主持人：高利红女士，中南财经政法大学环境资源法研究所副所长，副教授
9：30——9:50 环境案件起诉资格、公民诉讼和环境清理责任分摊： 历经三十五年环境诉讼的美国 发言人：Marsha S. Berzon女士，美国第九巡回上诉法院法官 我非常高兴今天能够来参加今天这样一个如此有意义的讨论会。前面的那位发言人已经在其发言中，为我们指出了一个很重要的地方，那就是在公益诉讼当中，起诉资格经常是一个很大的问题，因为在很多环境侵权案件中很难找到具体的受害人。至少是我们这种传统的污染形式当中，我们都会发现这样的现象，那就是环境的影响的确存在，但是它的发生一般都是长期才能显示出来。那么对于我们通常说的那种直接的受害人，在这样的环境案件当中很难找到。 也因为部分这样的原因，在美国，我们就设计了这样的制度，那就是，非政府机构、民间团体以及公民个人可以给予非直接的利益损失而提起诉讼。举一个例子，我们说的这种非直接的损害，它可以是一个公民在环境污染发生之后，他对于这个环境的美学方面的利益，即他能够欣赏到更美的风景的利益，或者是他的娱乐的利益所受到的损失，在美国都可以成为提起环境诉讼的利益的基础。 那么明天我还会更详细的给大家介绍美国环境公益诉讼制度，可是今天呢，我希望很简短地给大家强调一点，那就是在我们讨论在中国建立一个有益地环境公益诉讼制度地时候，不要太亦步亦趋地去学习美国地环境公益诉讼模式，一定要注意去去粗取精，然后去仔细地分析什么样地要素是好的。为什么我这么说，那么原因接下来我将会为大家解释。 在美国，我们的宪法里面有关于什么样的案件可以到法院去起诉的规定，那就是说它必需是一个案件或者说争议，那这个词在宪法里面出现的词是“case”、“controversy”,即我们所说的“案件”、或“争议”。我们的判例法也已经发展出这样的一个很庞大的规则体系，来介定什么时候才构成“案件”或“争议”。我们基于这样的一个宪法条文的规定，发展出来一个概念，那就是，公民在提起诉讼的时候，它的前提条件是必需遭受到某种损害，且案件的判决可以对这个损害进行补救，必需是造成损害的问题。民间环保团体在向法院提取诉讼的时候，它必需能够证明团体里面的成员是遭到这样的损害的，他的环境利益受到了污染的侵害。真正有专业的知识、财政的支持来提起环境诉讼的只是一些民间的团体。虽然只有这种团体才能够有足够的能力、资金来提起这种诉讼的主体，但是在美国，我们仍然还是要适用一系列的规则。例如在法院，通过污染的事实，需要确定的是，这个组织的成员，他经常去到这个遥远的森林去观赏鸟类，此时，就必需要证明这个成员美学利益的损失，或者是娱乐利益的损失，而只有这样这个组织才有起诉资格，否则不能到法院说就因为我有专业知识，我有足够的资金支持，就可以提起诉讼，这是不允许的。 也正是因为这样的原因，我们也花了很多的时间来讨论原告的起诉资格问题，但实际上，我觉得，我们应更多的关注案件的污染事实本身，而不是原告的起诉资格究竟应该是什么样子。那么就举个我曾经审理过的案件。在该案中，有一个环境团体到我所在的法院来起诉，这个案件是关于一片森林是否可以被砍伐。首先这个团体首先要向我呈递来自该团体成员的声名，该声名反应出他多么频繁地去这个森林，这也正是我常常思考地问题，到底是该成员是每6个月去一次森林，还是每3个月去一次，至少在我看来这样地问题是非常愚蠢的。而我个人认为，就这个团体的起诉资格，我们应该考虑的问题是，该团体在保护环境方面有一个长期的兴趣，是否在处理该问题上有足够的专业知识，是否有足够的资金来支持他们以比较合理的方式来打完这个诉讼。还有一点就是这个组织是否与该案件有利益冲突。 在我看来，我们之所以在审查团体的起诉资格时候，特别注意考察该团体是否实际受到了损害，是因为我们美国的宪法当中有这么一条规定，而在我们州的法律中则没有这样的规定，即该团体必需确切地受到损害。 因为我只有很短地时间来发言，所以最后我主要强调两点，来总结我地发言了： 第一点是，我们在讨论建立一个什么样地环境公益诉讼制度地时候，我们要考虑到的是，我们可能成为某个环境案件的受害人，或者是在将来的我们的后代。或者是我们现在的受害人现在没有足够的资源来提起这个诉讼，这是我们需要考虑的建立这个制度的原因。 第二点我要总结的是，在美国虽然我们已经建立起了公民或团体可以基于非赢利性或者间接关系提起的公益诉讼制度，使得我们美国现在的环保状况已经得到了很大的改善，但是我仍然认为，我们正是基于美国宪法的要求，使得我们没有真正的去关注在案件中究竟是哪些组织可以去提起诉讼，没有关注到我们真正需要去关注的问题，来确定什么时候有主体资格。 在此，我再次非常感谢主办方能够给我机会让我参与到现在的讨论当中。我知道，这个讨论是在中国建立环境公益诉讼的开端，能够参与到今天的讨论让我非常非常地兴奋和激动。在接下来两天时间我都会待在武汉，我非常高兴回答大家关于美国环境公益诉讼如何开展地提问，我可以从一个法官地角度给大家做出回答。非常感谢！ 9：50- 10：00 水污染环境公益诉讼程序设计 发言人：饶中享先生，武汉海事法院副院长，中南财经政法大学兼职教授，硕士研究生导师 友好的Stephen P. Berzon 法官讲的太好了。我们要感谢她为我们国家传经送宝。 我今天想与同志们讨论的是“水域污染环境公益诉讼的程序设计”。想设计，但很难设计。只想提几个可能是大家感兴趣的问题，进行讨论。 首先，我想讨论的共计主管与管辖、主体资格、水污环境损害证据、诉讼负担、诉讼责任与效益。