摘要： 野生动物资源是大自然生态平衡的基石,是人类生存繁衍不可或缺的条件之一。但随着人类社会的发展和人们的过度开发捕猎,野生动物资源正以人们难以想象的速度骤减。本文从近年来野生动物保护的实践出发,提出了野生动物保护目前面临的现实问题和法律缺陷，就野生动物保护提出了自己的看法。
关键词：野生动物；保护；立法完善
野生动物是人类赖以生存的生态系统的重要组成部分。保护、发展和合理利用野生动物资源,对于维护生态平衡,改善自然环境,促进社会经济持续、稳定发展意义重大。科学家估计，地球上大约有1400万种动植物物种,其中有170万种和人类关系密切。破坏野生动物，人类必将受到惩罚。
主要由于人类的破坏活动,全球每年约有25000多种动植物从地球上消失。10年前,全球平均每4天才有一种动物绝迹;而今天,平均每4个小时就有一种动物在地球上消失。动物灭绝的速度比历史上任何时期都要快。我国目前保护野生动物的现状是:一方面,很多善良的人们自发地行动起来,以自己的实际行动积极保护野生动物;另一方面,各种破坏野生动物的违法犯罪分子也大有人在,而且已经使全国15的野生动物面临生存危机。出现这一现状的原因很多，但主要是没有完善的法律来规范，从而使善良人们的呼声显得苍白无力,使各种破坏野生动物的违法犯罪分子得不到法律的制裁。笔者认为,要从根本上解决我国野生动
物保护工作中存在的深层次问题,必须完善现有的法律法规。
一、野生动物保护中面临的问团
近十年来,我国全面贯彻中央提出的可持续发展战略目标,以实现社会的全面进步,环境与自然资源保护得到了史无前例的重视,环境与自然资源的破坏得到了根本遏制,环境问题正朝着好的方向发展。近十年政府全面封山育林，为保护野生动物，政府禁止非法猎捕,对国家和地方重点保护的野生动物，国家划定了自然保护区，再加上近年来农村劳动力大量流入城市，也为封山育林和野生动物保护营造了积极的社会因素。
随着对野生动物保护力度的加大和封山育林的进行,一些新的问题出现了。在农村，燃料、建筑和家用等领域木材的用途已由新材料所代替,加上政府封山育林的强制执行,农村山林日益茂盛,人称“林子大什么鸟都有”，各种动物种群随之日益膨胀,当然这是好事,但是：“物极必反”。下面是来自农村山区的个案：2002年1月安徽省含山县骆镇一农妇在田间干活,被一巨蛇咬死;2002年安徽省青阳县乔木乡一村民在林中割草,被一头野猪咬成重伤。野生动物不仅袭击村民，更重要的是野生动物近年来频频“出山”，践踏农作物。早在1998年,青阳县乔木乡做过野猪的种群调查，发现每亩田就有1~2头野猪活动,大都已成群。
山西金钱豹种群膨胀,出现豹子进村吃牛、咬羊、追狗的现象,曾有一只金钱豹入圈咬死25只“贷款羊”。在西北地区它们大肆啃踏退耕还林的草场和树苗。据《人民日报》2003年1月15日报道,近十年,陕西秦岭地区共150人遭国家重点保护的野生动物的伤害,8人死亡。1995年以来汉中地区类似伤人事件23起,死亡5人,重伤12人,造成财产损失20多万元。9年来西藏双湖区野生动物合计造成的牧民损失在100万元左右。另据报道1991年至2001年十年间,全国实际损失达市场价6065万元，得到政府补偿的不到实际损失的十分之一。
这样出现一种所谓的“反比现象”，即保护工作做得越好,野生动物种群数量越大,农民的损失越大, 他们的人身与财产安全日益受到威胁,如何保护这些保护野生动物的人们,我国在这方面的立法很少甚至是空白,这个问题得不到及时解决,野生动物保护和林业工作会逐渐失去人民群众的支持而变得事倍功半。
二、我国目前野生动物保护的法律体系
早在1950年,中央人民政府就公布了《稀有生物保护办法》,新中国的野生动物保护立法工作从此开始。1962年国务院颁布了《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》,1985年国务院发布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,1986年,全国人大常委会颁布《中华人民共和国渔业法》,1988年,全国人大常委会颁布《中华人民共和国野生动物保护法》,从而使我国野生动物保护工作开始步入法制化、规范化的轨道。
