【摘要】　分析我国生物保护多样性的现状，针对我国生物多样性法律保护制度存在的不足之处,提出弥补立法漏洞,加大执法力度,建立完善的生物多样性法律保护体系。

【关键词】　生物多样性   外来物种入侵   法律保护

随着人口的迅速增长,人类经济活动的不断加剧,作为人类生存最为重要基础的生物多样性受到了严重的威胁。生物是人类食物、药物和工农业生产原料的基本来源。随着生产的发展和技术的改进,它们正在遭到过度的开发利用。许多地方不但生物资源已陷入枯竭的境地,而且它们所栖息的环境也在不断恶化,使它们再难以恢复。如果这种趋势再继续发展下去,诸如森林大量砍伐、草地开垦退化、湿地减少、沙漠化和盐渍化发展、水资源枯竭和环境污染等得不到防止,在未来20年中将是晚白垩纪(距今约6500万年)以来,物种大量消失的时期。科学家预测到2050年,地球上将有1/4的物种灭绝,从而威胁到人类自身的幸福和生存。80年代初以来,有关生物多样性国际会议频频召开,1992年,世界资源研究所和联合国环境规划署(UNEP)出版了《全球生物多样性策略》,使得生物多样性保护在全世界受到重视。尤其是1992年在巴西召开的“环境与发展大会”,120多位国家首脑签署了“联合国生物多样性公约”,使全球生物多样性保护和研究工作进入了新阶段。

一 、生物多样性的基本概念       

   生物多样性是地球上所有生命的总和,是40亿年来生物进化的最终结果。它是多样化的生命实体群的特征。每一级生命实体基因、细胞、种群、物种、群落、生态系统等都存在着多样性。生物多样性是一个描述自然界多样性程度的内容广泛的概念,它是时间和空间的函数,因此它具有区域性。故有人将其解释为一定空间范围内多种多样活有机体(动物、植物、微生物)有规律结合在一起的总称。它既是生物之间、生物与环境之间复杂关系的体现,也是生物资源丰富多彩的标志。

联合国1992年《生物多样性公约》中,将“生物多样性”界定为“所有来源的形形色色生物体,这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体;这包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。”因而保护生物多样性就是要保护这种存在于生态系统、物种和遗传材料之中和之间的变异性或多样性。[1]生物多样性有四个层次:基因水平、物种水平、生态系统水平和景观水平,相应地有四种生物多样性。

遗传多样性又叫基因多样性,是指种内基因的变化,包括种内显著不同的种群间和同一种群内的遗传变异。种内的多样性是物种以上各水平的多样性的最重要的来源。遗传变异、生活史特点、种群动态及其遗传结构等决定或影响着一个物种与其它物种及其环境相互作用的方式。

物种多样性是指物种水平上的生物多样性。它是用一定空间范围物种数量和分布特征来衡量的。一般来说,一个种的种群越大,它的遗传多样性就越大。但是一些种的种群增加可能导致其它一些种的衰退,而使一定区域内物种多样性减少。

生态系统多样性是指生物圈内环境、生物群落和生态过程的多样化以及生态系统内环境差异以及生态过程的多样性,这里环境主要指无机环境,如地貌、气候、土壤、水文等。

景观多样性,它主要是研究地球上各种生态系统相互配置,景观格局及其动态变化的多样化[2]。

二、生物多样性的重要性

生物多样性的重要性归根结底体现在对人类的有用或有益性。人类从生物多样性中得到了所需的全部食品、许多药物和工业原料。物种为人类提供了食物的来源,作为人类基本食物的农作物、家禽和家畜等均源自相关类型的野生动植物物种。野生物种是培育新品种不可缺少的原材料,特别是随着近代遗传工程的兴起和发展,物种的保存有着更深远的意义。物种多样性对科学技术的发展是不可或缺的。仿生学的发展离不开丰富而奇异的生物世界。生物多样性是维持生态系统相对平衡的必要条件,某(些)物种的消亡可能引起整个系统失衡甚至崩溃。而且,生物多样性的存在却能够起到:固定太阳能、调节水文、防止水土流失、调节气候、吸收分解污染物、贮存营养元素并促进养分循环和维持进化过程等作用。许多目前认为无足轻重的物种,却有可能存在着目前尚不为人知的重要的价值。人类的目标是谋求社会经济的可持续发展,要达到这一目标,关键是要保护好地球的生命支持系统,该系统的核心就是生物多样性。我们应用一种可持续性的方法使用、管理生物多样性的组成部分，公平分享因使用基因资源得到的利益。[3]生物多样性的价值首先在于它是可供人类利用的自然资源,即生物资源,包括植物、动物和微生物,再加上受生物影响的环境资源。生物资源不同于非生物资源,如果保护得法,利用得当,则是可再生的,因此,在可持续发展中有着重要意义。

