【本文载于《环境资源法论丛》第7卷，法律出版社2008年1月出版。未经许可请勿转载。】

内容提要：环境纠纷的解决，无论是从环境纠纷的特点上看，还是从纠纷解决机制的特点和发展趋势上看，都需要建立多元化的解决机制。我国目前环境纠纷解决机制的主要问题是诉讼机制和环境ADR的割裂和不协调。因此，我国需要建立包容和协调国家干预与私法自治的多元化纠纷解决机制，实现各种环境纠纷解决方式的沟通和协调，形成合力，共同作用于环境纠纷的解决，实现当事人环境权益。

关 键 词：环境纠纷；环境诉讼机制；环境ADR；沟通；协调

环境纠纷是人们在开发利用和保护改善环境的活动中所产生的有关环境权益的争议。在环境保护方面，“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，迅速加快和范围日益扩大的对环境基础的影响，将法律制度远远抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是……加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法。”[1]这意味着对环境纠纷这种新型纠纷的解决，不仅需要建立专门的诉讼机制，而且还要加强和寻求其他的解决方式。毫无疑问，对于环境诉讼机制和非诉机制关系的认识影响到环境纠纷解决机制的完善，影响到环境公平和环境权益的实现。

一、多元化解决机制：环境纠纷解决的必由之路

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。[2]多元化纠纷解决机制是相对于单一的纠纷解决方式而存在的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，并将其绝对化。它以人类社会价值和纠纷解决手段的多元化为基本理念，不排除来自民间和社会的力量在诉讼解决中的作用和积极性；目的在于为人类提供多种选择的可能性。多元化纠纷解决机制包括诉讼机制和非诉机制，其中非诉机制又叫ADR，指法院诉讼之外的各种形式的争议解决途径。环境纠纷的特点和纠纷解决的发展趋势决定了环境纠纷的解决需要建立多元化的纠纷解决机制。

（一）环境纠纷的特点决定其解决需要多元化解决机制

环境纠纷是一种新型的纠纷，它具有如下特点：第一，环境纠纷争议的核心是环境权益。环境权益是环境生态价值和经济价值的反映，其实质是环境权。环境权是人们享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。[3]环境纠纷的这一特质，要求纠纷解决突破以往只考虑财产利益和人身利益的做法。第二，环境纠纷涉及利益的多元性。环境纠纷往往是自然、社会、历史等原因交织形成的，涉及诸多方面的利益环境纠纷的处理，不仅对纠纷当事人的利益产生影响，还涉及社会公共利益和生态平衡。第三，环境纠纷的广泛性。环境法律关系的主体广泛，任何机关、团体、社会组织、公民和个人都可以成为环境法律关系的主体；客体多样，涉及诸种环境资源和环境行为，这与环境要素、生态因子本身的种类繁多密切相关；权利义务涉及人类社会和自然环境两大领域。环境法律关系的要素特征决定了可能发生的环境纠纷的表现形式丰富，数量繁多，涉及个人和社会生活的方方面面。第四，环境纠纷的处理往往需要科学技术的运用。造成环境污染和环境破坏的原因很多而且复杂，对环境侵权的因果关系的判定，危害程度的鉴定，损害后果的定量，都需要通过分析、化验、科学实验等多种技术手段才能得出科学的结论。第五，环境纠纷当事人中受害人一方往往人数众多。环境的生物性、地理上的整体性，生态的连锁性和环境影响的广泛性，使得环境侵害往往造成一定区域范围内或生态系统内的不特定的多数人的受害，甚至是包括后代人的受害。第六，环境纠纷双方当事人力量的不均衡。在环境纠纷中，双方当事人之间有着力量的不均衡。这种不均衡表现在两个方面：（1）经济实力的差异。一般而言，加害人多为具有经济实力的企业和机构，受害人多为一般公众。（2）信息的不对称。在环境纠纷中，侵权者一方不仅对有关纠纷对象的知识信息拥有质和量上绝对的优势，而受害人一方往往并不具备专门的环境专业知识，也就不能知晓污染物的致害机理、环境侵权行为的危害程度。第七，环境纠纷处理的相关法律的天然性漏洞。一方面是实体法游离，由于国家需要在社会发展和环境保护中间寻找合适的临界点，立法机构制定的环境法律不能涵盖所有的社会生产、生活状况，同时由于环境问题的复杂性和突变性，环境法制、环境标准存在着漏洞或滞后。另一方面是环境纠纷处理的法律规范的不健全。