目前，我国已经形成了包括国际条约、宪法、刑法、野生动物保护法及地方法规等保护野生动物的法律体系。野生动物保护法律体系，包括:
1、国际公约、条约。包括国际濒危野生动植物种贸易公约及其附录一、附录二;生物多样性保护公约;关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约;中、日保护候鸟及其栖息环境的协定;中、澳大利亚保护候鸟及其栖息环境的协定。
2、宪法。宪法有关条文。
3、刑事法律。含刑法有关条文；关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释;关于陆生野生动物刑事案件的管辖及其立案标准的规定。
4、行政法律、法规、规章。野生动物保护法；渔业法;动物防疫法;陆生野生动物保护实施条例;水生野生动物保护实施条例;国家重点保护野生动物名录;国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录;自然保护区条例;森林和野生动物类型自然保护区管理办法;实验动物管理条例;国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法;陆生野生动物资源保护管理费收费办法;进出境动植物检疫法;进出境动植物检疫法实施条例。
5、地方法规、规章。
三、我国目前野生动物保护存在的问题分析
笔者认为,我国目前野生动物保护的法律体系还不十分完善。特别是我国《野生动物保护法》从1988年颁布至今已经15年了,执法环境和野生动物保护状况较以前有了很大的改变,在执法过程中不可避免地出现很多问题,导致有些事例无法可依或适用法律的困难。
(一) 野生动物的法律定义不明确及其保护等级制存在弊端
什么是野生动物?人们有不同的理解。有的人持狭义的概念,认为野生动物仅包括野生哺乳动物和野生鸟类;有的人则持广义的概念,认为野生动物包括一切野生的无脊椎动物和脊椎动物;有的人认为野生动物指生活在野生状态下的动物。以上野生动物概念的内涵和外延都各不相同，而我国法律对野生动物尚无明确的定义。现行的《野生动物保护法》仅在总则部分第二条中规定了该法所保护的野生动物的范围即“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”。很明显，此处的“野生动物”并不包括所有的野生动物,而且没有回答“野生动物”的概念。目前，有一种被广泛接受的定义是指“生存于野外的非家养动物”,但其中的“生存”并没有区分是出生在野外还是出生后生活在野外,在野外取得野生动物种源后带回家里饲养的动物是不是野生动物?野生动物的定义没有明确，必然会导致平时的一些执法活动无所适从。
我国目前对野生动物的保护实行等级保护制,法律只保护重点保护野生动物和有益的、有重要经济或科学研究价值的陆生野生动物,绝大多数野生动物被排除在法律保护范围之外。这首先使《野生动物保护法》的法律名称与内容不一致。法律名称为《野生动物保护法》,而实际内容却仅为“重点野生动物保护法”。既然是《野生动物保护法》,就应该涵盖所有的野生动物。等级保护制，对重点保护野生动物本身也有所不利。每一种动物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能，特别是从整个动物的食物链来看，普通野生动物也是这个“链”中的重要一环。如果人类无节制地将这些普通野生动物猎杀殆尽，也就毁掉整个动物世界的食物链,最终危及我们所要保护的重点野生动物并影响整个生态系统的正常运转。
（二）伤害、虐待野生动物行为凸现出法律漏洞
也许我们都还记得清华大学生刘海洋残害熊的事件。该事件发生以后，随之而来的是该适用何种法律来制裁刘海洋的伤熊行为。北京市西城区法院于2003年4月29日开庭,判决被告人刘海洋犯故意毁坏财物罪，免于刑事处罚。残害分属黑熊、马来熊和棕熊三个种类的国家重点保护野生动物共五头的恶劣行为,最后只能以毁坏财物定罪并免于刑事处罚,这反映了对伤害、虐待野生动物的行为,我国目前的法律还没有对其进行规范,这是我国法律的一个漏洞。
