[内容摘要]本文探讨了环境行政权与公民环境权产生的相同背景；理清了两者在追求一致的价值目标下既互相对立、冲突，又互相联系、依存的关系；分析了由于人们认识的错误，混淆了环境行政权和公民环境权的关系，而给两者的运行带来的问题，并提出了解决的办法。

[关键词] 环境行政权，公民环境权，公众参与

市场经济条件下，中国需要符合市场机制的环境法，以合理地配置权力和权利，从而保障环境法秩序的实现。面对日益加剧的环境问题，各国均在立法上作出了积极的反应，确立了环境行政权以保护环境。同时，由于环境民主理念的兴起和人们权利意识的觉醒，公民环境权在环境立法上也得到不同程度的体现。[1]但就中国目前的环境法制来说，由于对环境行政权和公民环境权的互动关系认识不足，环境保护主要依赖于行政权的作用，公民环境权被严重虚置，影响了权力（利）的运行质量。本文拟从环境行政权与公民环境权的关系角度分析该问题，并提出解决办法。

一、环境行政权与公民环境权产生的背景

环境行政权是与公民环境权同时提出来的问题，其产生有着共同的深刻的社会历史背景。在生产力水平低、人口少的条件下，阳光、空气和水等环境构成要素都被认为是无限的，并不具有稀缺性。但是随着生产力的发展和人类文明的提高以及人口的膨胀，上世纪30年代至60年代，发生了八大公害事件，严重的环境问题，直接威胁到人的生命、健康及财产的安全，甚至人类的生存都存在着危机；而在20世纪80年代以来，全球性的环境危机开始出现，更为严重的环境污染和更大范围的生态破坏事件频繁发生。这种损害不是虚构的，而是发生在世界各地的客观现实，它一下子使人们想到对环境的保护，治理被污染和破坏的环境，使人们生活在生命、健康和财产得到安全保障的环境中。70年代的环境保护运动(如1970年的4月22日美国举行的首次“地球日”)所提出的问题是国家必须介入环境保护之中，同时每个公民也应当有权参与环境保护之中。由此可见，环境保护既需要国家权力进行干预，又需要公众参与以维护自己的利益。

美国密执安大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，他认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当时受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。[2]这种学说解决了环境行政权行使的依据问题。进而，有人在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了公民环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。[3]因此，无论是国家环境行政权还是公民环境权，都是在人类面临日益严重的环境危机情形下产生的。

二、环境行政权与公民环境权关系

（一）环境行政权与公民环境权的价值取向一致

环境行政权与公民环境权虽是两种不同属性的权利，它们的价值取向是一致的。公民环境权所追求和保护的利益与环境行政权所要实现的利益基本上是一致的。

环境因素是公共物品，具有消费的非竞争性，消费的非排他性和消费中的外部经济性的特点，因此只要它存在，你可以消费，我也可以消费[4]。环境资源的这种特征，使得人们往往产生“搭便车”，“占便宜”的思想，即既然有人支付了环境保护的费用我就“顺便”可以享受洁净的环境而不支付保护环境的费用。这样，就会导致谁也不去支付保护环境的费用，环境的质量越来越差。环境质量的恶劣又使人类都面临着生存的危机。尽管，人们都知道环境确实需要保护，但问题是由谁来负责，谁来组织环保行动。环境资源的公共性特征使得在环境保护问题上需要有“集体行动”,这种“集体行动”的组织者自然落在政府身上。实践也证明，环境问题要求人类对其进行宏观调控，而能够担此重任的只有国家，这就要求赋予国家对环境资源进行管理的权力，即环境行政权。环境行政权是指国家行政机关依据法律规定，在环境资源处理、环境管理以及环境监督上所享有的，以保障环境公益为目的的权力。它自创设时就以保护社会公共利益或全人类的共同利益为目的，公益性是其显著特征。

社会化大生产的发展和国家行政职能的扩展，使政治国家与市民社会的沟通与融合日益加强，而社会公共利益与个人利益关系的变化导致了法律功能的社会化、法律利益的公共化，环境法从一开始就是为保护环境这一公共利益的目标而设立的新型制度构架，它是公法私法化和私法公法化的结果，是突破传统概念法学的产物。[5]环境权制度是构建环境法律体系的基石和环境法的核心。公民环境权作为现代社会的一种新型权利，具有个人权利和集体权利的双重属性。环境利益具有公共性、共享性、长远性，其为每个生活于环境之中的个体所享有，同时，又不可分割地为当代人和后代人所共享。任何人在当今社会都不可能脱离环境条件独善其身，也不可能以任何方式独占环境利益。环境损害在对个人环境权造成损害的同时，也往往损害其他多数人的共同环境权益。公民环境权具有“社会权”的性质。当然公民环境权也具有私权的性质，是公民的一项基本人权。但这种私权与传统法律上的私权是两个不同概念，它是以现代民法在深思侵权法规定赔偿和防止侵害方面的不足而承认对社会福利的关心为契机，顺应私法公法化和私法社会化的潮流而产生的，是具有社会公益性的私权。公民的环境权与国家环境行政权一样，具有公益性的显著特征。