第一和第七个特点表明环境纠纷所争议的核心是环境权，而作为一种新型权利，法律规定的不明确或不完善。权利的新颖性、立法的滞后性，使得法院在处理环境纠纷时不单要考虑已经发生的事实并简单的适用既有的法律规范来解决纠纷，法院还必须考虑判决的政策性目的和社会效应，在必要时还应大胆地通过创制判例来形成新的规范，承担公共政策形成功能。但这不是传统法院所能承担的，通过法律自身追求环境纠纷解决的形式正义和实质正义可能性受到限制，因此，在程序正义和形式正义得不到合理解决的领域或场合，通过ADR方式由其他机构进行个别性的解决、逐步积累经验、形成规范，被视为一种两全之策。政策、规则和秩序的形成需要一个积累的过程，在纠纷初现之际，通过纠纷解决探索利益协调的方式，通过解决结果的定量分析积累经验，最终形成对新的规则的需求和倾向，是纠纷解决机制对政策、规则和秩序形成的最大贡献。在这个意义上，纠纷解决既是维护和实现既定立法和秩序的社会机制，也是未来的规则和秩序发展、更新的基础。而ADR与司法程序通过合理的分工和协调互动，能够满足这种规则和秩序形成的动态需要。

第二、第三、第五个特点表明环境纠纷涉及利益是多元的、扩散性的，其中最重要的是环境公共利益。环境纠纷公益性、扩散性的特点构成传统诉讼的难题。在当事人适格上，对于个人因为公共利益提起环境诉讼，对于因为环境侵害而间接受损的公民提起诉讼的问题，以及社会团体、国家机关提起环境诉讼的问题难以解决。与此同时，纠纷解决过程中还牵涉到对被侵害者为数众多但侵权数额不大的侵权赔偿确定问题，牵涉到各种利益衡量的问题。个人权利并不是绝对和无价的，相对于社会的整体利益和为追求这一权利所付出的资源和社会成本而言，其价值可以作出衡量和舍弃，因而在环境纠纷解决中需要明确的利益衡量机制。对于这些问题的解决，不仅仅需要诉讼机制的创新，还需要运用ADR对各种利益进行整合，在协调中解决各种利益的实现问题。

由于环境纠纷牵涉社会和自然两领域，表现形式复杂多样，因而针对不同类型的纠纷，设立与之相适应的纠纷解决机制，合理利用司法资源，成为环境纠纷解决的必然要求。在大量的纠纷解决活动中，不同的纠纷解决机制在目标、功能、对象上是不同的，这也是以合意为中心的ADR和以判决为中心的司法程序能共同存在的基本理由所在，这也是我们寻求环境纠纷多元解决机制的理由所在。

第四个特点表明环境纠纷具有“科学上的不确定性”。由于环境纠纷的认知与解决与科学技术水平密切相关，而“科学上的不确定性”使人们对环境纠纷产生的基础原因、环境纠纷的后果甚至环境污染或环境破坏的主体的认识具有滞后性，这就需要灵活的解决方式在纠纷产生之时，就能及时介入，防止拖延和损害加大。

第六个特点表明双方当事人力量的失衡需要新的程序保障机制加以纠正，以保障环境公平和司法正义的实现。对这种纠偏，一是通过设立诉讼上的特别制度，比如举证责任倒置、因果关系推定等强硬的进行。这种制度性的纠偏优势就在于以法律后果保证当事人服从，而其劣势在于造成双方的对抗。另一是通过ADR方式柔和的进行，考虑到被告一方往往会考虑到诉讼的消极后果和社会效应，往往愿意放弃力量上的强势，通过协调解决问题，所以这种方式也有其适用的场所。正如葛兰特尔所说，ADR和诉讼一起构成了“解决争端过程的生态学”，正规的法庭审判只是人们追求正义的一种，法院外解决方法与法院审判的最大不同，从生态学角度，就在于保持平衡，即争执者的全面持久的关系。[4]

（二）纠纷解决机制的趋向要求环境诉讼机制与非诉机制的融合

由于注意到诉讼是有限度的，不是解决所有纠纷的最佳手段和首要选择，注意到过多的诉讼会加剧社会关系的对抗性和紧张性，增加公共成本，注意到诉讼的拖延费时已影响到当事人权益的实现，注意到在司法资源短缺、诉讼成本剧增的社会里，利用司法资源的差距扩大会导致新的社会不平等，各国都普遍的进行司法改革，寻求纠纷解决机制的合理建构。ADR既有扩大法律利用的意义，又有改善司法的价值。因而通过ADR强化社会纠纷解决能力，使更多的社会主体和当事人能及时、便捷、经济、平等地解决纠纷成为各国普遍的选择。要获得法律救济，向法院起诉并不是唯一的方法，适合法院解决的纠纷也未必由法官亲自出面。“不能把法院在解决纠纷中所做的贡献完全等于根据判决来解决纠纷”[5]“纠纷解决是一个主观效果的综合体”。[6]因此，法院应当与其他纠纷解决机制联手，构筑起化解适合纠纷的有效系统。所以，在纠纷解决机制的建构中，不是考虑诉讼与ADR两者的取舍或侧重，而是如何将两者协调和沟通。

