[摘 要]清洁生产是一种将整体预防的环境战略持续应用于生产过程、产品和服务中,以增加生态效率、减少人类及环境风险的思想和战略,其实质是贯彻污染预防原则。本文在讨论清洁生产的含义及清洁生产在我国的实践,分析了我国清洁生产的推行,尤其是我国清洁生产体制的不足,并对我国清洁生产体制的完善提出了建议。

[关键词]清洁生产  可持续发展  体制完善 

一、清洁生产的概念及内涵

（一）清洁生产的概念

20世纪80年代,随着人们对全球环境与发展的广泛讨论所诞生的可持续概念达成共识,作为可持续发展工业生产方式的清洁生产,因其在实践中所产生的巨大环境经济效应而引起了人们的密切关注。到目前为止,清洁生产还没有形成统一的定义,世界各国同时使用着与此同义的术语:污染预防、废物最少化等。[i]在我国,根据《中华人民共和国清洁生产促进法》对清洁生产的定义,清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[ii]简而言之,即采用清洁的能源、原材料、生产工艺和技术,制造清洁的产品。该定义比较完整地描述了清洁生产的本质:强调清洁的能源、原料、生产过程和产品,同时包含了从产品设计、生产到消费全过程为减少其对人类生存环境造成的危害所应采取的措施。

（二）清洁生产的产生原因

当今世界经济的高速发展带来严重的环境污染和生态破坏,环境问题日益严重，环境污染和生态破坏已成为制约经济发展的一个重要因素。而在所有现存的环境问题中,工业污染最为突出,这对传统的工业生产方式提出了挑战,迫使企业在追求利润的同时不得不考虑自己的生产活动对环境的影响,并积极寻求一种能兼顾经济效益与环境效益的全新途径。20世纪80年代,人们在深入研究的基础上,提出了持续发展的概念,从而将发展与环境建立在新的理论基础上。

从经济学角度来探讨“可持续发展”的内涵,可以理解为这样一种含义:在经济增长的同时,不对环境造成过度污染,保证资源的持续利用,实现经济、人口、资源、社会和环境的协调发展。从工程技术角度来看,可持续发展的标志是:转向更清洁、更有效的技术,尽可能接近“零排放”或“封闭式”工艺,尽可能减少能源和其他自然资源的消耗。[iii]而清洁生产模式正体现了这层内涵:以最少的资源投入、最小的废物排放生产出最多的产品。未来的发展具有不确定性,人类现在的经济活动将对未来产生一定的影响,而这种影响给未来的发展带来某种风险,可持续发展的目的就是要将这种风险降到最低。清洁生产模式就是通过对当前生产与消费活动全过程的控制来降低这种风险的。

（三）清洁生产的理论基础

清洁生产的提出,有着坚实的理论基础,[iv]这些理论主要包括:

1、最优化理论清洁生产实际上是在特定的生产工艺条件下使其物料消耗最少,而使产品产出率最高的生产方式。这一问题的理论基础是数学上的最优化理论,相当于将废物最小化作为目标函数,求“特定的生产工艺条件”这一最优解。由于清洁生产是一个相对概念,即清洁的生产过程和清洁的产品是和现有的工业生产过程和产品比较而言,而且,资源与废物也是一相对概念,一种生产过程中的废物有可能成为另一种生产过程中的原料(资源)。因此,废物最小量这一目标函数是动态的、相对的。

2、物料平衡理论任何生产过程都要遵循物料平衡原理,生产过程中产生的废物越多,原料(资源)消耗就越大,即废物是由原料转化而来的。清洁生产使废物最小化,便等于原料(资源)得到了最大利用。

3、科技进步理论“科学的进步,特别是化学的进步,发现了那些废物的有用性”(马克思语)。当今世界的社会化、集约化大生产和科技进步,为清洁生产提供了必要条件。

二、清洁生产的实践

（一）在发达国家的实践

目前,实行污染预防政策以适应可持续发展的要求,实现环境与经济的协调发展,成为当前世界环境保护的新潮流。清洁生产作为污染预防政策的核心,由于其本身优势基本上全面反映了污染预防政策的具体内容而受到异常重视。对生产过程,清洁生产表现在“节约原材料和能源,革除有毒材料,减少所有排放物的排放量和毒性,”并减少企业在环保设施方面的投入,提高效益;对产品,清洁生产表现在“减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响[v];对服务,清洁生产指将污染预防结合到服务业的设计和提供中去,使公众有一个更舒适的生活空间。

目前对“清洁生产”一般定义为“对生产过程和产品实行综合防治战略,以减少对人类和环境的风险。”联合国环境规划署(ＵＮＥＰ)于1989年制定了清洁生产计划,致力于向全世界推行。