在主管与管辖当中，主要是看看主管与管辖机关和法院的管辖原则。今天一开始，别涛先生就重点的谈到了我国的行政主管。我们谈诉讼之所以要谈行政主管，是因为我们现在的行政主管机关具备了双重的职能。一方面行使国家管理权，另一方面涉及到公益诉讼还可以作为原告，也可以作被告。这种地位很特别。同时，我以长江为例，主管长江的机关大致包括，国家环保局、水务局、长江水资源保护局、国家海洋局、国家海事局、航道局等等。有时，我们称之为“九龙闹海”，容易相互打架。如果我们能够确定一个有效地、流域性地职能机关为主要的，甚至是惟一的主管机关，那么我就建议这项职能最好交给长江水资源保护局来行使，且宏观上接受国家环保局的领导。这样有利于长江水资源的保护和损害救助。其它机关最好不要觊觎长江。 我们说法院主管，可现在我们看到的是，现在多数案件是行政机关，包括公安机关管理的。根据我国法律的分工，涉及民事诉讼的案件，一律都由法院主管，而不是行政机关主管。我们行政机关行使的仅仅是行政管理权，而不是民事管辖权。目前，长江水污染很严重，我们有的同志承认，有的同志不承认。但是这是事实。在长江上没有一个统一的法院来管理。地方法院也无从管理。比如在重庆发生的污染源，在南京造成了后果，是由重庆的法院管，还是由南京的法院管辖呢？我想都很难。一方面，我们要运用《民事诉讼法》以及配套适用的《海事诉讼特别实施法》所确立的基本原则。这个里面有地域管辖，我们也称之为区域管辖或流域管辖。据我所知，在美国，密西西比河的污染案件，国家就指定给东部法院管辖，而不是所有的法院都有管辖权。它也采用了“流域统一行使管辖”的原则。如果我们现在交给地方的一家法院管辖，解决污染的问题是比较困难的。所以我们研究认为，水域污染的问题最好交由海事法院管辖。我国沿海有9家海事法院，长江有一家海事法院。将所有与海域、水域污染的案件都交于这10家法院管辖。原来管辖都涉及到船舶和货物，根据我们近一段时间的研究，包括最高人民法院的主管院长也强调，海事法院不仅要管船、货，还要管水。水是船的载体，这样扩大了海事法院的管辖范围，有利于水资源的保护，有利于水域污染公益诉讼的管辖。所以我们把这个管辖又称为“专门管辖”。 关于主体问题，中外的学者都进行过讨论。他们从各种角度提出了富有建设性的意见。但是，我的角度是，我国处在初级阶段，我们的环境公益诉讼是初级的初级，落后的落后。此时，我们想把公益诉讼建立起来，在原告的主体资格方面就要采取扩大和鼓励的态度，所以最适合的原告是长江水资源保护局。中南财经政法大学环境资源法研究所、长江航务管理局，或者我们有关的行业协会、甚至船员工会，我们国家称为“船东协会”，是当然的原告。同时现在我们的律师事务所也可以作为原告起诉。只要是对于国家、社会、集体的利益造成损害的，我们普通的人，哪怕是自己没有直接的损失，作为中国的公民、法人、其它组织都有资格提起诉讼。所以我把此称为主体具有广泛性。否则中国的公益诉讼是很难展开的。我再说两点，我们现在的国家机关或者主管机关，有一种理念，那就是我管好自己的事情就够了，为什么去提起公益诉讼。他认为这与自身职责无关，搞不好，还有麻烦，即明哲保身。我们学术机构，像本所有很强能力，为什么不能够与实践相结合，提起诉讼，在每个诉讼当中，总结、提高、收益。我认为这样的效果不亚于我们的研讨会，不亚于我们的文字程序设计。这需要胆量，要敢作。我们在号召自己做的同时，也应该自己去做。 最后就是共同诉讼人。这个问题在以前的讨论当中未涉及到。我所说的共同诉讼人有两种，一是已经有一个组织、法人或者公民已经提起诉讼，其它的人也跟着提起诉讼，只要得到原告的同意，他们也完全可以作为共同的公益诉讼人，以加强原告的力量；二是我受到了损害，但是他先提起诉讼，我也可以作为共同原告参与诉讼，你讲的是公共利益，我是为了我自己的利益。我认为这种公益诉讼吸收程序是可以采用的，同样也加强了原告的力量。现在我们国家公益诉讼的原告力量发面是极度薄弱，薄弱不是我们的能力，而是我们的观念、意识，是我们的实际经验。所以我说这样的共同诉讼人都是可以列入的。 关于被告主体资格的确定，一是要有明确的被告，且必需是人。在我们的《海商法》里有个“队伍诉讼”，是英国首先提出的，把船舶当作了人，称之为“船舶拟人化”。所以现在有些学者提出“物也可以作为主体”，这个我暂时无法赞同。因为我在研究英国的“队伍诉讼’中，发现其中有很多矛盾之处，违犯逻辑。他们之所以说船舶是物，因为一是船舶上面有人，二送达仍要对人送达。所以我们要坚持被告主体资格为人的原则。 在损害证据发面，我们讲只要有初步证据，法院就可以受理。例如，有种案件不需要证据，长江里没有白鳍豚，有权威机构做出了认定。我们这些长期感受白鳍豚美的人感受不到它的美了，这个还需要证据吗？对于评估鉴定报告，我们原则上只能定性分析，而不能定量分析。那么证据责任分割，应当采用“举证责任倒置”原则，我们的认证标准只要是有损害的事实存在，那么被告不能做出反证的话，则推定被告应承担败诉责任。 案件的诉讼费用，标准比较明确，被告败诉则由被告承担。也可由国家划拨，比如国家环保总局及某某国家机关划给环境法研究所一部分资金，这里面就包括原告提起公益诉讼的资金。另外，银行贷款、社会资助、法院救助。把这些综合考虑，那么费用负担将不成为问题。 诉讼责任承担，包括一是原告败诉的风险，不是很大，例如名誉上的风险；而是诉讼成本，如差旅费的损失，误工损失。这些的风险，我们的环保机关都应该担负起责任来，给予诉讼原告一定的补偿。 