2005年4月1日我国新颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修正案）》（以下简称新《固废法（修正案）》）正式施行，《固废法（修正案）》对1995年《固废法》作了修改和完善，新法更符合环境法理念。此次修改正如吕忠梅教授所言具有不少亮点：一是将“保障生态安全”作为立法宗旨或者基本原则；二是将“限期治理”的决定权赋予环境保护部门；三是重视农村的固体废物污染问题，采取适当方式对农村的问题进行规定。新法中包含了“污染者负担” 、“生产者责任延伸”等理念，对解决我国目前固体废弃物污染严重的状况来说可谓是一次突破，尤其是固废物之一的电子废弃物。电子固体废弃物的危害相当之大，有关资料报道，制造一台电脑需要700多种化学原料，而这些原料一半以上对人体有害。比如，一台15英寸的电脑显示器就含有铅、铬、镉、水银、聚氯乙烯塑料和溴化阻燃剂等有害物质。电视机、电冰箱、手机也含有铅、铬、水银等重金属。如果不妥善处理这些物质，会破坏人的神经系统、血液系统及肾脏。据美国国家安全委员会估计，1998年美国已有2000多万台废弃的个人计算机，这些电子废弃物有700万吨。到2004年有超过3.15亿台电脑报废。而到2005年每有一台新电脑投放市场就有一台电脑沦为垃圾。可见，出台针对电子废弃物污染防治的立法势在必行。
“电子废弃物”（E-waste 或Waste from Electronics and Electronic Equipment），又称为“电子垃圾”，电子电器产品在达到使用寿命后就报废成为了电子废弃物。随着信息产业的飞速发展和电子电器设备的广泛运用，电子废弃物成为世界上增长最快的垃圾。发达国家经济水平高，电子电器产业起步早，更早的面对了电子废弃物所带来的环境资源问题，电子废弃物回收利用的法规、政策也更早面世。而发展中国家环境污染治理发展水平较低，政策法规不健全，成为了电子废弃物物污染的主要集中地。比如，发生在我国广东省潮阳市贵屿镇农民用酸提炼废旧电脑线路板中的贵重金属，给练江沿岸贵屿镇泗美村地段200米左右的堤坝地表水环境造成严重污染的问题，引起了社会各界的广泛关注，由此带出了一个全新的话题：我国的电子废弃物该何去何从？我国已颁布实施的《固体废弃物污染环境防治法》，但其对电子废弃物的回收处理和循环利用未作详细规定。因此，尽快制订我国电子废弃物污染防治法，用立法手段支持电子废弃物，明确规定对电子废弃物实行循环利用，使我国电子废弃物回收利用有法可依，以减少对环境的污染，促进国内电子行业的良性循环发展，实现与国际接轨，已成为当前我国立法界面临的现实问题。在立法问题上我们应该借鉴吸收其他国家立法与管理的经验和教训，这是防治电子废弃物污染，实现循环经济与可持续发展的有效途径。
一、国际上关于电子废弃物立法的比较
已经建立电子废物回收利用专项法规的多为发达国家，欧洲早在1993年就提出了“生产者责任延伸制”，即由“污染者负责原则”和“减少有害物质的替代原则”为基础的制度，由生产者负责电子废弃物的回收、解体、处理。从20世纪90年代中初期欧洲各国开始对电子废物立法，90年代末期亚洲的日本、我国的台湾颁布实施了专项法规，而亚洲的大部分国家和美洲国家在专项立法方面落后于欧洲。美国作为世界上最大的电子垃圾产生国，没有相关的专项法规支持电子废物的回收，立法与回收再利用落后于欧盟与日本。具体而言，主要包括以下几方面的差异。
1、管辖产品方面。随着电子电气产业的发展，报废的电子废物数量增长迅速，电子废物立法管辖的对象也越来越广，由最初的意大利、日本立法规定的几种家用电器扩大到欧盟立法详细规定的十大类80余种电子电气产品。从地域上来看日本、我国台湾、韩国和意大利主要针对大型家用电器和电脑制定了专项法规，欧盟及其成员国的法律管辖产品则为所有的电子产品。