现今各国司法界对ADR功能普遍的认可，是与法院社会功能转化，司法资源供求失衡以及改善司法的要求等密不可分的。尽管当代世界各国都在适应时代的发展和社会需要不断进行民事诉讼程序和司法制度的改革，但一个确定无疑的事实是，正式的司法程序不可能解决社会的所有纠纷，因此通过ADR分担纠纷解决的功能，同时增加司法和法律对ADR的制约，就成为当代ADR发展与司法改革的汇合点。两大法系的诉讼程序和非诉程序逐渐出现相互融合的趋势。认可非司法机构享有一部分纠纷解决功能的普通法系国家的非诉讼程序出现了某种司法化的迹象，允许法院对非诉讼程序特别是行政处理进行司法审查，并加强非诉讼程序的规范化和程序保障。而严格禁止将裁判权授予非司法机构的大陆法系国家在大力推行司法改革的同时，也开始大力发展ADR。如日本四大公害裁判后，大规模公害诉讼一般均呈现出把和解作为最终解决方式的倾向。

在这种发展过程中，一方面，ADR被有意识地纳入司法系统，诉讼程序与非诉程序在追求效益的目标下相互渗透和接近，形成了互补关系。另一方面，纠纷解决机制的多元化趋势愈加明显，各种各样的ADR越来越得到了重视，司法对它们的积极作用给予认可，并在保证司法审查权的前提下，赋予其更大的自主性。

在法治社会，正式的国家法律体系和ADR应是并行不悖的、协调互动的。一方面ADR以法律规范为指导，在法院的监督下解决纠纷，是“在法律的阴影下的讨价还价”。[7]另一方面，ADR又能促进法治的改革和完善，让人们更好地接近正义。但不幸的是，我国诉讼外救济机制存在诸多不容忽视的问题，调解、行政处理、仲裁等诉讼外救济机制在解决环境纠纷时都面临着新问题和新挑战。所以应完善ADR制度，建立多样化纠纷解决方式，赋予当事人程序选择权，使代替性纠纷解决方式与诉讼取长补短，妥善解决纠纷，节约社会资源，使环境纠纷的解决更具有合理性。

二、断裂和不协调：我国环境诉讼和环境ADR的基本问题

我国的环境纠纷解决机制总体来看，出现了新的发展契机，但在发展中也存在问题。多元化的纠纷解决尚未形成，现有的纠纷解决体制结构不尽合理，价值取向单一。现行纠纷解决机制中司法资源的配置以及诉讼程序与ADR的分工与衔接仍不够合理，导致了纠纷解决成本过高。ADR自身的程序利益和价值也未得到充分的重视，如在程序和实体规则适用方面的灵活性利用不足。这导致仲裁、调解、行政处理等解决方式在环境纠纷的解决过程中都是微不足道的，环境纠纷向诉讼高度集中，主要表现为民间调解急速下降，环境仲裁形同虚设，行政处理出现尴尬，其他非诉方式欠缺等。

（一）调解的萎缩

根据法律年鉴的资料统计，在20世纪80年代，调解与诉讼的比例约为10：1，到2001年却降至1：1，从而与法院的案件快速上升以及世界纠纷解决替代机制的蓬勃发展，形成了鲜明的对比。人民调解制度之所以呈现出如此状况，基本原因有两个：一是观念原因，二是制度原因。从观念上讲，不恰当地将诉讼与人民调解对立化，把诉讼视为实现权利的唯一途径，把诉讼率的高低作为判断法治现代化的标准。从制度上来说，法律对于人民调解协议的性质和效力缺乏明确的规定，调解被认为是没有法律效力的，可以随意反悔。这不仅仅损害了调解员的工作积极性，更重要的是动摇了人民对调解的信任。最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。应该说，这对人民调解制度的发展，会产生积极的效应。但这仍然是不够的，应当设立司法确认程序，对调解协议进行合法性审查，直接赋予其法律效力。同时调解员的素质偏低，多样化、复杂化的环境纠纷，对调解员的素质提出了更高要求。所以，如何从理论和观念上肯定人民调解的正当性，以及从制度上明确调解协议的性质和效力，进而协调好人民调解与诉讼机制之间的关系也就是我国人民调解制度发展中必须考虑的问题。