其实,伤害、虐待野生动物的行为远不止刘海洋残害熊这一起,而是比较普遍。在我国现有180多家动物园里,许多野生动物仅仅被看成是“旅游资源”或观赏物被关在里面备受虐待、伤害。2002年国庆节7天长假一过,广西柳州某动物园很多猴子就开始拉稀便血，并于一周后有14只猴子相继死去。验尸结果表明,猴子吃了游人扔的不洁食物,死于出血性肠炎。在全国各地的驯兽团，驯兽员对待野生动物的手段都非常残忍，为游人表演的老虎、狮子、黑熊等动物,常常被打得惨叫、哀嚎。
（三）野生动物致人损害法律责任缺位
野生动物保护过程中一个棘手问题是对施害后的野生动物的处理问题。对人身或财产造成损害甚至重大损害以至于人的残疾或死亡的情况下，对致害动物是否予以惩罚？在现实生活中存在两种主张：其一,应予处置,因为作为动物界最高等的人在伤及或杀害同类时,尚且遭受“杀人偿命”的极刑,何况一般动物呢？他们认为若不处置还可能继续造成伤害，更重要的是这样会有损人类尊严。其二，野生动物是无意识的,对致害动物不应予以处置,这样更能昭示人类理性的光辉和宽厚的人性。就此，我国的立法未曾提及,这样,在现实个案中很多野生动物在施害后遭受愤怒的人们的极刑处置。
（四）野生动物致害的利益补偿问题
这个问题是当前野生动物工作急需解决的核心问题,即为保护野生动物而遭受的财产损失的赔偿问题。保护自然资源是整个人类的共同使命，整个人类是受益主体,因而为保护野生动物这种公共产品而遭受的财产损失应当受到赔偿。这种财产损失应包括两部分：其一是因保护野生动物而受到的间接损失,如因设立自然保护区等给土地使用人、集体土地所有人、林地使用人造成自由使用限制的、造成该地价值降低的损失,即应增加的财产没有增加。其二是在野生动物保护过程中，野生动物种群的过度膨胀,给相关利益主体的财产所造成的直接损失,如前文所述的杂食性野生动物给农民庄稼所造成现有财产的直接损害等。这些损失政府均应给予补偿。
我国在这方面的立法缺陷主要表现在：(1)因保护国家或地方重点保护野生动物所造成的农作物或其他损失,当地政府应予以补偿,但补偿的范围无法界定,是上述的直接损失还是包括间接损失在内的全部损失。这种损失是否包括无过错的人身伤害的赔偿也未明确。(2)具体补偿“由当
地政府给予补偿,补偿办法由省、自治区、直辖市政府规定”，可见我国法律在具体补偿程序上采取“授权性法律规范”的形式立法,这种立法的旨意可能在于将原则性规定和各地具体情况相结合起来,因地制宜，但它可能产生另外一种消极的因素,即各地省政府为了减轻政府的财政支出,根本就不制定这方面的地方性规范文件,从而使该项法律条文悬在空中,上不着天,下不着地,中看不中用。目前已制定这项办法的全国只有云南省。
四、我国野生动物保护的法律完善
为了保护、拯救人类赖以生存的野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡,针对目前我国野生动物保护存在的问题,笔者认为,有必要从以下几个方面对野生动物保护的法律进行完善。
(一) 明确野生动物的法律定义
笔者认为,野生动物定义应定位在一个与家动物相对的角度。家养动物是指在家养状态下出且没有被主人放弃的动物。野生动物是指家养动以外的动物,包括在非家养状态下出生的动物,包括虽在家养状态下出生、但主人已经放弃的动物。所以，凡是在非家养状态下出生的动物，不管它生存在野外,还是在动物园或驯养繁殖场,都是生动物。至于利用野生动物种源人工驯养繁殖而出生动物，由于是在家养状态下出生的，笔者认为应作为家养动物。人类驯养繁殖野生动物的过程从没有停止过。现在的猪、牛、马和鸡、鸭、鹅等养动物都是从野生动物驯养繁殖而来的。最近几世纪，人类驯养了梅花鹿、鸵鸟、孔雀、海狸鼠、腹锦鸡、牛娃等,人们甚至可以在圈养环境中繁猕猴、食蟹猴、扬子鳄等。将来，梅花鹿、鸵鸟都可能和猪、牛、马一样完全成为家禽家畜。如将利用野生动物种源人工驯养繁殖产生的动物也作野生动物进行特殊管理，无疑不利于人类驯养生动物的进程。
