立在宪法中 环境权是指环境法律主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。我认为公民环境权应该作为一项基本人权确立在宪法之下，它主要包括良好环境享有权，开发、利用环境资源权，环境检举、控告权，监督权等各项具体权利。公民环境权在宪法中的确立，有助于环境资源的保护，也有利于公众参与环境保护权利合法、有力地行使，而且公民环境权也是通过公众参与环境保护来实现的。 2、根据宪法的规定，综合关于公民环境权的各种学说和实践，在环境保护基本法中对公民环境权，即环境使用权、环境知情权、环境参与权和环境请求权等具体内容做出具体且明确的规定。 规定公民环境权，首先要肯定公众对环境的使用权，因为保障人类现在和将来世代子孙的使用，以获得满足人类生存需要和经济社会发展的必要条件是公民环境权的核心。只有将环境使用权确立为环境权的一项权利，才能使义务主体承担义务和限制权利主体对环境使用权的滥用。我们可以参考一下美国、菲律宾等国家关于日照权、宁静权、嫌烟权等环境使用权的规定；其次，环境知情权是公众参与环境保护权利实现的前提条件，将环境知情权明确规定在环境保护基本法中，会加大公众对政府环境保护工作的监督力度，也使公众在遭受政府或环保部门对环境信息的不予公开的待遇时，有了进行救济的法律依据；第三，各国在环境立法上对公众参与权利都规定得比较充分，所以我国也应该将其列入法律明文规定的内容中，而且应该扩大公众参与环境保护的范围和加深公众参与环境保护的程度，将环境公众参与权的权限在环境保护的相关法律中作出详细规定，真正让公众在环境决策和管理中发挥作用，公众可以更多地进行事前的参与，从而预防环境危害的严重后果；第四，对于环境请求权，环境保护基本法应对其请求权限做出规定，及其实质为救济手段的性质进行法律确定[14]。 （二）在行政法领域建立和完善相关制度 1、关于环境管理信息公开制度 环境管理信息公开是行政公开的一种，其实现很需要外部的监督和制约，但最需要的是由自身内部的程序设置进行操作，所以必须建立一个严密的法律体系。 首先可以在特别法中对环境管理信息公开的范围和内容做出明确规定，且是扩大化的规定，譬如可以将关于环境管理的行政法规、规章等规范性文件，以及其他的重大环境管理事项和决策过程等等公开，这样公众可以了解更多的环境管理信息，全面地参与到环境管理过程当中，更大地发挥社会环境管理的功能。 其次，制定统一的《行政程序法》，突出环境管理信息公开的必要性，完善《监督法》和《新闻法》，通过法律的手段赋予公众监督环境管理信息公开的权利以及对不能实现此权利的救济途径。因为政府有着雄厚的经济和政治控制力，掌握着详尽的环境信息，而公众则不然，他们在环境管理中处于弱势地位，所以只有赋予公众这样的监督和救济的权利，公众的环境知情权才能真正得到保障。 最后，在现行法律制度下，我们可以通过扩大对行政复议法、行政诉讼法相关规定的解释，将政府不予公开环境管理信息的行为纳入受害范围。公民可以援引《行政复议法》第6条：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，即可向行政机关提出行政复议”，对它进行解释，就政府或环保部门拒绝向公众提供环境管理信息的行为提起行政复议，最终利用外部监督和内部优化的方式来促进政府环境管理信息的公开。 2、关于环境立法听证制度[15] 第一，完善立法听证程序的规则，并使之具体化 立法听证应该体现如下原则：公众的参与地位一律平等，不以社会地位高低来论；公众在参与决策时的发言机会必须充分且对等，不以能力大小来论；参与程序必须系统和完整；无论在哪个阶段公众的环境参与权利受到损害，都必须有相应的救济制度。具体的规则主要包括：确定听证主持人，他应是立法机关的主要负责人或者其授权的人员，且能够认真听取各方意见；立法机关立法时，若要进行听证，须事前通知，内容主要包括参加人的姓名或名称、举行听证的时间和地点、立法主体和意旨等。由于立法听证的相对人是不特定的，人数也很多，所以我们可以借鉴日本立法听证中关于公述人的选拔[16]的做法；而立法听证的方式比较适合采用类似于美国的混合听证方式，即召开公听会、专家听证会和舆论评价等方式糅合在一起。一般召开公听会的立法听证比较少，除非立法对于公众生活影响极大，公众强烈要求举行立法听证。专家听证会在我国的立法实践中较为普遍运用，而舆论评价是最有利的，它也将成为我国立法听证主流的一种听证方式；立法机关在做出听证决定时，必须以听证记录为依据，必要时还要书面答复利害关系人的意见。 第二，扩大环境立法听证的范围 立法中应该规定凡是与公众切身利益相关的立法都必须实行听证，特殊情况除外。在环境影响评价中，应该将环境影响评价对象的范围扩大到对环境质量具有重大影响的立法（立法机关准备进行的立法项目）和其他重大政府行为（包括官方政策、正式计划、正式规划和具体项目）。 3、关于环境公益诉讼制度 公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，就违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者的法律责任。