另外是收益的归宿，原告的各项成本要返还，包括误工费用，还有收益归公，直接拨到财政部门的帐户，并按照一定的比例作为奖励基金，可以内部做出规定。收益只能专款专用，任何人不得随意挪用。 讲的不好，请大家批评指证，谢谢大家！ 10：00- 10:10 从法院审判实践的角度略谈我国环境公益民事诉讼的发展 发言人：李娜女士，武汉中级人民法院政策研究室法官 各位专家、各位同学早上好！我很荣幸有机会参加如此高规格的学术研讨会。今天我仅从法院实践的角度，略谈我国环境民事公益诉讼的发展。 经济的快速发展带来的一个巨大的副作用就是生态环境遭受的破坏越来越严重，由此引发的环境纠纷已成为现代社会中的新型纠纷。据统计,从20 世纪80 年代中期到90 年代中后期,我国的环境纠纷一直保持在每年10 万件左右,自1998 年环境纠纷数量呈现逐年急剧上升趋势,在短短6 年多的时间里增加了约4 倍,2003 年更是突破了50 万件。但与环境纠纷数量快速增长相比，通过法院诉讼途径解决环境纠纷的案件数量，特别是环境民事公益诉讼通过法院审理解决的数量却没有出现与之相一致的增长，是因为环境公益诉讼问题没有得到足够的关注和重视吗？事实并非如此，在2005 年3月全国政协十届三次会议上，梁从诫、赵忠祥、敬一丹、宋祖英等28 名全国政协委员,联合提交了第1223 号提案呼吁尽快建立健全环保公益诉讼法，2005年12月3日,国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出研究建立环境民事和行政公诉制度，发挥社会团体的作用,推动环境公益诉讼。2006年3月“两会”期间, 吕忠梅等全国人大代表也再次提出关于建立环境公益诉讼的第691 号议案。最高人民检察院在2005 年8月5日给国家环保总局的回复中明确提出建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的，同时建议通过修改、完善相关法律, 国家建立环境民事、行政公诉制度, 明确民事行政公诉的相应程序。 那么，限制环境民事公益诉讼的原因在哪里呢？我们必须承认，在中国现有国情下，环境民事公益诉讼进门难是现实的问题，是客观的情况。进门难的原因是多方面的的，主要的问题在于环境公益诉讼中的原告资格问题在我国民事诉讼法上所受到的限制。有学者认为，我国现行民事诉讼法的规定对环境公益诉讼的支持已经足够，不用再另行制定相关的诉讼制度。依据是最高人民法院《关于执行< 行政诉讼法> 若干问题的解释》第12 条规定: “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的, 可以依法提起行政诉讼。”该解释第13 条进一步规定: 有下列情形之一的, 公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼: (一) 被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的; (二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的; (三) 要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的⋯⋯据此规定, 相邻人、同行业竞争者以及环境违法行为的举报人, 特别是环保组织, 实际上已经被人民法院赋予了起诉资格。对此，我个人认为，这个观点值得商榷。 从法理上说，这仅仅是一个司法解释，在法律位阶上其规定不能逾越法律的规定，再则，对这一条款的解释内容上看，相邻人、同行业竞争者以及环境违法行为的举报人, 特别是环保组织,是否具有其所认为的起诉资格，还需考虑，这一接解释的前提条件其实就是与具体行政行为有法律上利害关系。是否真的是法律规定有所突破，我个人持保留意见。 按照传统诉讼法学理论, 社会公众不得对与自己无关的利益主张权利, 只有自己的合法权益受到违法侵害, 才具备起诉的资格, 这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则对防止公民滥用诉权起到十分重要的作用。我国立法对该原则有明确的体现, 例如《民事诉讼法》第三条明确规定了“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”，第108条进一步明确: “原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”与子相关的，《行政诉讼法》第2条规定: “公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”法律要求能够提起环境民事诉讼的主体必须是与环境纠纷有直接利害关系的公民、法人和其他组织, 也就是说只有当自己的环境权益受到了侵害, 或者自己的环境权益与他人产生争议时, 公民、法人和其他组织才能够成为环境诉讼的原告。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都规定, 公民对污染和破坏环境的单位和个人, 有权检举和控告, 但是这些规定并没有在民法和民事诉讼法中得到体现, 在审判实践中，法院对于“控告”则是趋向于狭义的理解, 即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发,而并不包括社会公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。