法院调解在以强化庭审功能为目标的审判方式改革中也因其结构上的缺陷而备受批评，以致在一定时期内，法院不愿调解，不敢调解。这些不足主要体现在：[8]第一，调解程序设置单一。我国诉讼调解虽然可以在诉讼任何阶段进行，但并没有根据不同的诉讼阶段作出不同的程序性规定。由于庭审的激烈对抗性特点和时间的限制，庭审当事人一般很难达成调解协议。对于那些当庭没有宣判的案件，由于审限的限制，法官也不主动建议和主持当事人进行庭后和解，这无疑限制了诉讼调解制度功能的发挥，直接导致了调解率的下降。第二，调解前提不当。现行民事诉讼法将调解与裁判设置了同样的前提条件，规定调解必须在“查明事实、分清是非”的基础上进行，这对当事人行使自主权，法官根据案情不同选择不同的诉讼阶段进行调解设置了障碍。第三，调审主体合一。在诉讼的过程中，案件的调解和裁判活动均由同一主审法官或合议庭主持进行。这种模式使得严格依法解决纠纷与适用法律的流动性、随意性之间产生矛盾，使得程序法和实体法对法官行为的约束均被软化，在调解不成或法官意愿没有满足的情况下，容易使法官情绪化地作出报复性裁判。在当前强化审判流程管理、强化庭审功能和审限管理下，法官从总体上偏好判决而不愿费事耗神地做调解工作。

人民调解与诉讼相隔离，法院调解与诉讼不协调的状态直接影响对环境纠纷的调解解决，因为环境纠纷的多样性、公益性特点尤其需要调解和诉讼的合力。

（二）环境仲裁形同虚设

到目前为止，就我国的环境纠纷仲裁而言，我们可以如此概括：进去有着不成功立法试验，现在存在一定的法律障碍，实践中没有运用的先例。

1980年8月，苏州市环境保护局首先制定了一个专门的《环境保护仲裁条例》，显然该条例缺乏法律上的正当性，最终也就没有实行。1981年，国家委托武汉大学起草了一个《中华人民共和国环境纠纷仲裁条例》。该《条例》也因为各部门的意见不统一而未能颁布。同年，国家环境保护局在组织修订《环境保护法（试行）》时，作出建议性规定：为了准确、及时、合理地解决环境污染纠纷，应设立环境仲裁机构，逐步建立和健全环境仲裁制度。但该规定并没有被后来的《环境保护法》所采纳。

到目前为止，我国既无专门的环境仲裁法律，也没有正式的环境仲裁制度和专门的环境仲裁机构。在环境仲裁方面，有明确规定的只有海洋环境污染纠纷可以仲裁。[9]而且，现行法律对于环境纠纷仲裁的实践还存在一定程序上的阻碍。1989年的《环境保护法》等法律明确规定了环境污染纠纷解决的途径——行政处理和司法诉讼。因而1994年国家环境保护局在《关于进一步加强环境监测工作的决定》的第2条和第4条，使用了“环境纠纷仲裁”一词就受到了实务界的批评。[10]1994年颁布的《仲裁法》规定仲裁的受案范围为“平等主体的公民，法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。”[11]其中的“其他的财产权益纠纷”是否包括环境纠纷是倍受争议的。我们认为如考察《仲裁法》的立法精神，它是不包括环境纠纷的，因为环境纠纷的核心是环境权益的争议，但如从法律条文理解，因为环境污染而引起的赔偿纠纷可以看作是其仲裁范围的一部分。该法律条文使环境纠纷仲裁的法律依据缺失。另外《仲裁法》不承认行政仲裁，给仲裁主体的多元化带来困难。正是因为立法上的缺失，在环境纠纷处理的实践中，各地仲裁委员会都未把环境纠纷作为其受案范围，我国也没有出现环境纠纷仲裁的先例。虽然随着环境保护工作的需要，一些地方环境行政机关试行通过环境行政仲裁来解决环境污染纠纷案件，如在江苏、上海、黑龙江等地进行的环境仲裁实践。[12]但是该仲裁裁决并不具有约束力，不是真正意义上的仲裁。

（三）行政处理的尴尬

当代行政性ADR面临的主要问题是如何保证行政机构纠纷处理的公正性及其与司法审查程序的相互衔接。在行政机关具有足够公信度的前提下，其纠纷解决具有效率高、成本低、不公开的特点，能够及时快速地解决纠纷，并往往可以附带地把行政处理与民事赔偿等问题一并解决。同时，具有专家身份的行政官员的处理也更加符合实际，并有助于积累经验、形成规则。“在公害纠纷中，纠纷的行政处理程序具有与司法同等的重要性。”[13]然而，在行政权威和行政官员素质均无保证，司法机关和行政机关未形成合理协调时，法院对行政处理缺乏应用的尊重，而行政机关对于司法审查则缺少正确的认识，行政处理结果可能得不到社会的承认，经常被法院推翻，由此将导致资源和时间的浪费，必然会极大地削弱行政性ADR的作用，也会影响到行政机关处理纠纷的积极性。