环境公益诉讼制度的建立有助于弥补国家环境行政管理上的漏洞；有助于监督环境行政机关依法行政，提高依法行政的水平；有助于切实保护公众的合法环境权益；也体现了现代法制的发展方向，即个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观转变。 第一，扩大环境行政诉讼中原告的范围[17] 《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”，《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条规定：“与具体的行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，也就是说能向人民法院提起行政诉讼的，必须是同被诉的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者社会组织。我们在环境公益诉讼中不能只拘泥于法律的规定，而忽视或否定环境公益诉讼的目的，即维护社会和公众的正当环境权益。应该是只要他受到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”就足以确认他的原告的诉讼资格；还有应该考虑将“后代子孙”也列入原告的行列，以适应宪法中对环境权的规定，即人类不仅要保证自己所享受和利用的环境不被损害，也要保证子孙后代享受和利用的环境不被损害。 第二，调整现存的诉讼模式 在诉讼模式上我们应该选择公众诉讼的模式，使任何公众都可以对损害或者可能损害环境的行政行为提起诉讼，尽管提起环境公益诉讼的当事人可能与本案无直接利害关系，但其利益却因为公益受损而间接受到侵害，这个调整是相对于环境公益诉讼中原告范围扩大而做的。 第三，对新型环境公益诉讼的限制 虽然这种诉讼模式在环境污染的防治上有一定程度的促进作用，但如果被滥用，则会影响到政府的管理活动和环境保护执法部门的执法活动，增加法院的诉讼成本，所以应对政府执法不利、告知义务和保证金等方面的公众诉讼做出一定的限制。譬如当环境保护部门对正在进行或将要进行环境污染和破坏的企业，没有积极地采取措施要求污染者或破坏者遵守环境法律法规时，公众可以提起诉讼，但若环境保护机关已经开始积极采取措施，则不能再提起诉讼；在提起公众诉讼以前应当告知准被告，即污染者或主管机关，而且须经过一段时间才能起诉，目的在于给予准被告相当时间对违法事件采取行动；环境公益诉讼中，因为是公共利益遭受损害而提起的诉讼，因此作为原告的自然人、法人或者其他组织与诉讼标的之间缺乏足够的利害关系，以及被告又是行政主体，所以原告缺乏追求胜诉的动力，参与诉讼的积极性不高。为了解决这个问题，法院应该在受理环境公益诉讼案件时收取适量的保证金，以使公众积极应诉，达到公益诉讼应有的社会效果和法律效果。 4、建立和完善环境保护有奖举报制度[18] 环境保护有奖举报制度是为了鼓励公众参与环境监督而设立的一项制度，它是指政府有关环保部门依据其职权，按照法定原则程序等，向有关参与环境保护监督举报的公众进行奖励的制度，本质上它是一种行政奖励。对它的完善主要体现在以下几方面：第一，确定公正原则、公开原则、法制原则和物质奖励与精神奖励相结合的原则等主要原则；第二，在奖励条件的标准上，应坚持与现实社会中人们的普遍平均水平持平和可量化的条件标准应量化这两个原则。 （三）建立和发展我国非政府环境保护团体的制度 非政府环境保护团体，即民间环境保护团体，它是公民表达自己意愿的重要的社会性利益集团，是一种有力的公众参与模式。他们凭借强大的组织实力、广泛的民众参与和有力的法律保障，不仅监督企业的排污、治污行为，还可能影响环境立法。所以为了充分行使公众参与环境保护的权利，就应该积极推进民间环保组织的发展和完善。 1、从国家或政府的角度来看，应该转变观念，正确理解非政府组织存在的价值和必要性，深刻认识到非政府组织在社会经济发展和国际活动中的积极作用，保护和促进它的发展。首先需要国家为环境保护组织的设立与登记创造宽松的立法环境。环境保护组织是一种纯粹的公益性社会团体，是以维护公众利益、改善“环境质量”“生态环境”为目标的，所以对环境保护组织的成立可以规定较为宽松的成立条件，譬如在经费的额度和人员数量方面，可以在最低限度的经费和人员条件下批准成立。还有，国家应该取消业务主管部门对环境保护组织成立的审查职能，因为它不便于环境保护组织的成长和发展。其次，进一步完善公众参与环境保护的相关立法，为公众参与提供具体的、可操作性的程序性规定。同时，还应当适时修改《立法法》等相关法律中的规定，修正和完善现有的信息反馈体系，以使民间环境保护组织的意见得以实现[19]。 2、从环境保护组织自身来看，首先应该积极参与国家立法的制定。因为国家立法往往只是考虑国家的宏观环境利益，而忽视公众的环境利益，所以环保组织要对国家立法可能给环境带来的影响进行分析，并对国家立法提出科学与合理的建议，避免不利影响；其次，应该积极参与规划、建设项目的环境影响评价。