所以, 近年来, 公众对于空气被污染、旅游景点被破坏等行为提起的环境诉讼, 大多由于“法无明文规定”而被驳回, 或由于“空气和风景都不是个人的, 个人对这些东西没有排他的使用权和所有权”, 而以起诉者败诉而告终。有一个案子是为很多学者所关注的，2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起的国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼一案，因为各种原因，黑龙江省高级人民法院立案庭以本案不属于人民法院的受案范围等为由拒绝受理，当然这一结果与原告代表事前预料的“原告不适格”的理由大相径庭。有评论说，黑龙江省高级人民法院立案庭在得知诉讼情况后并未接受原告代表向法院递交的诉状及其相关证据，甚至不敢阅读《起诉书》，而是在时隔数小时之后由立案庭主管法官温和并苦苦劝说，拒绝接受本案，原告代表向立案庭提出应当依法接受诉状、如果审查不符合起诉条件可以再裁定不予受理的建议，但此举也被法官婉言拒绝。对此，评论者感慨案件不能受理并不是因为鲟鳇鱼、松花江、太阳岛的缘故，毫无疑问民事案件被政治化的思维和处理方式封杀了。当然，在这里我并不想否认，法院在受理案件时所遇到的除法律规定以外的种种现实障碍，但仅就本案而言，即使立案进入立案审查阶段，事实上也会遇到如前所述的重重法律障碍，事实上在目前的法律规定前提下是不可能进入到实体审理阶段的。 我并不认为现有的法律在环境公益民事诉讼方面的规定是合理完善的，相反，对于民事公益诉讼制度的构建目前已是迫在眉睫，传统的诉讼制度已不能适应社会的发展需要。法谚云:“有权利必有救济”,“没有救济的权利不是真正的权利”。法律既然赋予公民环境权利,当公民的环境权利受到侵害时就必然应当给予救济。环境侵权与一般民事侵权相比,具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点,有时候发生环境侵权纠纷时并没有直接利害关系人,而传统的诉讼制度要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济,违背了法律的一般原则。传统的诉讼制度对原告起诉资格的限制,与环境保护的要求是相矛盾的,因为环境权益作为一种特殊的财富,不仅仅属于私人利益,更属于社会公益,环境污染、生态破坏必然会直接或间接损害到每一个社会成员的利益,社会公众具有天然的保护环境的积极性。在许多国家,公众作为环境保护的一种基本力量已经得到普遍承认。不少国家出于保护环境的需要,扩大了公民诉权的范围,允许公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼,而不再要求该公民是环境的所有权人。在环境法领域,放宽环境诉讼原告资格的限制,已成为世界各国环境立法的趋势。原告资格的放宽最终将演化为公益诉讼制度。在我国,传统的当事人适格理论奉行“直接利害关系人”原则,而且,对于如何解释直接利害关系人的范围,我国法院历来采取严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外,一些“形成中的权利”(如环境权)受到侵害时往往不能够成为当事人与案件具有直接利害关系的依据。为有效保障作为社会公共利益的环境权,扩大环境诉讼的主体范围,实行当事人适格之扩张,已成为建立环境公益诉讼制度的当务之急。 对于环境公益民事诉讼当事人主体资格的扩张是学者们的基本共识，接下来的问题是谁能够成为我国环境公益民事诉讼的适格原告？有学者主张在今后制定环境与资源保护法律中,增加涉及环境公益诉讼的特别法规定，认为环境公益应主要依靠公权体系维护,私人可通过公益诉讼督促公权的行使。环境私益不宜通过“民事公诉”的手段维护。构建环境公益行政诉讼制度可在发挥检察机关参与环境公益行政诉讼中的主导作用、平衡环境公益保护与行政权行使之间的关系等方面予以制度创新。也有学者基于成功的环境公益诉讼实践,倡导民间环保组织、社团以及公益律师成为建构与实践我国环境公益诉讼制度的中坚力量。 在这里，我仅对环境公益民事诉讼中的原告主体问题，从法院审判的角度略谈谈自己的看法，不足之处还请到会的各位专家、学者们指正。我认为，在中国现有国情下，以检察院作为环境公益民事诉讼的原告是较为可行的方式，这主要是基于以下几点的考虑： 1、人民检察院作为国家的公诉机关，为维护国家利益和社会公共利益,代表国家向法院提起或参加诉讼。检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张在本质上是以公益为基础的,因此检察机关的诉讼权力并不必然局限于刑事诉讼。检察机关代表国家以起诉等方式维护公益,既是以公权力维护国家利益和社会利益的政治需要,也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。只是因为刑事犯罪行为严重损害或威胁国家政权或社会稳定,所以从国家和社会的实际需要出发,检察机关行使公诉权必然以刑事公诉为主,在特定条件下才行使民事公诉权和行政公诉权。