2、责任的认定方面。除加拿大安大略省之外，其余国家和地区都将“延伸生产者责任制度”引入电子废物处理立法。这其中以欧盟规定的生产者的责任内容最为全面，包括经济责任、具体实施责任和信息责任均由生产者承担；日本生产者承担具体实施责任，经济责任由消费者承担；荷兰具体实施责任由生产商和消费者承担；瑞典由专业厂家处理回收来的电子废物，回收、信息责任和经济责任由生产者承担；瑞士生产者承担具体实施责任，将责任委托给第三方；中国台湾的生产者只承担经济责任。各国在立法中明确规定了生产者负有回收处理电子废弃物的责任，生产者可以自己建立回收处理体系或意外包的方式委托给第三方。
3、管理部门方面。电子废物回收利用管理部门主要为政府职能部门。除中国台湾省和加拿大安大略省外，其他国家的管理部门均独立于回收处理体系之外，职能是监督管理回收处理体系的运作，处理违法违规事件。独立的监督执法部门有利于规范产业的市场化运作。
4、费用方面。欧盟、瑞典、中国台湾是生产者自己收集、处理、再利用自己的废弃产品或者向第三方的组织或政府付费，这部分回收、处理、再利用费用增加的成本会使销售价格上升1%—3%。从另外一方面说，这是一种隐性的付费方式，属于预付费。荷兰、挪威、瑞士等国的消费者承担回收、运输、处理费用。荷兰、挪威等国消费者在购买时向零售商／生产商付费即采取预付费方式。日本消费者将废旧家电返还给零售商时交付收集、运输及处理再利用费，采取的是后付费方式。加拿大安大略的生产者向安大略废物转运局交回收、再利用费用的50%，其他费用由政府和消费者承担，采取的是全社会付费的方式。费用水平各国各不相同，依技术水平、设备类型、劳资水平而定。
5、标志方面。从已得到的信息看，目前在产品上使用标志的有日本电脑行业。部分生产者组成非营利性组织，对该组织的成员或在组织注册的制造商的产品贴一个特定标志或盖章，表示该产品废弃时将由该组织免费回收再生利用，以区别于不在该回收体系内的产品。欧盟的标志是用于分类收集的，指示哪些产品是不能与市政垃圾混合处理的，而需要进入电子电器回收利用体系，进行循环再利用。防止废弃者将电子废物当成普通垃圾，方便生产商、进口商的回收再利用。相应的也会增加回收的成本。
6、目标和实施效果方面。欧盟、荷兰、挪威等地对回收率的要求较高，回收率都在70%--80%之间，日本回收率要求50%--60%之间。尽管欧盟对回收产品规定了较高的再生利用比例，但法律还是要求到2006年，每个私人家庭年收集报废电子电器设备至少达到人均4公斤，回收率在20%--50%，规定的回收比例实际偏低，因此整体上的再生利用率可能会受到影响。另外，各国关于循环利用的定义不同，欧盟将所有经过处理，最终能够利用的材料都看作是再生利用了。而日本则规定，只有那些经过处理，可以在市场上销售，或者有人愿意免费使用的材料，才看作是再生利用，也就是说，如果电子废物经过处理后的最终产品或材料没有实际价值或是负的，要支付一定的费用才有人愿意使用，这种情况就不能算作再生利用。各国将进一步提高对回收率的要求，日本2008年家用电器回收率统一要求大于80%。从实施效果来看，对回收率作出要求的国家在规定的时间里都达到了并且超过了预定的回收目标，实施效果良好，进入良性循环轨道。确立回收目标需要结合电子产品生产厂商、处理企业的能力，以及消费者参与情况综合考虑，存在差异是难免的。
对比之后可以发现，1、已经建立电子废物回收利用专项法规的都是经济水平很高的发达国家或地区，尤其是环境保护意识较高、电子电器产业发达的欧洲国家最早开始实施电子废物法规。2、电子废物法管辖对象越来越广。3、已经立法并开始实施电子废物回收法的国家，都有一个政府职能部门监督电子废物回收处理体系的正常运行，制定相关的法规条例。4、“延伸生产者责任制度”已经被广泛应用于各国的电子废物法，作为最根本的立法原则。5、对于是否要在产品上贴标志或盖章，各国的规定各不相同。6、欧盟、荷兰、挪威、葡萄牙、日本制定了电子废物的回收目标，已经开始实施的都达到了要求的目标，欧盟、日本将于2008年提高目标；瑞士、瑞典、中国台湾没有规定回收目标。7、欧盟成员国将按照要求立法和修改相关法规。