我国的环境纠纷行政处理由于对其性质和内容在理论上仍有争议，在立法上不明确，在实践中出现了适用的尴尬。有学者认为保护部门根据当事人的请求，对环境民事纠纷进行处理，只能就“赔偿责任”和“赔偿金额”问题进行调解，所做出的决定在本质上属于调解性质，经过处理的纠纷在性质上没有改变，对处理决定不服，提起诉讼属于当事人之间、原诉讼标的的民事诉讼，环保部门不应作为行政被告。[14]这种看法的主要法律依据发端于1991年11月26日国家环保局向全国人民代表大会法律工作委员会发出的“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”。该请示认为，对于该类环境污染纠纷的处理，在性质上属于行政机关居间对当事人之间的民事争议的调解处理，所以当事人如果不服则应当向人民法院提起民事诉讼，而不应当以环保部门为被告提起行政诉讼。1992年1月31日，全国人大法律工作委员会办公厅做出答复，声称同意国家环境保护局的意见。这表明环境行政主管机关认为对环境民事纠纷所做出的行政处理决定是不可诉的行政调解行为，从而也表明了行政机关不愿因为所做出的行政处理决定而成为被告的态度。该复函的出台，导致在立法上缩小环境纠纷的行政处理，不将行政处理环境纠纷作为法定行政职责的倾向。如1995年的《固体废物污染环境防治法》第71条第2款，1996年通过的《噪声污染防治法》第61条第2款，2000年修订的《大气污染防治法》第62条第2款，都由“处理”改成了“调解处理”。而1999年修改后的《海洋环境保护法》则直接删去了原第42条关于“处理”的规定。这实际上是与环境基本法《环境保护法》不一致的，是对其上位法精神的背离。在实务上，影响了环境保护机关和工作人员的积极性，对要求处理的环境污染民事纠纷，相互推诿，损害环保部门的执法权威，造成环境纠纷的久拖不决。

同时我们看到，由于环境纠纷的特殊性和它所牵涉到的法律关系以及环境立法所采取的公法和私法的双重保护机制，在对环境纠纷行政处理的司法审查中，单纯的环境行政诉讼或环境民事诉讼都会遇到结不开的心结。对环境行政诉讼而言，虽然法庭受理的是当事人不服行政处理的具体行政行为而提起的诉讼，但涉及的实质利益是当事人的民事权益乃至生态权益，而这对行政庭而言是难以权衡的。所以环境行政诉讼虽能解决对环境行政处理的司法审查问题，但却可能解决不了环境纠纷，仍然可能发生当事人对新的行政处理提起行政诉讼的情况，同时也可能发生当事人在提起行政诉讼时，又以对方当事人为被告提起民事诉讼的情况。这样一来，不仅不能及时有效的解决环境纠纷，还浪费司法资源，影响当事人权益的实现，显然不符合设立环境纠纷行政处理机制的初衷。那么，如果按照现行制度设计的思路，环境保护部门就环境纠纷进行处理后，当事人不服的，只能向人民法院提起民事诉讼，是否就解决了该问题呢？答案是否定的，这样的制度设计的结果仍然有悖于环境法的立法目的。在环境纠纷中，受害人一般都会要求环保局对污染进行调查处理，环保局会在接到受害人的检举或报告后直接从事调查取证工作并作出结论，但环保局就此所做调查及结论并非依法院委托或当事人委托而进行，它同样是履行法定职责的行政确认行为。无论是受害人根据环保局的调查取证结论要求致害人赔偿，还是致害人根据环保局的调查结论要求免责，法院都面临着对该调查取证结论的认定问题。如果法院不将环保局依职权进行调查的结论作为主要证据，原告就无法提起诉讼（因为，在污染损害赔偿诉讼中，要求原告自己取得这些证据几乎不可能）。如果法院将其作为证据加以使用，进一步的问题是，对此证据如何进行审查？因为它并非接受法院或当事人的委托而作出的司法鉴定，而是一个具体行政行为，民事审判庭无权对行政行为的效力进行审查。如果不予审查就加以采信，一方面违反民事诉讼法的基本原则，另一方面又会出现一方当事人以此决定为证据提起民事诉讼，要求损害赔偿，对方当事人对此决定不服提起行政诉讼要求撤消环保局的行政确认行为。随后就有可能撤消民事审判庭以此为依据决定损害赔偿，行政庭认为该确认行为违法而予以撤消。这样就必然出现事实上的对环保局同一行为的不同效力的认定，并且都是由司法机关所作出的判断的荒谬结果。如果允许民事审判庭对于环保局的具体行政行为进行审查，也可能出现十分尴尬的结果：法院依照民事诉讼程序审查行政行为并且由民事审判庭决定行政行为的效力。[15]