由于公诉权的行使在本质上是以公权力为基础,以维护公益为目的,因此无论检察机关是提起刑事诉讼,还是提起民事诉讼或行政诉讼,都是代表国家行使公诉权的方式,是对刑法、民商法、行政法、诉讼法等法律的实施进行监督的权能的体现 2、由于检察功能日益丰富已成为世界各国司法体制发展的一般趋势,同时我国检察机关公益代表的立法确认,以及在刑事诉讼、附带民事诉讼和近年来公益诉讼探索等方面所积累的经验,特别是社会对人民检察院提起民事公诉的认同, 确认人民检察院的民事公益诉讼的权力是适当的。在公益诉讼涉及的利益群体较为广泛而单个起诉主体力量薄弱而被诉主体具有强势性,起诉机制受阻,或国家自身利益受损,诉讼无特定原告或无人起诉等情形下,国家公权适时介入,以自身力量和优势来维护国家利益和社会公共利益已成为必需。作为国家和社会公共利益的代表,检察机关参与诉讼,不仅能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护公民、社会和国家的经济利益和社会秩序,还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正,避免私人起诉可能产生的保护和滥诉弊端,实现诉讼的公正与效率。随着社会经济运行日趋复杂以及维护国家利益、社会公共利益的需要,无论是在大陆法系还是英美法系国家,检察机关的职权范围均呈扩大趋势,其职能普遍从刑事诉讼领域扩大到民事和行政诉讼领域,开始比较广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。因而,检察机关行使环境公益民事诉讼权力,既符合现代各国检察机关的发展趋势,也是弥补我国现行法律制度存在的缺陷的需要。 3、在我国,检察机关参与民事公诉符合法律监督机关的职责要求和现实条件。我国检察机关作为国家法律监督机关,负有监督国家法律统一、正确实施的职责。检察机关通过行使检察权,维护国家利益和社会公共利益。从检察行为活动的方式和内容看,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,检察行为所代表的是国家和社会公共利益。在我国所有的国家机关中,检察机关是最适合的代表国家和社会公益的诉讼主体。由检察机关作为国家和社会公共利益的代表,对侵害国家和社会利益的行为提起诉讼较为妥当。另一方面,检察机关本身具有诉讼性基础。我国检察机关在业务上现有的大部分职能都与诉讼相关,检察机关拥有一批数量可观的检察队伍,他们熟悉法律知识和诉讼业务,并拥有强大的诉讼资源和较为丰富的诉讼经验。同时,检察机关以国家强制力为后盾,要比一般个人或者团体更容易开展案件的调查、取证、提起诉讼和出庭辩论等工作。由检察机关担当起诉侵害国家和社会公共利益案件的职能是较为现实可行的策略。 4、正如我在前面所说的，以检察机关作为目前我国环境公益民事诉讼的唯一的适格原告，是由中国现阶段的国情所决定的。有学者主张，环境公益民事诉讼的适格原告应由三部分组成，检察机关、环保组织等公益性社会团体和公民个人。当然，在美国、英国、德国等环保法比较完善的国家，一定条件下的环保组织和个人是可以提起公益诉讼的，但这一规定移植到中国，现有条件下这一做法还是不是很可行。我国的环保组织的发展目前还不是很完善，公众对于环保的参与度有限，我国现有的环保组织能否承担起公益诉讼的重任还需要考虑，对于个人提起公益诉讼在现阶段则更需要慎重，就现有的法院审判资源来说，法官目前的审判任务已经是相当的繁重，如果对个人提起公益诉讼不加限制，出现环境公益诉讼案件数量爆炸式增长是必然的，个人诉讼的重复性说造成的审判资源浪费也是惊人的。更深一步说，公益诉讼的本质是为国家利益、社会利益、公民的全体利益，而不是为了私益，但在我国公益诉讼的发展中，却有着不和谐的声音，如大家所熟知的打假案，打假诉讼的出现在一定程度上惩戒了制假、卖假者，督促了监督机关积极形式自己的行政监管职能，维护了众多消费者的利益，但也有职业打假人借打假牟取巨额的私利，通常的做法就是知假买假后与制假者或是销售者达成私下协议获取封口费，拿到钱后也就没有了为公益的诉讼。这是明显违背公益诉讼的初衷的，在我国的环境公益诉讼发展过程中一定要防微杜渐，避免这些负面影响。那是不是说就不要公民个人参与环境公益诉讼了，恰恰相反，应该是积极鼓励，公民的参与并不一定要表现为对诉权的享有，正如现有法律所规定的，公民现有的是监督权、控告权、检举权，将这些权力落到实处，就是在明确检察机关诉权的同时，鼓励公众向检察机关提供线索和举报材料，协助和监督检察机关认真履行职能。 10：10—10：20 检察机关环境公益诉讼原因及其面临的难题 发言人：王宏卫先生，广州市海珠区人民检察院公诉科检察官 各位专家、同学大家好！我是一名来自法律实践部门的检查官。今天非常高兴能在这里同诸位交流我对于环境公益诉讼的学习和感受。 环境问题的日益严重与当前建设和谐社会的目标相去甚远。为此，环境法律法规不断完善，各级环保部门加大了预防和查处力度，不同形式的环保组织也相继成立，我国甚至提出了绿色GDP的概念。但是在经济利益占主导地位的今天，破坏环境的事件仍然屡有发生，对遭受环境破坏的区域内的人民群众造成了巨大的人身或财产损失。如何确保受害群众和受损的社会利益得到相应补偿或减少损失，尤其是通过司法救济之手段得到实现，成为学界和实务界当前探讨的热点问题之一。那么我认为检察机关提起环境公益诉讼具有现实的必要性和可行性，并针对检察机关环境公益诉讼实践提出在此过程中检察机关所面临的几个问题。 一、 环境公益诉讼的现实必要性 （一）环境公益诉讼的概念 在罗马法中有私益诉讼和公益诉讼之分，前者是指保护个人所有权利的诉讼;后者是指保护社会公共利益的诉讼。