这是由于民间环境保护组织是由公民自发组织起来的，所以它最贴近公众、熟悉公众、能够将一般公众普遍的利益和愿望反映出来，并拥有相当的专业技能，于是非政府组织最有资格充当公众的代言人，对专项规划和项目的环境影响提出建设性的意见，从而阻止可能危害公众利益和国家长远环境利益的规划和建设项目的决策实施；第三，民间环境保护组织应该积极参与对行政机关的执法监督，维护公民的环境权益，推进我国环境公益诉讼制度的发展；第四，应该积极参与环境管理制度的实施，主要是关于环境标准制度、环境标志制度、清洁生产制度等环境监督管理制度的制定和实施。以上制度的适用对企业能否占领国际、国内市场起着至关重要的作用。这种情况下，环境保护组织可以利用现有立法发挥积极作用，开展以上制度相关立法的宣传，鼓励企业进行相关的认证，采用清洁生产技术或其他环境保护制度；最后就是要积极参与国际环境保护事务，尤其是参与有关国际环境公约的缔结和履行。民间环保组织虽然不是国际环境法的主体，但它在推动国际条约的缔结和履行方面具有积极的作用，可以从中吸收国际上关于环境管理和监督的有力措施，以及借鉴国际环境保护组织的经验，提高自身管理水平[20]。 （四）加强公众参与环境保护的宣传和权利意识教育 尽管只重视经济增长，忽视环境保护，是导致环境污染严重的一个原因，但这个原因并非是全部，还有一个重要因素就是人们对环境保护的紧迫性和有关知识知之甚少，所以要想调动公众参与到环境保护中来，就必须要让公众了解环境保护的意义，主要途径即宣传和教育。环境宣传教育可以帮助人们掌握生态环境知识，了解环境保护法律体系；提高人们的环境责任感和环境伦理道德水平；提高人们生态环境建设和环境保护的能力。宣传教育的形式主要包括：第一，将环境教育列入从幼儿园到大学的教学大纲中，作为正规教育的一部分；第二，通过媒体的传播进行宣传和教育。譬如在电视的一些热点栏目前后播出公益广告，让人们清晰直白地看到人类的环境问题，从而及时地反思自己的行为和监督他人的行为，使环保意识深入平常生活，成为一种自觉行为；做好各种主题宣传活动，如“地球日”、“世界水日”、“世界环保日”等，借助强大的舆论声势，取得事半功倍的效果；对于农民的教育问题，我们必须自上而下地通过政府来推动，在帮助农民解决温饱问题的同时，逐步普及有关的生态环境知识和生态保护技术。 结 语 总而言之，公众依环境参与权所进行的参与环境保护的活动将会使政府、产业界、社会组织、公众之间形成协调的良性互动关系，增大公众对环境民主的要求，从而促进立法机关建立健全而又适合我国社会主义初级阶段国情的公众参与权方面的环境法制，加强公众参与环境保护的权利意识，维护公众的环境权益，推动我国的环境民主进程，最终在政治、经济、文化等方面实现可持续发展的战略要求。 注释： [1]汪劲.中国环境法原理.北京：北京大学出版社，2000.100 [2]赵杰.环境公众参与制度研究.见：武汉大学环境法研究所.2003年中国法学会环境资源法学 研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社，2003：36 [3]世界环境与发展委员会.王之佳等译.我们共同的未来，吉林人民出版社，1997.330 [4]吕忠梅.环境法学.北京：法律出版社，2004.108 [5]蕾切尔·卡逊，美国知名女作家，于1964年逝世，曾出版过《我们周围的海》和《海的边 缘》 [6]《人类人权宣言》中的“环境权”是指人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中， 享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。” [7][8][9]员鸿琛 王小萍.公众参与环境资源保护法律制度研究.见：武汉大学环境法研究 所.2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2004：22 [10]周训芳.欧洲发达国家公民环境权的发展趋势.林业经济问题，2003，1：13 [11]“NGO”为“Non Governmental Organization”的缩写，意思是非政府组织 [12]参见《建设项目环境保护管理条例》第15条，本条例是国务院1998年11月29日发布实 施的 [13]“草根型组织”是指自上而下由民间人士发起，自筹资金，人员均由普通公民构成的非官 方扶持的民间组织 [14]员鸿琛 王小萍.公众参与环境资源保护法律制度研究.见:武汉大学环境法研究所.2004年 中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2004：24 [15]赵杰.环境公众参与制度研究.见：武汉大学环境法研究所.2003年中国法学会环境资源法 学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2003：40 [16]即在要求参加立法听证的人数过多的情况下，由立法机关在公正且不偏袒的情况下，尽量 照顾不同意见的人数，由立法机关确定一定的代表参加立法听证，也可以由愿意参加立法听证的当事人推选自己的代表参加立法听证。