一 、排污权交易制度在我国的实践及其评价

     我国目前正积极进行排污权交易制度的试点工作,主要是在大气污染和水污染领域。在大气污染领域,自1997年起,在国家环保总局的大力支持下,美国环境保护协会与北京环境与发展研究会就开始了在总量控制条件下,中国实施排污权交易可行性的理论研究。在获得初步研究结果的同时,从1997年下半年开始,研究项目扩展到案例研究阶段,并在本溪和南通两个城市进行了试点工作。南通试点的重点是寻求在现行环境保护法规的基础上,进行排污权交易的管理及运作程序;本溪试点工作的重点是探索建立一部总量控制与排污权交易的地方法规,即《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》。1999年朱总理访问美国期间,中美两国签署了“在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究意向书”。该项目被国家环境保护总局正式确定为此意向书的组成部分。据报道,中美合作项目“利用市场机制控制二氧化硫排放”于2001年11月取得开拓性成果。南通天生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权签字仪式在江苏省南通市举行,这是我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易。根据协议,卖方将有偿转让1800吨二氧化硫的排污权,供买方在今后6年内使用,在中国开创了以“排污权”形式交易的先河。这次交易中,二氧化硫排污权以年度为单位进行转让(每年300吨),交易费用按年度进行结算。合同期满,排污权归卖方所有,买方得到的是排污权的年度使用权。合同还规定,合同期内买方未使用完的排放权可以结转下一年度使用,甚至可以有条件地转让给第三方使用。另据报道,从2003年7月起,江苏省太仓港环保发电有限公司将以每年170万元的价格,跨市向位于南京市的下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权。这是我国首例成交的异地二氧化硫排污权交易。太仓港环保发电有限公司决定扩建发电供热机组,并对其进行脱硫治理。尽管脱硫效率达到90%,但由于公司的二氧化硫总量控制指标已没有余量,公司每年仍要增加2000吨的二氧化硫排放量。南京下关发电厂引进先进的治理技术,脱硫效率达到75%左右。电厂每年排放的二氧化硫实际排放量比环保部门核定的排污指标减少了3000吨。一个因扩建将造成排污总量突破上限,另一个脱硫成功实现了排污指标剩余,面对两个不同地区的发电企业,江苏省环保厅撮合两家企业坐下来商谈“买卖”。经几轮协商,这笔二氧化硫排污权交易签字成交。按照协议规定,从2003年7月至2005年,太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂买回1700吨的二氧化硫排污权,并以每公斤1元的价格,每年向下关发电厂支付170万元的交易费用。2006年以后,双方再根据当时的二氧化硫排污交易市场行情,再定买卖价格。有关专家已对太仓港环保发电有限公司开展二氧化硫排污权交易的可行性进行了认真评估,认为目前太仓市尚有较大的环境容量,这家公司买回排污权之后,即使在最不利的气候条件下,对周围地区产生的影响也很轻微。江苏省是我国推行二氧化硫排污交易较早的省份之一,并制定了《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》,决定从2002年10月1日起,在江苏省全面推进二氧化硫排污权交易,并积极探索和尝试开展跨县、跨市的异地交易。