我国学者对公益诉讼做了狭义和广义之分，“广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家并以国家名义提起的诉讼，亦有法人、非法人组织、个人代表国家，以个人的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼则是指国家机关代表国家，以国家名义提起的公益诉讼。” 根据广义理解，有学者提出，环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。 本文认为公益诉讼是指诉讼效果直接影响公共利益或社会利益的诉讼行为。并因此界定环境公益诉讼是当事人以环境权为理由提出的影响公共利益的诉讼行为。 （二）环境公益诉讼的必要性 1、环境公益诉讼是我国可持续发展的要求 1980年3月，联合国大会首次使用了“可持续发展”的概念。1987年，世界环境与发展委员会发表《我们共伺的未来》，系统地提出了 “可持续发展”战略。《我们共同的未来》将“可持续发展”定义为: 既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁和危害的发展。这种发展观要求我们在发展经济的同时，必须保护环境和节约自然资源，从而保证人类社会的持续性发展。就我国而言，由于仍然属于高能耗的生产方式，造成了大量的资源耗费和环境破坏。由于环境破坏的危害后果具有长期性，遭受破坏的环境具有难以恢复性，导致人们生活环境恶化，直接影响人们人身和财产安全，更是影响到我国社会的可持续发展。 。为了保证国家和社会的可持续发展，必须鼓励环境公益诉讼的发展。原因在于，在我国民事和行政诉讼中过分强调的诉讼私益性，例如“直接利害关系人”的规定，对于国家和社会利益的诉求机制不足。而环境问题直接影响可持续发展，而可持续发展是国家或社会发展的一项根本利益。缺乏司法保障的国家环境权利，被肆意的破坏，国家可持续发展重要利益陷入丧失的可能。只有鼓励和发展环境公益诉讼，才能真正从法律层面上解决我国环境问题，保障可持续发展的实现。 2、环境公益诉讼是我国建设和谐社会的要求 由于环境问题具有危害后果的广泛性和长期性，我国环境问题的日益严重，直接导致不特定多数人在或长或短的时间内受到伤害，导致不同方式的群体利益受到损失，例如松花江污染事件，直接导致沿岸人民群众的饮水问题。再比如淮河污染导致的沿岸数之不尽的良田受损。诸如的废气导致的酸雨等现象，这些问题的受害者众多，且由于环境污染后的恢复性难，人民群众又缺乏有效的诉求和补偿机制，容易引起社会的不稳定和经济利益的巨大损失，直接破坏社会的和谐发展。为此，我们应当通过有效的环境公益诉讼，确保这一社会危害性广的环境问题得到有效解决，有利于和谐社会的建设。 3、环境公益诉讼是国际社会环境保护的要求 环境问题不仅仅是某一个国家或地区的问题，同时更是一个影响整个人类社会发展的根本问题。由于世界共同拥有一个天空，共同生存在一个地球上。一个地区环境破坏的效果往往像蝴蝶效应那样波及到其他地区，从而引发地球上的多骨诺效果，全球温室效应就是如此。为此，各种国际组织相继成立，加入这类国际组织对于一国的国际形象是一种极大提升。这类国际组织往往要求会员国牺牲一定经济利益来保证世界自然环境和资源的改善。随着我国国际形象提升的要求，我国经济的不断高增长以及我国环境问题的突出，我国相继加入了部分这类国际环保组织，自然要承担相应的环境保护义务，例如《京都议定书》。但由于我们实行市场经济体制，单靠行政手段的管制，已经无法彻底控制市场主体对于环境的破坏，无法保证彻底执行国际义务，这就要依赖于司法手段。为了国家形象以及国家环境利益提出的诉讼当然属于公益诉讼。因此，环境公益诉讼是国际社会环境保护的要求。 4、环境公益诉讼是我国环境法律和诉讼法律发展的要求 为了解决环境污染和环境破坏问题，我国进行了大量的环境立法，但是这些立法对于环境的保护主要表现为行政管理，而相对缺乏司法救济。古谚有云“无救济则无权利”。公众的环境权利和社会的环境利益在没有司法救济的情况下往往被经济利益主体毫无顾忌的侵犯。就我国实践而言，尽管政府进行了数次的“环境风暴”，北方的沙尘暴依然盛行；长江和淮河的污染依然继续，人民群众和社会利益损失还在加剧。再加上地方经济利益至上导致的地方保护主义，单纯的行政管理显得力不从心。因此，环境立法经常只是一纸空文，法学家的努力和智慧被浪费。为了有效实施环境法律，必须建立环境诉讼，特别是环境公益诉讼，才能使得私人的和社会层次上的得到实现。 此外，我国除了刑事诉讼具有天然的公益性质外，民事诉讼和行政诉讼都以私主体利益为出发点。但是随着社会的发展，越来越多的公共利益与私人利益融合，区分公共利益与私人利益将逐渐成为一件比较困难的事情。对于环境污染事件造成的损害，往往被侵害的主体不特定，一一提起诉讼会引起巨大的法律资源的浪费，而且对于污染行为发生，不及时制止，更多的带来的就会是公共利益的损失扩大。为了适应社会新的各种利益诉求，诉讼法需要进一步发展，在环境法律事件领域，环境公益诉讼非常重要。 二、 检察机关公益诉讼的适宜性 通过上面的论述，我们发现环境公益诉讼的必要性。那么建立环境公益诉讼，其原告应当由谁来担当就值得探讨。国际上对于环境公益诉讼大致分为三种模式：多元模式和一元模式。一元模式是指只能由特定的国家机关提起环境公益诉讼；多元模式是指除了特定的国家机关外，法律允许其他形式的主体提起环境公益诉讼。