但这种方法仅适用于立法机关同意召开公听会的情况 [17]赵杰.环境公众参与制度研究.见：武汉大学环境法研究所.2003年中国法学会环境资源法 学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2003：42 [18]赵杰.环境公众参与制度研究.见：武汉大学环境法研究所.2003年中国法学会环境资源法 学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2003：45 [19]任庆.环境保护中公众参与制度的完善——充分发挥非政府组织的作用.见：武汉大学环境 法研究所.2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2004：33 [20]李艳芳.公众参与环境保护的法律制度建设——以非政府组织（NGO）为中心.浙江社会科学， 2004，3：11 参考文献： [1]吕忠梅.环境法学.北京：法律出版社，2004 [2]李艳芳.论公众参与环境影响评价中的信息公开制度.江海学刊，2004，1：76 [3]朱宁.试论环境法中的公众参与权.甘肃政治成人教育学院学报，2004，3：103 [4]杜春梅.浅议环境保护与公众参与.海岸工程，2003，22：61 [5]潘岳.环境保护与公众参与.理论前沿，2004，13：20 [6]汪劲.中国环境法原理.北京：北京大学出版社，2000 [7]杨朝飞.环境保护与环境文化.北京：中国政法大学出版社,1994 [8]李东兴 田先红.我国公众参与环境保护的现状及其原因探析.湖北社会科学，2003，9：118 [9]员鸿琛 王小萍.公众参与环境资源保护法律制度研究.见:武汉大学环境法研究所.2004年 中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社,2004：22 [10]姚慧娥 吴琼.论环境保护的公众参与.上海环境科学，2003，22：246 [11]张梓太.中国环境行政诉讼之困境与对策分析.法学评论，2003，5：138 [12]王春艳等.目前我国环境保护中的公众参与.黑龙江环境通报，2004，28：11 [13]赵杰.环境公众参与制度研究.见：武汉大学环境法研究所.2003年中国法学会环境资源法 学研究会年会论文集，武汉:武汉大学出版社, 2003：35 [14]邓庭辉.论我国环境保护公众参与的法律制度.环境科学动态，2004，2：33 [15]马燕 焦跃辉.论环境知情权.当代法学，2003，9：20 [16]Rachel Carson.Silent Spring.USA: www.OurSci.org,1997 [17]The World Commission on Environment and Development. Our Common Future.UK: Oxford, 1987 On The Right of Public Participation in Environmental Law Abstract: The right of public participation is an extension of in environmental law, it is a mark that a country’s different degrees of democracy and environmental protection. In this paper its content, background of produce and current state are introduced , then the way that perfect the country’s mechanism of environmental protection and make people exercise the right of public participation effectively are proposed , only thus our environment will be protected and the economy will be developed sustainedly, in fine push the process of our state’s democracy . Keywords:public participation; environmental protection; sustainable development; non governmental organization 来源：http://202.207.211.30/hxt/uploadfiles/200569183546830.doc