（二）环境行政权与公民环境权之间的矛盾与冲突

公民环境权与环境行政权是一种监督与被监督、制约与被制约的关系，是一种对立关系。

在一个国家的环境管理中，国家环境行政权占主导地位。[6]在某种意义上说，一个国家环境保护目标能否实现，主要取决于国家的环境行政权的运作状况。

国家环境行政权乃国家权力之一种，欲认识国家环境行政权，先认识国家权力之本来面目。当代社会民主化程度越来越高，国家权力应来源于公众，由公众委托其进行管理。权力来源于人民，但权力“一旦与人民分离，又有一种脱离人民的倾向和离心力”。公共权力设置过程中每一个公共权力机构的权力都同样与利益有关，国家各行政部门具有独立的自身利益。任何个人或集团的利益都有最大化的趋势，国家各行政部门也不例外。没有制约的权力必然导致腐败，即为扩大自身利益而侵蚀公共或他人利益，从而使公共权力变成否定性的负值游戏，造成公众的悲剧。博登海默认为：“不受限制的权力乃是世界上最有力的，最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险始终存在。”[7]因此，我们需要与之相制衡的力量来抑制其自身利益的膨胀。此种牵制力量来自公众。

环境部门自然也不会超凡脱俗，也需要公众力量之牵制。公民委托国家进行环境管理，国家环境行政权行使的目的就是为了实现公民的环境权，国家环境行政行为带来的环境利益乃公众所应享有的合法利益。环境行政权行使过程中难免受到多方面利益平衡的牵制，环境保护领域被认为是公共利益领域，或者被认为是科技色彩浓厚的专业领域，因此行政机关获得宽泛的授权，自由裁量权非常广泛地影响着受管制人的利益。那么根据公共信托理论，公民有权要求作为义务主体的国家保护自己的合法权益：有权对国家机关滥用环境行政管理权或怠于行使环境管理权导致其环境利益丧失的行为提出自己的要求；因而公民环境权的设置和有效行使对国家环境行政管理权可以形成有效监督和制约。[8]公民环境权的重要内容即公民环境知情权、环境参与权以及请求权，都很好地体现了公民环境权之独立性及与环境行政权之对抗性。公民的环境知情权是公众实施其他环境权的基础和前提，也是环境保护的重要程序。它要求国家管理的制度与程序都必须依照法治原则予以公开，必须保证相对人获得必要的环境信息，对于不履行职责者，将产生法律后果，在此意义上，知情权是对政府环境行政机关权力的限制，是监督权的一种表现。公众参与权也是建立制约机制的良好方式。环境行政公众参与的本意在于对一切于环境有不良影响的政府行政行为进行环境安全性评价。公众参与是行政管理民主化的一项重要内容，建立了公众监督机制，主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权力，防止行政机关的违法或不当行为引起的环境污染和破坏，防止因行政主体的权力竞争而导致的公共利益受到损害的悲剧。“权力易于膨胀，而权利难以自保”，要保障公民的环境权益，必须要充分保障公民的救济权。在美国，任何公民、公众团体或其他法律实体都可以为保护环境为目的以自己的名义在法院提起，旨在迫使环境行政机关依照环境法作出一定行为或不作出一定行为的诉讼。请求权是最终保证国家在追求自身利益时不偏离其保护公众环境利益之宗旨，不致使公民在公民环境权与国家环境行政权关系互动中陷于被动不能自保的地步。

（三）环境行政权与公民环境权的协同

随着环境问题的社会化和全球化，各个国家通过立法确立了对公共环境的法律管制，相应地配置了两种权利(力)，即国家的环境行政权和公民环境权，共同保护环境免受污染和破坏。如果我们把环境保护这一世界潮流比作是一台不断前进的火车头，那么，环境行政权与公民环境权则是推动它前进的缺一不可的两个轮子。实现二者的有机协同是实现环境保护目标的关键。