无论是一元模式还是多元模式，其所谓的“特定的国家机关”一般指的就是检察机关。另一方面，国际上环境公益诉讼不论采取何种模式，特定的国家机关或者说检察机关都具有提起环境公益诉讼的资格。本文认为，我国赋予检察机关环境公益诉讼的主体资格具有适宜性。 （一）检察机关环境公益诉讼的合理性 1、检察机关在提出诉讼的过程中是国家公共利益的代表 根据我国的国家理论，中华人民共和国的一切权力属于人民。而人民行使国家权力的途径是通过人民代表大会行使立法权，通过人民政府行使行政权，通过检察机关和审判机关行使司法权。因此从权力来源看，检察机关肩负着代表国家利益提出诉讼的职能，而这份职能的行使，是由人民授予的。在一定意义上讲，检察机关就是司法程序中的国家利益的代表。按照西方的国家理论，人民将自己的一部分权力委托国家行使，而国家的实现这部分权力的途径就是各种形式国家机关的正常运作。另外，如果承认国家是一个实体，国家自有其利益内容，国家机关就是国家这个实体的具体组成部分。各国检察机关都是国家机关的一部分。所以不论采取何种国家理论，国家都有为了公共利益、国家利益提出诉讼的资格。国家诉讼正是通过检察机关来实施，因此，检察机关代表国家利益，公共利益提出公益诉讼是适格的。 2、检察机关作为一个实体本身具有诉权 我国法律规定了国家机关的概念，也就赋予了机关作为法律主体的资格。检察机关作为国家机关的一个重要组成部分，每一个检察机关都因此具有法律主体的身份。而诉权是法律主体实体权利获得法律保障的根本权利。作为法律主体，享受法律上规定的实体权利，当这些实体权利受到破坏时或破坏的威胁时，诉权的实现就成为寻求司法救济的前提。对于诉权的理解有很多种，但通行的理解是诉权是法律主体依法提起诉讼、寻求司法救济的权利。也就是只要具备了法律主体身份就具有了提起诉讼的资格。检察机关作为法律主体也就具备了提起诉讼的基本条件。 （二）检察机关环境公益诉讼的合法性 根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条的规定，检察机关的根本任务就是“维护安定团结的政治局面，保护社会主义全民所有制财产、劳动群众集体所有制财产和公民私人合法所有财产，保护公民的人身权利、民主权利和其它合法权利”。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这些规定前者赋予了检察机关维护人民群众的各种利益以及国家公共利益的权力，而后者也并未将检察机关排除在依据环境法进行控告的权利。 另外，《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定:人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是对于检察机关法律监督权的直接授予。虽然最初检察机关的主要是对刑事案件提起公诉和对民事行政审判活动进行监督，但随着社会经济的发展和检察理论研究的深入，我国检察制度的不断完善，检察机关的体制也不断健全，检察机关的法律监督权可以进行全面的解释。因为检察机关是国家的法律监督者，能够代表国家对一切破坏法律秩序，违背社会公共利益的当事人提起公诉，以起诉的方式现对各种法律关系的监督。以环境法律为依据对违反环境法律的当事人提起环境公益诉讼是在宪法层面是有依据的。 因此，本文认为，检察机关环境公益诉讼在一定程度上是合法的。 （三）检察机关环境公益诉讼的现实可行性 在实际操作过程中，可以提起环境诉讼的主体很多，包括社会团体、检察机关和其他组织及个人。但是检察机关与其他主体相比具有天然的优势。主要表现在以下几点： 1、检察机关环境公益诉讼具有便宜性 首先，由于检察机关属于国家法律监督机关，具备职务犯罪的侦查权，而我国现实的环境治理和长期的环境污染事件中，常常伴随着或多或少的职务犯罪问题。检察机关利用查处职务犯罪问题得出的线索启动环境公益诉讼。其次，检察机关有权监督国家机关的执法情况，因此，检察机关相比其他主体，诸如社会团体和公民个人，具有与各主管部门沟通和调查上的便利性以及各地检察机关环境公益诉讼的协调和交流。第三，检察机关作为司法机关具有一定独立性。相对于其他主体面对政府地方保护主义的弱势而言，具有更强的独立性和诉讼的权威性。一旦在地方保护中出现违法犯罪事实，检察机关可以实施法律监督。所以，检察机关公益诉讼在实践中具备一定程度的便宜性。 2、检察机关环境公益诉讼具有保障性 要进行诉讼，特别是复杂的环境公益诉讼，其所需人力和物力是有一定要求的。一般社会团体财力需要靠捐款或集资来进行，而在我国当前社会捐助不足的情况下，长期进行环境公益诉讼必然会引起相关社会团体财力上的紧张或者以环境公益诉讼胜诉标的补充自身财力。公民个人提起公益诉讼除了财力和精力上的有限性，在专业知识上要依赖于律师。而检察机关依托于国家财政支持，在司法实践当中，本身就具有提供法律监督服务，维护社会公共利益的职责，不以营利为目的，付出财政成本换取公共利益符合其职能要求。另外，检察机关拥有大批优秀法律人才，拥有能够胜任比环境公益诉讼证据要求更好的公诉人才，保障了检察机关环境公益诉讼人力上的需要。所以，检察机关与其他法律主体相比具有一定的保障性，满足了环境公益诉讼的制度化需要。 3、检察机关环境公益诉讼具有效益性 效益性主要是从收益与成本的角度来考虑的。对于公民环境诉讼来讲，个人通过诉讼所得，远远小于诉讼本身的社会效益，并且对于未参加诉讼的环境权益受害人而言，未付出诉讼成本，却可以享受诉讼利益。