（四）其他ADR方式欠缺

    在我国，利用非诉方式处理环境纠纷还不够灵活和体系化，在为各层次的环境纠纷提供解决方式方面还存在供给不足的问题，因而我们需进一步开拓公民参与环境保护、环境纠纷解决的渠道，借鉴国外运用非诉方式解决环境争议的经验，寻求灵活的实现法律的方式，避免冲突和对抗，实现人与自然的和谐，达到环境保护的目的。

三、沟通和协调：环境纠纷解决机制完善的基本要求

价值追求多元化和保护利益多元化是环境法的基本特征，其实现需要国家干预和私法自治的调和，需要权利和权力关系的重构，需要有公私法手段的结合，因而也需要公法救济和私法救济打破隔阂，相互配合以求得不同利益和价值的调和与兼容。这样就需要建立包容和协调国家干预与私法自治的多元化纠纷解决机制。建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决社会纠纷、节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障体制的完善。[16]因此，为实现环境纠纷的有效解决，应当建立一个以诉讼为核心，包括传统的调解、仲裁和行政处理等方式在内的多元纠纷解决机制，以应对纷繁复杂的环境纠纷，从而避免单一环境诉讼在成本、效率和易造成当事人对抗的固有弊端。在这种环境纠纷解决机制中，以诉讼作为最后和最权威的解决方式，同时，又要注意诉讼机制与非诉机制的相互融合、相互渗透。其基本要点是在诉前、诉中都有相应的非诉解决方式可以利用，并且它们都有效益和效力，在解决过程中，也可以与诉讼进行转换。同时诉讼对这些解决方式的效力起着确认和司法审查作用。各种替代方式不能任意脱离法治的轨道，其中一部分通过法律赋予的强制性与法院诉讼程序的衔接。总之，各种环境纠纷解决制度统一于环境与发展的综合司法决策体系中，协调运作，共同服务于环境公平。

    具体而言，环境诉讼机制与环境ADR的协调和沟通体现在下面几方面：

1、  环境调解与环境诉讼的沟通和协调。

调解与环境诉讼之间存在明显的差异，然而这些差异并没有使调解与环境诉讼相互排斥，相反，二者还呈现出相互融合、相互补充的趋势，即通过立法与法院规则，调解被广泛纳入诉讼程序，并实现相互衔接。这种沟通和衔接主要体现在人民调解、法院调解的完善上。

（1）人民调解的完善。解决人民调解和环境诉讼的协调和沟通问题，其一在于加强司法审查，承认调解协议的法律效力，即当事人达成的调解协议，只要经过法院的审查和确认就具有强制执行力。只要调解协议不违背法律的强行规定，并在双方自愿的基础上达成，法院就应确认其与生效判决具有同等的法律效力。其二在于培育民间组织中的调解机构，提高调解的成功率。允许环保团体，企业、行业中的调解组织，受害者团体组织自己的环境纠纷调解机构和参与环境纠纷的调解，以使当事人在不同的环境纠纷中有形成合意、达成协议的适当的选择。

（2）法院调解的完善。法院调解是具有中国特色的纠纷解决制度。法院调解具有优势，但现阶段存在问题，有必要完善，实现调解与环境诉讼的相互融合和相互补充。完善法院调解制度，首先要做到“调审分离”，即调解法官和审判法官的分离，真正做到法官在调解过程中始终保持中立地位。调解人对双方当事人调解过程进行引导，解释法律，但不过分参与当事人实体权利的处分。同时，一旦调解不成，调解转为诉讼，但调解过程中的观点和过程对诉讼无效。其次，对现有的法院调解程序进行改革，规范审判调解制度，设置简便的调解程序，确立实体权利保障制度。即要充分发挥当事人的陈述权、知情权、处分权，吸收环保组织、公众参与调解，同时又利用法院的司法权力，可以应当事人要求，进行证据保全和财产保全等保障性手段。

2、  环境调解与环境仲裁相结合。

调解与仲裁是两种不同的纠纷解决方式，它们各具优点，但也存在着自身无法克服的缺陷，即调解合意形成的困难和调解协议的非强制性以及仲裁的对抗性和决定性。调解与仲裁相结合的努力就在于体现当事人意思自治的同时，又以仲裁的终局性作为保障，既维护了当事人之间的关系，又降低了纠纷解决成本，迎合了人们对纠纷解决方式的需求。