1、环境保护需要统一管理。如前所述，环境保护需要集体行动，否则个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源分散管理将产生破坏性竞争。采取集体行动的方案也可以有多种形式，如人们可以通过谈判方式来解决这一问题。但是，由于参加谈判的人数众多，目的动机各不相同，很可能各执一词，互不相让，也可能利益无法调和，以致谈判根本无法进行等。这样下去的结果是高昂的交易成本。于是人们开始寻求降低成本的办法。目前最经济也最通行的办法，还是由政府来组织环境资源保护行为。[9]政府以国家强制力为后盾对环境资源进行管理，大大降低了交易成本，也在环境保护方面起到了积极作用。这种环境行政权是现代市场经济条件下对市场失灵的必要补充，是一种积极的主动的干预权，其在环境保护中的主导性作用表现在：首先，各国环境法普遍规定国家环境行政部门对全国的环境保护工作进行统一的监管。如我国《环境保护法》第7条规定，“国务院环境保护行政部门对全国环境保护工作实施监督管理”。其次，进行某一环境决策时，公民环境权和国家环境行政权地位不同。尽管在一些发达国家公众参与涉及到环境保护的诸多领域，但是，在最终的决策上还是由环境行政权完成。在美国，环境影响评价从范畴界定到环境影响评价书定稿，在程序上都规定公众的参与，并且在资讯的保障以及对公众参与的回应等方面，还有具体详细的规定，但在环境影响报告书最终是否审批上，法律仍将其权力赋予国家环境行政机关。我国2002年10月28日颁布的《环境影响评价法》从法律上确立的环境影响评价制度，在程序上也做了相类似的规定。

2、公民环境权的设置目的是为了弥补环境行政权的某些不足。国家环境行政权是由于单纯市场机制和计划体制在环境保护方面的缺陷和不足而产生的。但随着环境运动的深入，环境行政权在实施过程中也存在失灵现象。如：政府的理性有限，有时甚至出现决策失灵；管理成本昂贵；政府中立有限，政府可能出于自身利益的考虑（如为了增加财政收入，增加就业机会）而放纵了造成环境污染和破坏的企业。为此，人们提出多项补救措施，如引入环境税、环境使用权交易、对环境资源市场和废弃物处理市场进行价格干预、责任保险等市场化的管理办法。但从根本的制度层面上讲，这些措施的设立缺乏法律上的权利基础，即没有公民环境权作支撑。[10]从20世纪90年代起，伴随着环境民主理念的兴起与公民权利意识的觉醒，人们愈发认识到环境保护既需要国家权力的干预，又需要公众参与以维护自身的利益。。环境管理越是深入细致，追加的成本就越多，而有限的财政经费无力承担。

公民环境权为环境行政权的行使创造条件，避免行政失误，提高行政的效率和科学性。由于人类认识能力的非至上性，管理对象的多样复杂性，随机性，偶然性，极大信息量的无法满足，使政府对环境污染和环境破坏反应迟缓，甚至出现决策失灵。尽管，牵涉到科技和资信上的不确定，但决策却不能停止。而公众是信息的重要来源之一，公众特别是那些专业人士的参与将有助于环境行政决策的科学性，尽量避免出现决策失误。另外，环境保护与经济发展关系密切，环境资源的用与不用以及如何使用涉及到广泛的利益冲突。这种利益冲突既可发生在当代人之间，发生在各种利益集团之间，也可能发生在当代人与后代人之间的利益冲突之中，还可能表现在国际上。利益衡量是政策的关键。[11]一个“更为公正的政策”必将“从一个所有受影响利益都在其中得到有效代表的对抗程序中诞生”。公众参与可以使各种利益集团能够充分表达其不同的利益诉求，建立各种利益平衡、寻求利益共存或利益妥协的方式和途径，以减少因环境保护的巨大利益冲突引发的社会矛盾，增强环境决策的效益和公平性，有利于整体环境利益的维护和提高。[12]

三、我国环境行政权与公民环境权关系的混淆及带来的问题分析

在传统的行政法上，以法的宗旨或目的为依据，区分法律保护的利益和反射性利益，并以此作为判断公民是否具有排除违法行政请求权的根据。对这一理论按照传统的法律解释方法，推导出环境管理是国家为保护环境而设置的一项行政权，环境保护是行政机关为保护环境这种公共利益而实施的行政活动，所带给公民的利益就是一种事实上的利益，或反射利益，它不能成为一项法律上的权利，环境的污染和破坏给公民带来不利时，不能构成所谓的“权利侵害”，不能由公民行使违法排除请求权或行政介入权。这种拘泥于传统的法律解释方法而推导出来的结论无疑混淆了环境行政权与公民环境权的关系，错误地认为公民环境权是环境行政权的衍生形态，认为公民环境权是由于国家环境行政而产生的一种“反射利益”，是不利于环境保护的。