三、 我国的生物多样性的现状

我国是地球上生物多样性最丰富的国家之一。1999年的调查表明,我国有高等植物3万多种,脊椎动物6347种,分别约占世界总数的10%和14%,陆生生态系统类型有599类。我国不但野生物种和生态系统类型众多,而且还具有繁多的栽培植物和家养动物品种及其野生近缘种。此外,我国动植物区系起源古老,珍稀物种相当丰富。然而,由于人类缺乏对生态价值的认识,长期以来实行粗放型的经济发展模式,以破坏自然生态系统为代价来获得短期或局部的利益,在这一过程中,原有生物物种大量消失和生态环境急剧改变,给人类社会带来了无法弥补的损失。生物多样性受到各种形式的威胁,主要有:①大面积森林砍伐、火烧和农垦;②草地过渡放牧和开垦;③生物资源的过分利用;④工业化和城市化的发展;⑤外来物种的大量引进或侵入;⑥无控制的旅游;⑦环境污染;⑧全球气候变暖;⑨多种干扰的累加效应等。自然生态资源正在不断地消失和退化,体现为渔业产品和木材生产量下降,药用植物匮乏,野生动物减少,物种灭绝,森林和草场消失,沙漠化扩大,土壤侵蚀增加,水位下降,全球性气候变暖,水灾和旱灾发生频繁,海岸线侵蚀不断加剧等。整个地球的生物多样性遭受了极大的破坏,生物灭绝速度大大加快。[4]生物生存环境的破坏和消灭加速了生物物种的消失,生态系统的破坏,生物多样性的减少,必将恶化人类生存的发展。因此,加强生物多样性的保护,拯救生物多样性是社会发展的必然,是文明社会的象征。实现生物多样性的可持续发展,既向当代人提供最大的利益,又能保持满足后代需求的潜力。

四、 我国生物多样性保护的相关法律规定及其存在的问题

自1992年6月联合国在巴西召开环境及发展大会通过《生物多样性公约》,人类对保护生物多样性给予了相当的关注,许多国家将环境保护确定为基本国策,制定了不少与保护生物多样性有关的法律和法规,并制定了一些有关政策。这都是各国实施可持续发展战略保护生物多样性的重大举措,将造福于各国人民和子孙后代。随着人类对自然资源价值认识的不断深化,人们不断地用宣言、政策、国策以及法律等手段,来调整人和自然的关系,企图求得人和自然的和谐发展。但是,仅用上述手段还是不够的,人类只有认识到了自然资源价值的确定性、客观性和自然资源的稀缺性,以及自然资源作为一个整体对人类世代的繁荣昌盛所存在的价值以后,才会更加珍惜自然资源,制定出理性的自然资源法,从而以法定的理性的法律制度来保护生物的多样性。

1、相关法律法规　

目前,我国涉及生物多样性保护的法律法规主要有:作为国家根本大法的《宪法》、作为环境法律体系的基本法的《中华人民共和国环境保护法》和根据该法的基本原则所颁发的大量有关生物多样性保护的单行法律和行政法规（如《海洋环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《渔业法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《植物新品种保护条例》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》等）。值得一提的是国务院2000年1月29日发布的《森林法实施细则》第2条规定：森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。这是我国第一次将微生物单独列为野生生物的重要部分加以保护，可以说是填补了生物多样性立法的一项空白。另外如《水生动物保护条例》、《水产资源繁殖保护条例》、《专属经济区和大陆架法》和《渤海区渔业资源繁殖保护条例》等地方性有关生物多样性保护的法规、香港特别行政区有关生物多样性保护的法律、我国加入的有关生物多样性保护的国际公约如《生物多样性公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《濒危野生动物物种国际贸易公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》以及《人类环境宣言》和《里约环境与发展宣言》以及我国有关生物多样性保护的国家政策性文件等。这些法律法规涉及到自然生态系统多样性、物种多样性和遗传基因多样性等生物多样性的主要领域。采取的主要保护措施是建立自然保护区和国家公园,对那些濒临灭绝的珍稀濒危物种和生态系统、热点地区以及热点地区的热点动植物实行就地和迁地保护等。涉及到外来物种控制问题的相关法律主要有:《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《海洋环境保护法》、《家畜家禽防疫条例》等。对于新出现的转基因生物安全问题,国务院也于2001年紧急出台了《农业转基因生物安全管理条例》,对转基因生物的安全评估、进出口管理和标识制度的实施发布了具体管理办法。这些法律法规的颁布和实施,对我国生物多样性的保护起到了重要的监督管理作用。