（二）在中国的实践

清洁生产是世界各国最近20多年来工业污染防治经验的结晶。自从联合国环境规划署工业与环境规划中心提出清洁生产概念并积极推行清洁生产的实施以来,美国英国、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家都兴起了清洁生产浪潮,并获得了很大成功。同世界上其他致力于清洁生产的国家一样,中国也一直在向企业宣传清洁生产的概念和实践。近10年来,中国实施清洁生产的实践,大体可分为以下三个阶段:

第一阶段(1992年～1997年):这是中国实施清洁生产的启动或初始阶段。该阶段以1993年世界银行及联合国环境规划署(ＵＮＥＰ)援助的《促进中国的清洁生产》(Ｂ—4)示范项目为标志,旨在通过引进清洁生产概念并结合中国国情改进国外的清洁生产方法论、进行人员培训、开展清洁生产审计示范,推进中国的清洁生产。这是清洁生产在中国第一次较全面的系统实践,对中国清洁生产的开展发挥了积极的推动作用。但是也应看到,该阶段的清洁生产实践由于长期局限于依靠“输洋血”,清洁生产还停留在企业层次的审计项目活动上,仍囿于少数人的行为,缺乏一种纳入政府决策与行动的政策推动机制,导致在转变传统粗放经营生产发展模式与防治环境污染的主战场上,清洁生产这一战略措施还没有展现出其应有的巨大潜力和作用。

第二阶段(1997年～2002年6月29日):以1997年中国环境与发展国际合作委员会清洁生产工作组的建立为转折点,标志着中国的清洁生产实践开始进入以建立清洁生产政策机制为目标推动清洁生产的阶段。在第一阶段所产生的清洁生产政策需求基础上,除继续开展培训和审计活动外,明显的变化是政策实践的开展,其内容主要体现为清洁生产政策研究与政策制定两部分既互相独立又互相联系的活动,从而逐步建立中国清洁生产政策机制的发展过程。[vi]

第三阶段(2002年6月29日～至今):以第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过《中华人民共和国清洁生产促进法》为标志,中国的清洁生产进入了法制化的阶段。《中华人民共和国清洁生产促进法》是世界上第一部以推行清洁生产为目的的法律。它借鉴了国内外在污染预防、资源综合利用、废物回收利用、循环经济等领域的立法经验,针对我国清洁生产推行工作中的实际问题规定了一系列措施,其中明确了政府对清洁生产的责任、对企业提出实施清洁生产的要求,并对企业实施清洁生产给予支持鼓励。[vii]

自我国开始清洁生产试点示范和相关研究以来,各地进行了不断的探索和努力,取得了一些成绩。至2000年底,全国已成立了国家清洁生产中心和20个行业或地方的清洁生产中心,包括4个工业行业中心(石化、化工、冶金和飞机制造业)和16个地方中心,形成了具有较大影响的全国清洁生产网络。有24个省(自治区、直辖市)已经开展或正在启动清洁生产示范项目,278家企业实施了清洁生产审核,清洁生产方案的实施取得了显著的经济效益和环境效益,[viii]清洁生产对推动我国可持续发展及环境保护发挥了很大的作用。因此,2001年经国务院批准的《国家环境保护“十五”计划》明确提出,要“大力推行清洁生产,结合产业结构调整,提倡循环经济发展模式,采用高新适用技术改造传统产业,支持企业通过技术改造,节能降耗,综合利用,实行污染全过程控制,减少生产过程中的污染物排放。开展清洁生产审计,在化工、造纸、黑色金属冶炼、电力、水泥等5个重点行业和太原、扬州等10个城市开展清洁生产示范,建立50个清洁生产示范企业”。[ix]

三、我国清洁生产制度的不足及其完善

由上可知，我国清洁生产已经取得了一定成绩，尽管绩效明显,但目前比较我国和国外发达国家的清洁生产状况可以发现,我国清洁生产的推行存在许多的问题,面临一些特有的困难和障碍。

（一）我国清洁生产制度的不足

一是经济和环境在企业总体发展目标中权重差异较大。由于受到自身发展条件的约束,大多数国有和乡镇企业从减少企业成本角度考虑,对企业运营中实施清洁生产制度缺乏较高的积极性;而就产品销售与出口来看,购买方更看重的是末端产品的无污染性,对企业是否进行清洁生产并不关心。这在一定程度上也导致了许多企业重结果、轻过程环境治理态度,使得清洁生产制度与企业发展目标存在一定的冲突。

二是全社会推动清洁生产的合力机制欠缺。由于教育、宣传、环境意识、环保社团等多种因素的影响,我国公众环保意识尚停留在重视个体环境而漠视公众环境的阶段,尚未形成绿色消费的普遍倾向,于产业界也难以形成强大的市场压力,多阶层多行业推动清洁生产的机制在我国的形成尚需时日。