环境调解与仲裁相结合的形式主要有调解――仲裁，仲裁中调解等形式。在这些方法中，调解程序和仲裁程序相互之间具有兼容性。调解程序虽然相对独立，但它包含于仲裁程序之中；仲裁程序虽然具有连续性，但在调解时仲裁程序暂停。调解的标的和仲裁标的相互之间也具有兼容性。调解的范围可以和仲裁的范围等同，可以小于仲裁范围，也可以超过仲裁范围。调解结果和仲裁结果之间也具有兼容性。调解成功仲裁庭可以依据和解协议作出裁决书结案，当事人也可以申请撤案而由仲裁庭作出撤案决定；调解不成时，仲裁庭可以恢复仲裁程序，继续进行仲裁审理，不因调解而妨碍仲裁。

3、环境仲裁与环境诉讼的协调与沟通

处理好环境仲裁和环境诉讼的关系，主要是要把握这几点：第一，取消法院对环境仲裁裁决的实体审查规定。按照我国《仲裁法》和《民事诉讼法》的规定，法院对仲裁裁决既从程序上审查，又从实体上审查，这加大了仲裁的成本，影响了仲裁的权威。仲裁是建立在当事人意思自治，形成合意的基础上进行，由法院再进行实体审查，是对当事人自治的违背，不利于当事人产生环境纠纷时利用仲裁来解决。第二，为防止环境仲裁裁决被不当撤消，应赋予当事人应有的救济手段。根据我国的相关法律规定，对于法院作出的撤消裁决或者驳回申请的裁定以及作出的不予执行裁决的裁定、当事人对仲裁协议有异议的裁定，当事人不得上诉，也不得提出再审申请。为了防止法院对仲裁权的侵蚀，维护正当的仲裁裁决，有必要给予当事人充分的救济手段以保证仲裁的合理利用。第三，允许多形式的仲裁存在，加强法院的司法监督。在我们把仲裁引入环境纠纷解决机制时，应避免陷入一种简单的思路：单纯的民间仲裁或单纯的行政仲裁。为当事人提供多种纠纷解决方式，尊重当事人的程序选择权应是现代法治社会的基本要求。虽然我国原来的行政仲裁出现一些不规范的地方如强制仲裁，脱离司法的监督等，但行政环境仲裁的优越性如专业优势、公信度、迅速和现实需要性也是存在的，我们不能矫枉过正，一废了事。“防止仲裁混乱的正确方法应当是确保法院对仲裁实行及时，有效的监督，而不是通过抑制甚至是取消多形态的仲裁机构来解决问题”。[17]环境行政仲裁作为环境仲裁的一种表现形式有其存在的空间，所以就环境行政仲裁而言，建立专门的解决组织，同时赋予司法监督权应该是可行的。同样，允许环境纠纷的行政仲裁，并不否认环境纠纷的民间仲裁。在市场经济的大背景下，仲裁关系的供需双方在寻求契合的过程中，客观存在的多元化客户和差异性的个体需求势必进一步激发着仲裁规则和程序朝着多样化和精细化的方向发展。这样，不同的偏好与需求才可能得到满足和尊重的最大可能性。

4、环境行政处理与环境诉讼的协调与沟通

环境行政处理与环境诉讼的协调与沟通首先在于承认环境纠纷处理作为环境保护工作的一项重要内容，是环境行政管理的有机组成部分。行政机关就当事人不能达成调解而作出的行政处理决定具有公定力、确定力、拘束力和执行力，是典型的具体行政行为。对于该具体行政行为，应当接受司法审查。

其次，环境行政处理与环境诉讼协调与沟通在于在环境基本法的框架内构建环境纠纷的行政处理机制，制定专门的、统一的环境纠纷行政处理法律，并在此基础上构建新型的环境诉讼，使对环境纠纷行政处理的司法审查和环境纠纷的解决结合起来。综观我国的现行环境纠纷行政处理机制，仍然还存在很多问题。这体现在：第一，《环境保护法》将行政处理的范围限制在环境污染的赔偿责任和赔偿金额纠纷，而不是所有的环境民事纠纷。第二，有关环境污染纠纷和自然资源纠纷的行政处理的法律规定的立法冲突导致环境纠纷行政处理机制的不完善和实践操作中的混乱。第三，环境纠纷的特殊性使得现行环境司法无法解决由环境纠纷行政处理带来的问题。对环境行政诉讼而言，虽然法庭受理的是当事人不服行政处理的具体行政行为而提起的诉讼，但涉及的实质利益是当事人的民事权益乃至生态权益，而这对行政庭而言是无能为力的。所以环境行政诉讼虽能解决对环境行政处理的司法审查问题，但却可能解决不了环境纠纷，仍然可能发生当事人对新的行政处理提起行政诉讼的情况，同时也可能发生当事人在提起行政诉讼时，又以对方当事人为被告提起民事诉讼的情况。这样一来，不仅不能及时有效的解决环境纠纷，还浪费司法资源，影响当事人权益的实现，这显然不符合设立环境纠纷行政处理的初衷的。所以应当在环境基本法的框架内构建环境纠纷的行政处理机制，制定专门的、统一的环境纠纷行政处理法律。同时明确对行政行为进行司法审查的原则，明确环境法律关系的特殊性和性质，在此基础上构建新型的环境诉讼，使对环境纠纷行政处理的司法审查和环境纠纷的解决结合起来，真正维护当事人的环境权益。