2、存在的问题

现有的一系列与生物多样性有关的法律法规,还远不能满足现阶段生态保护的要求,需要加以补充和完善。我国应该更多地学习和借鉴国外生物多样性立法的先进经验,制定一套符合我国国情并与国际接轨的法律法规体系,以满足生物多样性保护和可持续发展的需要。这也是我国生物多样性保护的当务之急。目前我国生物多样性保护立法存在的问题主要表现在：

① 现有法规的内容核心多为自然资源利用的管理，而不是以保护自然生态系统为目标，因而缺少或很少涉及保护生态系统的专门条款。同时，有关自然资源管理的法规，在类型上尚不全面，例如尚缺乏对湿地、淡水水域、荒漠等重要景观资源的管理法规。

② 保护生物多样性就是保护生态系统和自然环境,维护物种在自然环境中生存的权利,而单纯依赖自然保护区是无法做到的。这是因为在不同的经济增长阶段,需要不同的环境政策。在现阶段工业化进程中,我国的生态立法虽已开始关注生物多样性的保护问题,但仅着眼于国家公园或自然保护区的管理,这是远远不够的[5]。

③ 涉及外来物种入侵的法律、条例及组织体系主要集中在人类健康、病虫害检疫等有关方面,并没有充分包含入侵物种对生物多样性或生态环境破坏的相关内容,与从生物多样性保护角度出发控制外来物种的目标还相差甚远。我国虽然对外来物种采取了一些控制措施,但还没有建立起一整套的外来物种控制体系,对于外来入侵物种的早期监测、控制和迅速反应等重要环节都没有相关的规定。与发达国家相比,我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步,而且法规级别较低,体系尚不健全,缺乏系统性,防治监管体系也有待建立。总之,我国对外来物种入侵的管理水平与我国面临的生物安全的严峻形势很不相称。

④ 由于生物多样性保护牵涉到许多管理部门, 一些法律法规执行部门兼有生物多样性开发和建设职能,使得法律法规不能全面有效执行。现实情况下,某些主管部门制定的法律法规与其工作职责并不完全一致,各个部门制定的生物保护法规之间存在着交叉重叠或遗漏,而且还有待解决与国际法接轨的问题。另外,我国与生物多样性保护有关的法律内容大多比较空洞,缺乏具体措施,很多时候仅在管理程序上做文章。而地方法规多数是对中央立法的简单重复,无法切实发挥对生态环境的保护作用。

五、 我国生物多样性保护立法的完善

1、重新构建立法目的,不断完善法律体系

　 一方面,就我国已有的相关生物多样性保护法律法规而言,许多法律仅仅是为了开发利用生物资源,而不是以保护和改善生态环境为目的。另一方面,法律体系表达失序。许多相关的法律保护规定分散在不同的效力层次和不同的法律部门中,立法形式大多为行政法规或国家政策,立法层次偏低,从而大大影响了执法力度,而且这些规定大多内容重复,部分内容甚至相互矛盾。因此,必须在重新构建立法目的的基础上,对整个生物多样性保护的法律规范进行重新清理,修改和废止与现实情况不相适应的部分,重新编纂法律,完善整个法律体系。另外,还必须界定执法主体,理清各自权责,完善执法体系,加大执法力度。