这就在一定程度上相对加大了公民的诉讼成本。此外，更多的情况是不同的环境权益受害人要多次提出环境诉讼，浪费了大量司法资源，加大了诉讼总体成本。而社会团体进行环境公益诉讼，毕竟我国相关团体发展趋势虽好，现状却不容乐观。而社会团体公益诉讼的代表性上的不足，往往也在加大环境诉讼中的因为重复诉讼造成的高成本。尤其对于提起公益诉讼的主体自身而言，其因为公益色彩浓厚，而私利益上的效益性较差。相反，检察机关以公共利益的获取为目的，付出的成本依然是诉讼成本，就检察机关本身而言效益性比私主体公益诉讼的效益性要高。同时，检察机关的权威性可以在一定程度上减少因重复诉讼造成的整体诉讼成本增加。另外，因为检察机关属于法律监督机关，社会团体和其他私主体在对审判机关的判决不满意时，往往提出申诉，这也是诉讼成本的增加。因此，相对其他法律主体而言，检察机关环境公益诉讼具有效益性优势。 综上，本文认为，检察机关环境公益诉讼具备理论基础，合乎法律要求，并且是现实可行的。 三、 检察机关环境公益诉讼亟待解决的四个问题 尽管从各方面可以论证检察机关实施公益诉讼的合理性，并且国外有先进经验，国内也有部分尝试，但就我国检察机关环境公益诉讼实践，真正形成制度并普及这一制度还存在一些亟待解决的问题。 （一） 检察机关环境公益诉讼没有明确的法律授权 对于检察机关提起环境公益诉讼，法律并没有明确的规定。尽管通过对我国现行法律的分析可以得出检察机关提起公益诉讼适格性，但毕竟没有在任何一部法律中提出检察机关可以提起环境公益诉讼。这就造成了检察机关环境公益诉讼的风险性、惰性和无理性，不利于环境公益诉讼的实施和环境的保护。 1、根据法治社会的要求，国家机关行使权力必须有明确的法律依据。作为国家法律监督机关的检察机关，法律对于其行使的诸如刑事公诉权、民事行政抗诉权以及职务犯罪侦查权等都有着明确的规定，却没有明确指出其提起公益诉讼或者环境公益诉讼的内容。因此在实践操作中检察机关提起环境公益诉讼就具有一定的风险性。 2、法律没有明确的环境公益诉讼授权，也表示法律没有规定检察机关提起公益诉讼的职责。在实践中来看，检察机关在人力和物力受到地方人事和财政制约的前提下，面对需要耗费大量人力物力和精力的环境公益诉讼，当然存在一定程度上得惰性。 3、由于没有法律的明确授权规定，检察机关提起环境公益诉讼缺乏正当理由。在现有的诉讼体制下，提起民事和行政诉讼案件都需要具有利害关系。那么检察机关以公益为由向审判机关提出诉讼是否只请求公共利益之损失？如果是，则对于因环境污染受害群众之救济因为请求的不符合诉讼法律而无法实现；如果不是，要达到公益诉讼之目的，落实对不特定受害人之救济，在当前诉讼理论要求下就需要相关当事人的授权或委托，而这一点刚好又是很难实现。因此只审判机关依照法律就有不予受理和驳回起诉的理由。 （二） 检察机关公益诉讼的管辖权难以确定 检察机关环境公益诉讼实践中关键的一个问题就是管辖权问题。由于环境污染或环境破坏事件的危害后果具有一定的广泛性，而我国的检察机关又是实行级别管辖和地域管辖，那么当环境破坏或环境污染事件发生后又哪一级检察机关或哪个地区的检察机关提出环境公益诉讼就显得至关重要。但是就此我国并没有相应的法律支撑，这就为检察机关环境公益诉讼无形中设置了障碍。 环境的污染是不固定的，经常具有流动性。比如河流的上游发生污染，受损害严重的却是河流的下游；废气的发生不单污染本地空气，对临近地区空气也会造成影响等，这些环境破坏事件其危害后果往往是跨区域的，而我国地方保护形势严峻，检察机关又从人事和财政上受制于当地政府和当地经济情况，因此，当管辖权不清时，因为利益的需求相互推诿或者因为利益需求相互抢夺案件诉讼权的现象就会发生，容易导致司法资源的浪费，环境保护时机的错失。 （三）检察机关环境公益诉讼启动存在两难选择 检察机关作为国家法律监督机关，传统上，除了职务犯罪侦查外，基本上受理案件都属于被动性。比如刑事案件的公诉，往往需要侦查部门发现犯罪事实，并移交公诉。民事行政检察案件，一般源于当事人对于法律判决的不服，才向检察机关提出申诉请求。侦查监督工作，一般在于对侦查部门提出逮捕请求进行核实。所以检察机关一向并无主动调查之传统，况且对于环境问题这一专业性较强的领域，在对事实的调查方面还存在严重不足。但是，如果检察机关不主动介入调查，等候举报或者第三方控告，则又存在立案标准的问题。立案标准过宽，浪费司法资源，阻碍经济发展。立案标准过严，则当事群众的取证陷入困难。有效的界定调查权的主体以及立案标准，是我国实现环境公益诉讼之目的的保证。 （四）检察机关环境公益诉讼标的分配操作性不强 环境公益诉讼尽管不以经济利益为目的，但由于需要被诉主体尽可能的弥补受损利益，在诉讼过程中，诉讼标的的实现是一个重要问题。当然对于整体环境污染事件造成的损失，可以通过各种咨询结构或选择一个合适的测算方法取得。也就是在诉讼时可以确定大概的诉讼标的的大小，但既然是诉讼就存在胜诉和败诉。败诉后由于是检察机关行使公益诉讼的权力，诉讼费可以免除。但胜诉后，就存在一个标的如何处理的问题。本文认为原则上，需要上交国库的上交国库，需要返还检察机关作为奖励，给予奖励。但是对于需要返还相关受害人的，检察机关就面临将手足无措。原因在于，环境污染或破坏事件，受害人并不完全确定。处于被污染区域内的不同位置，或者不同身体或生产经营方式的群众是否实际受到损失，受到的损失程度各不相同。因此，如何合理确定分配方法就成为检察机关公益诉讼面临的又一大难题。 谢谢大家！