对环境行政权与公民环境权关系认识上的混淆，造成了两者在立法上、效力上地位悬殊，现行环境立法都过多地强调了公民保护环境的义务，忽视了公民的环境权利；过多地强调环境管理机关的权力，而忽视了其应尽的义务。这种格局严重影响了环境行政权与公民环境权的运行质量：

1、公民环境权的欠缺或虚弱。与一些国家在宪法中创设环境权相比，我国还未确立公民环境权的宪法地位，只在《环境保护法》中规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”[13]因此，在我国，公民的环境权不是法定权利，只是作为应然权利而存在。有关公民环境权的具体规定只是零星的散落在有关立法之中，对知情权、参与权的规范过于原则,无具体的落实条款，致使公民环境权介入环境保护的领域很小，尤其是参与决策方面。另外，按《中华人民共和国环境保护法》第40条规定，只有当事人对行政处罚不服时才可向法院起诉，公民即使环境权益受到直接侵害，也不能对环境管理机关未依法履行职责或审批具体项目不当提起行政诉讼。使得公民环境权得不到有效的救济，成为环境行政权滥用或怠于行使的牺牲品。

2、环境行政权缺少公众监督。由于公民环境权被淡化甚至掩隐，政府环境管理权的内容缺乏合理的目的和价值取向的引导，其行使缺乏有效监督和制衡。公民若要援引立法中有关公众环境权一鳞半爪的规定对环境行政权实行监督只能是勉为其难，如要以此来要求国家给予环境损害赔偿或排除环境危害更无异于痴人说梦。依《环境保护法》第45条规定，公民对环境保护监督管理人员有45条所列行为时，只能寄希望于其所在单位或上级主管机关给予“行政处分”，即使是“情节严重”，也只是由司法机关去追究其“刑事责任”，公民无法参与有效的外部监督。权力缺少监督，易导致异化甚至变质，现实中，政府环保部门在个人利益的驱动下，滥用行政权力，与某些排污企业相勾结，进行以权谋私的权力寻租活动十分普遍，使得污染者无需为利用资源和破坏环境付出相应的代价。

3、公众在环境保护问题上对政府的过渡依赖。片面强调环境行政权而忽视公民环境权的格局使得人们对环境管理的认识有了局限，把环境保护当成政府行为，广大民众的参与意识淡薄。国家环保总局和教育部共同组织的一次全国规模的公众环境意识抽样调查显示，公众环境意识具有很强的“依赖政府型”，公众普遍认为政府在环保方面应负更多的责任。形成了一个在环境保护中依赖性大，缺乏自我管理、自我服务和自我完善能力的社会。[14]

四、我国环境行政权与公民环境权运行中存在问题的解决

要解决环境行政权与公民环境权在行使中存在的问题，应从以下途径：

（一）要明确两者的关系

其实，现代民主政治的国度里，公共利益和个人利益已经不是不能相融和完全对立的状态，所谓公共利益不过是公民的私人利益的集合体[15]，私人利益和公共利益的区分在原理上是难以成立的。环境行政所带来的环境利益对公民来说是放射性利益一说的现实基础已经动摇。公民环境权应当是一项法律上的权利，而不是环境形政权的“衍生形态”或“反射性利益”。从前面的论述，我们可以得出环境行政权与公民环境权之间存在对立统一，既互相对立、冲突，又互相联系、依存。在两者的渊源即谁派生谁的问题上，公民环境权是环境行政权的基础和来源，而环境行政权则是公民环境权的衍生形态，故环境行政权的行使必须以实现和保护公民环境权为主旨。

（二）实现公民环境权从应有权利向法定权利的转化

1、公民环境权应作为宪法规定的基本权利之一。公民环境权的建立对于完善环境立法和改善环境管理，均有着积极的意义。在宪法上明确规定公民的环境权，才能使公民环境权在环境法律体系中居于核心和基础的地位，成为环境立法的依据，让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开；也可以为公民提起有关环境的行政诉讼和请求国家赔偿提供依据。