5、法院附设环境ADR。

这是一种我国目前还没有规定，也没有实践的方式，但它因具有一定解决环境纠纷的优点，值得我国参考。它是以法院为主持机构，既与诉讼有截然不同的程序，又与法院的诉讼程序有一种制度上的联系。从美国的实践看，法院附设ADR的产生，以及通过采用ADR重构以诉讼为中心的纠纷解决机制的原因主要是，诉讼机制的固有局限性以及ADR在解决纠纷中的独特作用，因此将法院附设ADR作为诉讼机制的补充或替代。另外，由于当代法院功能由以往单一的解决纠纷转变为解决纠纷、解释法律等多种功能并重，ADR有助于实现案件的繁简分流，实现法院功能的转型。[18]

法院附设环境ADR与诉讼程序的协调与衔接体现在：第一，程序分立，避免审判因法院附设ADR而受到影响。ADR程序的主持人不应是案件主审法官。在事实调查和证据规则方面，ADR程序与审判也有严格区别。ADR一般不要求严格查明事实，举证责任相对淡化；诉讼程序必须遵循严格的证据规则，注重发现事实。当ADR程序失败而进入审判时，在ADR中所做的证据认定和观点妥协不得作为诉讼请求的依据，当事人在诉讼中必须重新向法庭提供证据并重新质证。第二，ADR向诉讼程序的转换。当事人如果认同法院附设ADR所达成的和解协议或仲裁协议，可以通过放弃诉权使其自然生效；也可以通过法院的司法审查赋予其拘束力，使之成为强制执行的依据。如果当事人不认同仲裁裁决或和解失败，当事人就可以行使诉权，提起诉讼。但是对于已经作出裁决或对达成的调解协议反悔的情况进行限制，要求当事人进入审判必须承担一定的风险，即法院对那些在重新审判后未能获得比仲裁裁决或调解协议更有利结果的申请人收取一定费用以作惩罚。

法院附设环境ADR的主要表现形式有：（1）法院附设调解的建构。在许多国家和地区，法律设置了法院附设调解，例如日本的调停制度，美国的法院附设调解制度。它是指调解机关设立在法院的一种调解制度。它具有以下特征：第一，程序启动一般由当事人申请；第二，调解程序与审判程序分立，调解不成的，可由当事人决定是否转入诉讼；第三，调解员一般往往包括退休法官、律师、环保工作者等；第四，调解程序与诉讼程序紧密相连，调解协议在获得法院的确认后具有强制执行力。（2）法院附设仲裁。法院附设仲裁不同于一般仲裁，它是由法院主持的仲裁，目的在于为当事人提供一份与审判相比较更早、更快捷、更灵活而且费用低廉的裁决。其特点在于：第一，仲裁员一般由资深律师、环保专家组成，由当事人选择，由独任仲裁员或三位仲裁员组成仲裁庭主持庭审。第二，证据规则相当宽松。第三，法院为仲裁提供支持。法院提供下列机会以评估关键证据的影响和可信度：当事人可以申请传票传唤证人出庭出示证据；证人在宣誓后通过直接或交叉询问的方式作证。第四，保密性。仲裁裁决在随后的再审理过程中是不被接受的，除非当事人另有约定。被指定的法官应当对仲裁裁决内容一无所知。（3）其他。根据英美等国的实践，早期中立评价（Early Neutral Evaluation）、简易陪审团审判（Summary Jury Trial）、小型审判（Mini Trial）、私人法官（Private Judging）[19]等都被认为是法院附设ADR的形式，但各国的情况不同，应根据具体的情形加以选择或创新。例如我国就可以设置环保专家库，在环境纠纷产生时，对当事人的损失和损害原因进行评价，提供专家意见供当事人参考，以决定是否采取诉讼或其他纠纷解决方式。