所以，我国也应该尽快制定有关处理电子废弃物污染防治的相关法律。笔者认为，在目前倡导循环经济的时代，在电子废弃物的处理上可以考虑制定“电子废弃物回收利用法”。
二、尽快制定电子废弃物回收利用法的现实意义
我国是一个人口众多、资源相对贫乏的国家，通过制定电子废弃物回收利用法，建立起以资源循环利用和材料无害化处理为核心的废旧家电科学回收体系，使那些看似无用的废旧家电变成再生资源，这对于实现我国经济与社会的可持续发展，具有重要的现实意义。
1、有利于减少对环境的污染。废旧家电不同于一般的城市垃圾,其制造材料复杂,有些家电材料还含有化学物质，如不妥善处理必将造成对空气、土壤和水体的严重污染。譬如，在废旧家电的回收处理中,一些人和小企业采用酸泡、火烧等落后的工艺技术流程提炼其中的贵金属，产生了大量废气、废水和废渣，严重污染环境。因此，有必要通过立法,规范废旧家电处理的合法途径，明确制造商、经销商、消费者处理废旧家电的权利和义务,提高大众对处理废旧电子产品的环保意识，创造科学的废旧电子产品的处理，减少对环境的污染和危害。
2、有利于实现资源的合理利用。废旧电子产品具有双重性，既具有环境污染的潜在性，又具有再生资源回收利用的价值性。废旧电子产品中含有大量可以回收再利用的黑色金属、有色金属、玻璃等资源，如处理得当其再利用价值不可低估。尤其对于像我国这样一个人均资源占有量仅为世界人均资源占有量58%的资源相对贫乏的国家来说，废旧电子产品的回收利用不仅是环境问题，更是一个资源问题。西方发达国家极其重视对废旧电子产品的科学回收，并将其视为节约资源的一个重要途径。譬如，美国每年仅利用废旧电子产品回收制造的再生钢铁就占钢铁生产总量的10%。因此,在我国,通过立法明确以对环境无害的方式回收利用废旧电子产品，对制造商和消费者都有利而无害。
3、有利于提高社会的经济效益。美国有一个“联合回收公司”，专门对分离出来的废旧电子产品的零部件进行回收和利用，每年利润在2500万美元和3000万美元之间。我国也存在类似的市场机遇，以激光打印机废弃的墨盒为例，在美国，8年前就把激光打印机墨盒的再生利用写入《环境保护法》，这项墨盒再生利用产业每年可为美国创造100多亿美元的产值。因此,在我国如能尽快制定废旧电子产品回收利用法，将废旧电子产品作为正常的回收再利用项目，推动形成产业链，每年至少可为国家创造几百亿元的财富。
4、有利于抵制“非贸易壁垒”，扩大商品出口。随着我国加入ＷＴＯ,家电制造商将有更多机会参与国际竞争，因此只有对废旧电子产品回收利用进行立法，才能有效防范家电产品在进出口中遭遇的“非贸易壁垒”。西方发达国家大都通过立法支持废旧电子产品资源的回收，中国出口的家电产品将会受到进口国法律的约束并接受进口国有关部门对中国家电废弃时资源回收利用性的评价，如果我们对产品的回收利用不作出相应规定，很有可能会造成产品出口受阻，带来巨大的经济损失。同样，目前已进中国内市场的进口电子产品，若干年后也面临着回收利用的问题，如果不在进口时对其作出强制性的法律规定，就无法要求出口国到时回收废旧电子产品，实现其对环境的保护责任。因此,应尽快出台废旧电子产品回收利用法来实现与国际的接轨。