2、完善环境法中公民环境权的各种权能。

以公民环境权为基础构建环境保护的社会机制——参与机制和社会监督制衡机制。

（1）公民应具有环境知情权。如前所述，环境知情权是参与权的前提和基

础，也是监督权的一种表现。如德国于1994年制订的《环境信息法》第1条“制订本法之目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的条件。”美国联邦行政程序法第553节也规定，除法律规定的例外情况和紧急情况以外，行政机关必须把他所建议制定的法规草案或其主要内容，在联邦登记上公布，供公众了解和评论。然而，我们的《环境保护法》只是确立了环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，并未直接赋予公众环境知情权。这种以环境管理机构或国家权力为出发点的立法模式仍反映出长期以来中国的国家本位立法思想，这种思想不符合环境法这种社会立法的性质。今后，应当通过立法直接确立公众的知情权，并应具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。

    （2）公民应具有更多的参与权。前已论述，公众参与的核心是在公民环境权与国家环境行政权之间进行平衡，一方面公民直接参与环境行政执法活动，可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策；另一方面公民参与可以对行政权进行有效的监督和控制，保障行政权的合法行使。这一权力在许多国家的立法中都有体现。我国《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律中也规定了环境影响报告书应当有该建设项目所在地单位和居民的意见，这些是环境参与权的具体体现。但就公众参与的范围和程序来看，主要局限于环境保护中的末端参与，公民只有提意见的权利和行政法规定的被处罚的申诉权，没有对国家公布信息的内容、渠道、公众反馈的渠道、救济措施等有相配套的规定，从而导致听证会、论证会等制度，因缺乏有效的监督机制和程序保障使得过程流于形式，并未取得预期的效果。公众参与制度要真正发挥作用，笔者建议，应制定完备的公民参与环保的法律、法规，其中明确规定公民参与环境保护的目的、原则、主体、权利、义务、方式、途径、制度和责任等，明确国家环境行政权与公民环境权间的界限。必须把公众参与变为环境保护全面参与，即包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与等在内的全部参与，赋予公民全面参与环境保护的权利。同时这套机制至少应包括政府权力的制约机制和公民对环境的知情机制，表达意见及对意见予以反馈的机制，责任机制和司法救济机制等，以保证公民环境参与权的实现。

（3）公民应具有完善的请求权。公民环境权的实现，必须借助制度模式和组织结构的力量，如果让环境权仅仅停留在纸面上或观念中，就只等于空气的振荡，不能成为决定性的力量。请求权的完善既充分保障了公民环境权的有效行使，又可以实现对环境行政权的监督，使环境公权之间以及环境公权与环境私权之间达成一定的平衡。建议扩大环境行政诉讼的范围，赋予行政相关人（包括间接相对人）对政府损害环境的不当行政行为提起行政诉讼的资格。公民的环境请求权至少应该从包括以下内容：公民在环境保护监督管理机关未依法律规定履行义务时，有权向法院提起行政诉讼；公民认为环境保护监督管理部门审批具体项目不当，有可能引起环境污染或环境破坏时，向人民法院提起诉讼和对环境保护部门不当行使自由裁量权提起诉讼；公民对环境保护监督管理机关对当事人（环境污染者或破坏者）作出的处罚决定不服，可以向人民法院提起诉讼。此外，公民有权对环境行政机关侵犯其权利的行为要求国家赔偿。对公民诉讼存在的交易成本变大和免费搭车两大障碍，笔者认为，可以通过倡导环境团体诉讼的方法予以解决。在国外已经成立了一些这样的机构，如美国最负盛名的环境诉讼团体——自然资源保护委员（Nature Resources Defense Council）和环境保护基金（Environmental Defense Fund）即拥有相当树数目的环境专家及律师，经常进行寻法活动。建立相应的诸如环境保护委员会和环境保护基金等环境诉讼团体，代表公民进行诉讼，这与我国民事诉讼法第54条规定的代表人诉讼制度相一致的，值得在我国推广。[16]

（三）限制环境行政权的作用范围

国家环境行政权即使不同于行政权，但由于它们的主旨在于公共利益，法律仍然授权行政机关在特定情况下行使一定的强制手段。因此，其行政行为的本质并没有改变。行政权的绝对优势地位成就了行政机关的恣意妄为，造成国家和社会公共利益遭受重大损害的可能性。如果只局限于自我监督和部门内的监督（如行政复议监督）是不行的，应从根本上严格限制其作用范围。国家环境行政权存在的直接社会基础是保护公共性环境利益的需要，公共性环境利益的界限以及应当保护的程度构成了国家环境管理权本身的限制。因此，国家环境行政权的行使应当是保护公共性环境利益所必需的，其范围和界限不能超出公共性环境利益的界限，应与环境资源的公共性特征相适应。对公共性环境利益的确定应考虑环境影响的范围和程度，影响范围大、程度深的通常应确认为公共性环境利益，可以由国家环境管理权介入进行保护。