2、重新修订《野生动物保护法》　

我国现行的《野生动物保护法》实质上是一部《濒危动物保护法》,而从保护生态多样性的角度来说,真正的《野生动物保护法》应该是一部保护所有野生动物的法律[6]。由于人们对生态环境知识的缺乏和受自身能力的限制,现阶段不可能充分保护和合理利用所有的生物资源,只能够对那些即将灭亡的珍稀物种采取特别保护措施。可是,这些特别保护措施无形上又割裂了濒危物种保护与普通生物保护之间的内在联系。这样做,非但不能长期有效地保护珍稀物种,反而使得濒危物种以外的普通物种大量丧失。如果那些看似普通、数量众多的物种得不到有效保护,最终也会变成珍稀、濒危的物种。现在许多国家法律都把保护动物的范围界定的非常广泛。如美国的《濒危物种法》规定的保护对象不单单是濒危物种,还包括受威胁的物种。而该法对于“受威胁的物种”的解释是:“在可预见的未来内,很可能全部和相当范围地变成濒危物种的任何物种”,这样的规定就极大地扩展了被保护物种的外延,对维护生态系统的稳定起到了重要作用[7]。所以,我国的《野生动物保护法》应该借鉴美国的经验,扩大对野生动物的保护范围,维持生态平衡。同时针对不同地区独特的自然条件和生态保护问题,制定区域性法规,加强专门保护。　比如在生物多样性集中且丰富的西南地区应注重保护性立法,而在珍稀濒危生物较多的西北地区,除了在立法上加强保护外,还应该体现出修复物种生存环境、恢复种群数量的需求[8]。另外,我国还应该补充《自然保护区条例》,制定符合我国国情的《湿地保护条例》,进一步加强有针对性的保护。

3、建立控制外来物种入侵的法律制度　

防范外来物种入侵是我国生物多样性保护中的一个薄弱环节,而要建立比较全面的外来入侵物种法律控制体系,就需要对我国现有相关法律、法规体系进行全面评估,完善现有的生物多样性保护的相关立法,使之适应我国现阶段生物多样性保护的特殊需要,更好地保护我国的相关产业和生态环境。要加强控制外来物种入侵的力度,首先就需要管理部门、技术部门和法律界人士共同参与制订相关的法律。我国目前并没有制定专门针对外来物种入侵的法规或条例。现有的相关法律、法规也比较分散,角度也不相同,还不能全面减少外来物种入侵对我国造成的生态、经济等方面的破坏,当务之急是应该迅速制定防止外来物种入侵管理法,从法制高度重视生物入侵问题。在此基础上,再分别制定相应的配套法规,形成一整套适合我国国情的、具有可操作性的法律法规体系。这类法律体系的核心问题应该是从维护国家生态安全的角度出发,加强和完善对外来物种引入的评估和审批,实现统一的监督管理。这类法律还应该涉及到国内不同地区间(如省与省、不同生物带之间)存在的问题。立法应充分考虑外来入侵物种传入的各个环节,针对每一种传入途径制定相应的管理对策,特别是要加强生物引种、交通运输、国际货物贸易、出入境旅游等几个方面的监督管理[7]。另外,为了提高法律的科学性,应在充分研究和收集整理信息的基础上,制定适合我国国情的外来入侵物种的管理控制名录和评估方法,把这些结果作为制定法律法规的附件,为司法实践提供科学参考[9]。其次,应该尽快规范外来物种引进审批程序,在立法的基础上建立生物引进风险评价制度,制定科学的评价指标体系。此外,由于外来生物入侵威胁到社会的方方面面,仅靠某一个或几个部门防治是不够的,我国应该成立由农业、林业、环保、检疫、卫生、司法、科研等国家主管部门组成的统一管理协调委员会,从国家利益的高度出发,全面管理外来入侵物种,提高监督管理水平。

 六、结 语

我国生物多样性保护已取得很大成就，但与国际先进水平相比还有一定距离。随着《生物多样性公约》的生效和实施，对生物多样性的保护将提出越来越高的要求。中国是该公约的缔约国之一，我国政府已将生物多样性保护列为90年代和21世纪环境保护工作重点，制定并公布了《中国生物多样性保护行动计划》，在《中国21世纪议程》中也将生物多样性保护列为重点项目。为了切实加强生物多样性的保护，国家计委已委托国家环保局编制《1994 - 2050年中国自然保护区发展规划》。该规划目标在2000年，全国自然保护区总面积达国土面积10％；到2050年达国土面积l5％。然而，真正实现此项宏伟目标还须付诸十分艰巨的努力。

参考文献：