5、有利于建立循环型的电子行业生产机制。中国作为电子产品的生产大国和消费大国，理应通过国家立法，建立起废旧电子产品回收与再利用的良性循环机制，实现对环境的有效保护和社会资源的循环型利用。在一个资源可循环型的电子产品工业中，原材料的采集-设计-制造-销售-使用-废弃属于“动脉产业”。而从废弃产品中回收能利用的有用资源，并在此过程中发现设计中存在的问题,在环保理念上改变了传统的“先发展,后治理”的发展模式，将产品对环境污染的治理从“末端治理”改为“污染预防,源头削减”，从产品设计、制造之初就考虑到使用和回收利用的环境性能，这更有利于实现经济的循环发展。
6、有利于明确制造者、经营者和消费者三方的法律责任。废旧电子产品回收和再利用是耗资十分巨大的工程，只有通过制定相关法律，才能明确各方责任和所应承担的费用。废旧电子产品的回收利用不仅需要大笔的回收成本费，而且需要建设大量的回收厂。据有关资料报道，在日本，仅松下和东芝就建了38个回收厂，回收点多达380个。在我国, 废旧电子产品处理厂应当由谁来建？按照“污染者负责”的原则，废旧电子产品回收处理的费用在制造商、进口商、零售商和消费者中应当如何分配？这些都需要通过立法予以明确。
三、关于我国的电子废弃物的立法建议
我国关于电子废弃物的法规正在制定中。早期时候我国就拟订了《关于建立家用电器回收利用工作方案》，成立了立法起草小组，着手制定《废旧家用电器回收利用管理办法》，有关家电的报废标准《家用电器安全使用年限和再利用通则》也在研究之中，正广泛征求社会各界的意见及建议。国家环境保护总局2003年8约26日发出关于加强废弃电子电气设备环境管理的公告；信息产业部2003年8月27日在网站上公布《电子信息产品污染防治管理办法》（征求意见稿），近期将出台，将确立制造商责任制。
首先，建立完善的法律体系。从即将出台的立法来看，主要是两部：一是《家电回收法》，一是电子信息产业部的《电子信息产品污染防治管理办法》，这两部法都没有涵盖所有的电子废物，建议先出台总法，然后根据国情制定具体的产品或行业法。例如，德国虽然现在还没有出台电子废物专项法，但是20世纪90年代颁布的《循环经济与废弃物管理法》为所有废物的回收处理提供了依据，也就没有出现电子废物处理无法可依的尴尬局面，也对专项法的出台打下了基础，这种由总法到专项法的做法值得我国借鉴。
其次，关于立法原则问题。我国在制定电子废弃物法时，必须遵循“立足国内，眼光向外”的原则，根据我国的国情，借鉴而非照搬国外的经验。我国消费者长期以来习惯了“以旧换新”等模式，突然间接受国外“谁废弃，谁付费”原则或许难以行得通。同时，立法时还要注意法律的可操作性。我国应确立“谁生产、经营、谁回收”的原则，法律应对制造商、进口商、经销商、消费者应承担的义务进行明确规定。例如，零售商有回收所零售的电子产品，并有妥善交给制造商的义务，消费者有将电子废弃物给零售商，作价回收的义务等。
再次，关于对象。我国立法的对象范围，应遵循立法前瞻性原则，考虑到电子产品的发展速度，应“宜大不宜小”,尽可能扩大废旧电子产品的回收利用对象，让废旧电子产品回收利用成为家电制造行业的一条基本准则。因此，我国的废旧电子产品的回收利用的对象应尽量涵盖所有的大小家用电器，包括电视机、电冰箱、洗衣机、空调、收录机、电脑、家用锅炉、热水器、打印机及墨盒、传真机、手机、干衣机、消毒碗柜、微波炉、电话机等。在实际调研的基础上，将消费量大、废弃量大、难于回收处理和危害大的产品列为重点对象
第四，关于制造商和消费者的权利义务问题。欧洲在1993年提出了以“污染者负责原则”和“减少有害物质的替式原则”为基础的制造商责任制；德国规定了制造、销售、使用物品时产生的废弃物的处理责任由与废弃物有关的制造商和消费者承担的原则；日本规定了制造商有回收废家电的义务和按照再商品化标准对废家电实施再商品化的义务等。上述各国反馈的资料显示，这些国家的家电业发展正步入良性循环轨道。