(二) 扩大野生动物的保护范围
可以改目前的野生动物等级保护制为普遍保护制,并辅以特殊保护制和不保护野生动物公示制。普遍保护制，就是对野生动物实行国家所有权基础上的普遍保护制,即将所有的野生动物实行国家所有制,使野生动物作为一个整体纳入法律的保护之下。按照目前的法律规定，我国非重点保护野生动物的所有权还不明确。《野生动物保护法》第3条第1款规定:“野生动物资源属于国家所有。”但按照该法第二条规定,这里的野生动物仅指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。其他的野生动物属于谁所有，法律没有规定。笔者建议在《宪法》第九条中明确规定野生动物资源也属于国家所有。这样，对所有的野生动物资源就可以按照民法精神实
行所有权基础上的普遍保护。
特殊保护制,就是在按照民法精神实行普遍保护的基础上,根据野生动物的种群数量、栖息地面积和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态,属于濒危状态的,列入濒危物种名录并纳入刑法进行特殊保护。
不保护野生动物公示制,就是在实行普遍保护的同时,在严格科学论证的基础上,确定鼠类、苍蝇、蚊子、蟑螂等作为有害野生动物,列入不予保护的名单进行公示。每一种野生动物都有其生态地位，但我们也不能忽视某些动物在某个时期、某些地方出现繁殖过快过量而给生物链造成一定损失的问题。对这些野生动物，在严格论证并公示后,可以组织迁徙或捕杀。
（三）完善野生动物致人损害补救制度
一是明确国家对野生动物致人损害补救标准。基于野生动物国家所有制。应该将目前的“补偿”改为“赔偿”,一方面,这符合“损害赔偿”基本原则，另一方面,通过赔偿,使群众利益不受损失,有利于提高广大群众保护野生动物的积极性。
二是明确补救的经费渠道,特别是国家、省、市、县的分担比例。为了不增加野生动物资源丰富而财力有限的地方政府的负担，切实有效地落实赔偿经费，国家有必要设立“野生动物保护专项资金”,主要由中央财政来负担,因为野生动物资源主要是生态效益,没有经济效益,我们不应该将“野生动物资源丰富”变成地方财政的一种负担,打击地方政府保护野生动物的积极性。
三是进一步明确赔偿条件。一般情况下可以用“无人为过错”作为赔偿条件,即无人为过错的,应予赔偿;受害者部分过错的,部分赔偿;完全是受害者过错的,不予赔偿。
四是确立赔偿的司法救济途径。法律应该对行政补偿不适用诉讼的规定予以改变，确立司法救济这一最终途径。如果政府拒绝或部分拒绝相对人的请求，双方不能就赔偿数额或方式达成协议,或相对人不服政府的裁决,相对人应有权向人民法院提起诉讼。这样，相对人既可以向行政机关要求赔偿,也可以在穷尽行政程序后通过司法程序寻求救济,从而更好地维护自身合法权益。
（四）加强对野生动物的管理
随着动物保护的深入持久,野生动物保护法要加强对野生动物的管理,特别是预防控制野生动物对人畜安全和农林生产的影响。针对目前众多的野生动物过度繁殖，影响生产和安全的情况,可采取以下措施:(1)经过政府科学论证,组织专业猎捕队,有计划、有组织地分期限制猎捕,以调控种群数量。(2) 经过专业科学论证，在该区域引进其生物天敌。(3) 加快小城镇建设步伐，实行退耕还林政策，将农林人口城镇化，还野生动物一个广阔的生存空间，将分散在山沟里的零星的住户集中群居，减少人与野生动物之间冲突的时间和空间，因此应将野生动物保护纳入小城镇建设步伐，以及当地中长地建设规划中同步解决。(4) 着力加强对野生动物生存栖息环境的保护，现行野生动物动物保护法只注重保护野生动物，忽略了对野生动物生存栖息环境的保护，因此要坚决制止任何形式的毁林垦荒，限制对天然林任何形式的采伐，恢复和保护好野生动物赖以生存的栖息环境。
参考文献
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[作者为中南财经政法大学环境法硕士研究生，感谢赐稿]
[责任编辑：陈海嵩]