目前,国家环保总局在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州等开展“七省市二氧化硫排放总量控制及排污交易政策”项目示范工作,其目的是寻求一种在社会主义市场经济条件下,运用经济杠杆的作用,调动排污企业的积极性,实现二氧化硫总量削减的办法。同时,在示范地区实践的基础上,解决一些实施排污交易政策所需要的技术支持问题和管理规范问题,为在我国逐步建立排污交易制度奠定基础。中国是燃煤大国,煤炭占一次能源消费总量近70%,燃煤造成的二氧化硫大气污染相当严重。二氧化硫排放引发的酸雨,对居民健康和生态系统都造成了重大影响,并造成每年高达1100亿元的经济损失。1995年,我国首次将控制酸雨污染的条文列入《大气污染防治法》中,在《国民经济和社会发展“十五”计划》中明确要求:“到2005年,主要排放物排放总量进一步削减,全国二氧化硫排放量在2000年的基础上减少10%;‘两控区’(二氧化硫和酸雨污染控制区)二氧化硫排放总量在2000年基础上削减20%。”为使示范工作得以顺利开展,国家环境保护总局还为示范区专门聘请了目前世界范围内施行排污权交易最具成果的美国环境保护协会的著名经济学家杜丹德、高夫曼律师及张建宇博士,详细介绍国际上的成功交易经验。水污染领域,我国也正在积极进行排污权交易制度的探索。以上海市为例,2001年8月,一家化工厂从上海市区搬迁到闵行区的一个工业区。由于该厂没有排污权,需要向工业区内的其他企业购买。经过多方选择,他们花了几十万元钱向一家制药厂购买了每天排放10公斤ＣＯＤ的排放权,于是顺利地建成投产。1987年,上钢十厂准备在闵行区的塘湾乡建立一家联营厂。当时国家环保局在全国18个城市进行了排污许可证制度试点,上海是试点城市之一。上海市政府将黄浦江淮水源保护区作为试点地区,规定保护区内所有企业必须实行排污许可证和废水排污总量控制制度,塘湾乡正处在黄浦江淮水源保护区内,新建的联营厂若要开工,必须取得每天10吨的废水排污权,而市、区环保局都明确表示,新建厂绝对不能突破排污总量。在此情形下联营厂领导想到了排污权转让,即能不能出钱买10吨废水的排放权呢?在市、区环保局的支持和塘湾乡政府的协调下,关闭塘湾电镀厂内经济效益差的搪锡车间,将排污权转让给联营厂,由联营厂每年补偿给电镀厂4万元的经济损失。此案为我国水污染领域排污权交易的第一例,走出一条实现总量控制的新路子。市、区环保局高度重视这一创举并对其及时进行总结,在闵行区开始了排污权交易的试点。闵行区环保局还就排污权的确认、排污交易程序和排污交易费的使用管理问题开展了研究,制定相应的管理办法。由于有了比较规范的管理办法,使排污权交易在闵行区成了一项重要的基础工作,交易量逐年扩大。从1987年至今,全区已实施排污权交易37笔,共转让ＣＯＤ排污权1301公斤/日,废水排放量9728.3吨/日,累计交易额1391万元。上海宏文造纸厂的草浆生产线曾经严重污染了黄浦江,且经济效益不佳,被市政府关闭。后上海永新彩色显像管有限公司准备动工兴建,由于是新建厂,他们通过排污权交易,从宏文造纸厂购买了每天395公斤ＣＯＤ的排污权。这笔数百万元的交易费,为宏文造纸厂调整产业结构打下了基础,而永新彩色显像管有限公司则得到了快速发展,1999年,该厂已达到年产值33亿元、利税5.14亿元的经济规模。据统计,仅1994～1999年间,闵行区的经济在以2位数的速度增长的情况下,工业废水排放量由21971万吨降为13145万吨,ＣＯＤ的排放量由8891吨降为5098吨,万元产值ＣＯＤ排放量则由3.79公斤,下降到2.02公斤。这些成绩的取得,排污权交易起了很大的作用。