因此,我国在制定电子废弃物回收利用法时，应借鉴德国、美国及日本的经验，明确制造商、进口商和经销商对环境污染的责任，即不仅有在产品制造过程中不用或少用对环境和人体健康有害的原材料的义务，而且有系统回收废旧电子产品，无污染处理废旧电子产品和尽可能高效地再利用废旧电子产品中有用零部件的义务。要求制造商一方面增加在家电产品设计思路和生产工艺上环保措施的资金和技术投入，推崇绿色家电，严格限制有毒材料的使用范围和使用年限，研制无公害产品;另一方面建立所售产品的回收网络，以提高废旧电子产品的再利用率。所以，生产者通过制造和销售产品获得了收益，同时他们又是产品环境问题主要的责任者，因此应该承担产品回收的主要义务。销售商通过销售产品获得了一定的收益，因此他们都必须在电子废物回收利用体系中承担一定的义务。政府负有监督管理的责任，在政府部门中要指定主管部门，监督规范新兴的电子废物回收企业的运行；另外对于刚起步的电子废物回收处理企 业可以实行一些优惠的经济政策。
我国是一个发展中国家，城乡之间以及城市不同收入家庭之间生活水平的差距还很大，在废旧电子产品的处置上，既不能实行强制回收，也不能实行交费制度。从废旧电子产品可以卖钱到丢弃废家电须付处置费，还需要有一个过程。因此我国制定废旧电子产品回收利用法时，对于消费者的责任应集中于引导消费和监督回收义务上。通过提高消费者的环保意识，倡导绿色消费，引导消费者购买对环境无污染或少污染的产品；通过设立商品回收维权服务中心，让消费者及时举报那些应由制造商回收而没有回收的废旧家电,监督制造商、经销商或进口商履行环保义务。
第五，规范回收网络，保证回收处理体系的健康运行。针对我国目前个体收购者多、作坊式处理以及废旧家电包含着纯度很高的金属物质,可产生巨大的经济效益,其循环利用的前景十分可观的现状。可将电子废物列为危险废物，禁止未得到许可的个体回收处理，建议企业将现在的个体回收者纳入到正规的回收网络中，防止电子废物的外流，保证正规企业的废物原料来源；依照电子废物回收处理行业标准，取缔落后、小规模、环境污染严重的处理作坊。我国对于废旧电子产品的回收利用应树立“循环利用、产业化治理”的思想，对废旧电子产品的回收实行集中统一处理，在各个制造商、进口商或经销商负责回收废旧家电的基础上，由国家出资建设大型的废旧家电回收处理中心，以保证回收利用工作的规模化、科学化、专业化和无害化。废旧电子产品的处理关系到环境质量和人体健康安全的社会公益性事业，不应以盈利为目的，因而废旧电子产品回收处理中心应由国家专营，以实现环境保护的社会本位。
第六，关于法律责任问题。应设立制造商、进口商或经销商回收所售废旧电子产品条款，对制造商、进口商或经销商违反规定，不对其所售废旧电子产品进行回收的，给予一定的经济处罚，并责令限期改正，情节严重的，可以污染环境罪，追究其刑事责任。还应设立禁止对废旧电子产品直接填埋、焚烧条款，以及禁止制造商、进口商或经销商将所回收废旧电子产品私自转移、转卖条款，对拒不执行者，给予一定的经济处罚，情节严重的，同样可以污染环境罪，追究其刑事责任。总之，解决废旧电子产品回收利用问题的最根本办法，是把生产规范化和处理技术先进性结合起来，同时提高全社会人们的环境保护意识，让全社会共同了解不正确处理废旧家用电器给人类和环境造成的危害，以促进我国经济的可持续发展。
参考文献：
1、王震，马鸿发：《上海市电子废弃物产生量及管理对策初探》 再生资源研究，2003.03
2、朱经发，林辉东，王德汉等：《电子废物现状评述与资源化初探》土壤与环境，2003.11
3、段晨龙，王海锋，何亚群等：《电子废弃物的特点》 江苏环境科技，2003.03
4、郭廷杰：日本《家电再生法》实施状况简介 再生资源研究，2002.03
5、黄锡生：《一个全新的话题：废旧家电回收利用立法对经济与环境的影响》 广东社会科学，2003.01
[作者为中南财经政法大学环境法硕士研究生，感谢赐稿）
[责任编辑；陈海嵩]