三是我国环境法律规制力度不足。立法未促进经济与环境的深层次结合;立法的指导思想未完成向清洁生产的转变;我国环境法各项具体制度对清洁生产的贯彻极为有限。

四是我国环境管理政策引导不足。虽然“预防为主”原则早在20世纪70年代就已提出,但由于经济发展政策中清洁生产提得很多,具体可行的规划较少,最主要缺乏有效的经济刺激政策,利用经济手段保护环境,促进我国可持续发展尚未摆到应有的位置,因而未得到充分落实,在征收环境费制度方面表现为资源补偿费征收范围狭小、收费标准偏低,排污费征收实行单因子收费、超标排污收费制度,征收工作管理上存在很大缺陷:在环境税收制度方面表现为征税目的仍停留于调整企业间的级差收入;在财政信贷刺激制度方面表现为非业务性的支出增加,降低了排污单位自主治理的积极性和责任感;在押金制度机制等大都各不相同或极不完备。和执行鼓励金制度方面表现为,各地实施依据、收取保证金时间、标准以及财务管理制度、监督。

（二）我国清洁生产的完善

围绕《清洁生产促进法》,今后我国的清洁生产体制应从以下三个方面展开,以形成完整的清洁生产法律体系。

一是修订《环境保护法》,增加关于清洁生产的原则性规定,以环保基本法的形式确认清洁生产是我国环保基本制度。《环境保护法》是我国环保基本法,清洁生产是我国环保的一项基本制度,因此,作为清洁生产专项法的《清洁生产促进法》在一定意义上可视为《环境保护法》的下位法。从现状来看,我国《清洁生产促进法》已出台并于2003年1月1日开始实施,而此时在《环境保护法》中增加关于清洁生产的原则性规定,虽显得太迟但仍是填补缺憾之必需。

二是制定相关法规、规章,完善清洁生产法制化配套措施。第一,在《环境保护法》关于清洁生产的原则性规定、清洁生产专项法即《清洁生产促进法》之下,为实施清洁生产专项法,规范清洁生产监督管理制度,还必须因地、因时制定有关法规、规章,完善清洁生产法律法规体系。第二,环境标准是我国环境法规体系的重要组成部分之一,也是环境法制管理的基础和重要依据。有关清洁生产的法规、规章的实施,最终都必须建立在经过仔细研究的、明确可行的环境标准的基础上。因此,国家可通过制定一系列技术规范即定量衡量清洁生产的指标和办法,完善清洁生产相关管理制度(如清洁生产审计制度、清洁产品环境标志制度等),并编制国家清洁生产技术导向目录和清洁生产实施指南等,以引导企业的行为。第三,借助计算机等现代化手段,建立并运用综合监测系统和管理系统,以支持清洁生产法律、法规的实施。总之,清洁生产立法应形成从国家到地方、从原则性规定到具体实施办法的法律法规体系和配套措施,从而有效地规范和指导各地区、各行业的清洁生产工作。

三是顺应清洁生产实践的发展,不断完善《清洁生产促进法》的有关规定。《清洁生产促进法》是以往清洁生产实践经验的产物,随着经济的发展和环境问题的日益凸显,其本身还需不断完善。就目前来看,至少可考虑从以下两个方面加以完善。第一,加强对农业、服务业等领域实施清洁生产的法律规制,增加对公民个人在生活领域中如何消费产品问题的法律规制。《清洁生产促进法》由于受到我国清洁生产实践程度的限制,特别是由于我国目前工业污染问题非常突出,因而其主要对工业生产领域清洁生产的推行和实施进行了法律规制,而对农业、服务业等领域实施清洁生产问题只以个别条文进行原则性规定,对公民个人在生活领域中如何消费产品的问题则完全未涉及,这些都有待以后在立法条件成熟时加以完善。第二,不断完善关于清洁生产法律制度的规定。政府要推动清洁生产,企业要实施清洁生产,都离不开一个相对完备的清洁生产法律制度体系,其包括清洁生产过程及产品的指标体系制度、清洁生产产业支持和技术改造支持制度、清洁生产社会保障制度、清洁生产许可制度、清洁生产检查制度、清洁生产审计制度、个人与单位双重责任制度、行政程序与民事、刑事诉讼程序相结合制度等。[x]

四、结语

虽然《清洁生产促进法》不同于单纯的政策法,但从发展来看,这在我国不能成为拒绝清洁生产法律制度体系的理由。相信随着清洁生产实践的推进,清洁生产法律制度体系的完善指日可待。