    二、排污权交易的可行性

排污权交易制度因有以下特点而具有可行性:(1)成本较小。在一定排污水平上,治理成本较低的排污者发现治理污染比购买排污权更经济,治理成本较高的排污者则发现购买排污权比治理污染更合算,于是低治理成本的排污者将排污权出售给较高治理成本的排污者,通过交易达到治理成本的最小化。(2)有效性。在某区域排污总量确定的情况下,排污交易可使排污量在有关当事人之间合理配置,既有利于刺激企业降低排污量,又避免造成资源的闲置和浪费,从而使环境质量的改善更加经济和富有效率。(3)保护环境的同时促进经济增长。当经济增长导致新的污染源加入管理系统时,污染者向管理当局或其他当事人购买预先或剩余的允许排放量,使总的污染负荷不变。新、改、扩建企业通过许可证交易得到发展,而环境质量水平保持不变。

    三、排污权交易制度面临的问题

尽管排污权得到了关注,并普遍认为中国可以采用这一种制度,但是目前我

们仍然面临着实施这一制度的诸多问题。可以说,排污权交易制度在我国的确立和正式实施依赖于以下这些问题的落实。

(一)排污权的初始分配。可交易的排污权具有财产权的性质,是否拥有及拥有多少排污权直接决定每个排污源的污染控制成本。因此排污权的初始分配涉及公平问题。初始分配主要有三种形式:拍卖、定价出售和无偿分配。拍卖最公平,但可能产生垄断。对于后两者,管理机关必须确定分配标准,这对环境管理机关来说无疑是一个难题。

(二)排污许可证制度。可以说排污许可证制度是实施排污权交易的制度支撑,如果不能在某一区域大规模地普遍实施,如果政府对本地环境的最大容许量不能在排污许可证中体现出来,那么将很难做出排污交易中的总量控制,也很难操作交易。而我国的排污许可证制度仍需完善。

    (三)我国市场经济体制需要完善。排污权交易是建立在市场经济体制和将环境容量作为一种资源管理基础之上的。由于我国市场经济体制还不够完善,政府还存在大量以政代企的行为,对重点企业尤其是国有企业运用行政等手段加以扶持和干预,这种政府过多的参与必然会影响市场杠杆作用的发挥,从而使排污权交易的公平性受到制约。

(四)市场区域问题。排污权交易在地理上需要考虑两个区域,一个是目标控制区域,另一个是市场区域。目标控制区域的确定较简单,它一般由所在地政府或其有关主管部门确定。但市场区域的确定却相对复杂。严格来说,市场区域应包括所有对目标控制区域存在污染的污染企业,因此,市场区域将是跨行政区划的,如电厂排放的二氧化硫可能随风飘到其他的行政区域。从理论上来说,这不会给排污权交易带来问题,只要该电厂从所有市场区域获得排污许可证即可。然而排污许可证的重叠将会使排污权交易市场更加难以管理。

(五)法制体系和信用体制问题。排污权作为商品进入市场流通后,与生产力、生产资料等成为企业的生产成本。由于缺乏有效的法律监督和信用机制,有些企业为达到成本最小化可能会出现私下交易,从而导致某些重污染企业可能会花较少的钱买指标而不去整治。这种情况在乡镇企业中发生的可能性会很大:其一是县级环保部门技术力量缺乏,执法人员素质较低,仅简单地征收排污费和收缴罚款;其二是中小企业能力有限,宁可交罚款也不愿投资搞环保。这样的企业在购买排污权后会更加认为排污是理所当然,从而加剧环境污染。对竞争激烈的行业,还会出现有排污权节余的企业为限制竞争对手的发展而不出售自己节余的排污权或是在拍卖时恶意竞争从而造成排污权的浪费。

(六)监测手段落后。排污权交易的标的是排污量,准确监测每个排污源的排污量是排污权交易的重要条件。作为市场主体,排污源追求的目标是利益的最大化,其有强烈的动机夸大排污削减量和缩减排污增加量。如果无法准确监测排污源的排污情况,排污权交易就难以开展。我国的环境监测网络虽已基本形成,但设备简单、技术落后,监测的方式是排污源自己申报,管理部门抽测,对排污源的连续监测非常少,很难掌握其实际的排污状况。

排污权交易作为一种在国际上普遍认可的环境管理制度,也会在市场化的中国立足。我国应在试点的基础上,结合实践经验,积极培植交易市场,探索公平、合理的排污权初始分配方法,建立公平合理的交易机制,弥补市场交易可能出现的失灵现象,为企业进行交易提供良好的平台,最终完善我国的环境管理制度和污染防治措施。