摘要：法律原则对法律制度的建立、发展和完善的意义不言而喻，我国突发环境事件应急法制还处于起步阶段，相关法律研究也存在欠缺和不深入的问题，本文在比较其他法制体系法律原则的基础上，总结环境应急法制的特征，对我国环境应急法制法律原则是做一些有意义的研究。

   关键词：突发环境事件、应急法制、法律原则

一、我国突发环境事件应急法制原则的概念和特征

突发环境事件应急法制是在紧急状态下以法律手段处置行政权力和职责的划分，处理主体利益的协调，以及提供利益受损主体获得救济的途径等；是应对突发性环境事件和消除由此引发的公共危机的过程中调整国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律体系。在这一调整过程中，突发环境事件应急法制往往更关注于社会公共利益，在必要的情形下政府可以限制、禁止某些公民权利的行使和不予支持某些合法诉求，甚至于侵害公民的某些合法权益。因此，如何构建一个正当、完备的突发环境事件应急法制，能够使人们在突发性环境事件的预防和应对处理过程中实现法律预期，从而实现突发环境事件应对机制的法治化是关乎我国法治化进程和实现政治文明的重大课题。

法律原则是指包括立法、司法、执法和守法在内的整个法制活动的总的指导思想和根本法律准则。“法律原则作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”，[1]对法律的制定、遵守、执行和适用起着规范性、补充性和纠偏性的作用。突发环境事件应急法制原则既是抽象于整个突发环境事件应急法制中，一般性的，能够体现该法律制度的立法目的和核心价值取向的规范。突发环境事件应急法制原则对于构建正当、完备的环境应急法制的重要性不言而喻，它不仅具有法律原则所共有的特点，而且结合环境应急法制的特殊要求而具有自身的某些特征，具体说来主要有以下几点：

（一）体现在全部环境应急法制规范中、贯穿其全过程

首先，在立法过程中，法律原则所体现的立法精神要被遵守外，其本身作为一般规则的“总条款”直接体现了对制定具体法律规则的根本要求。在法律原则的指导下，立法者能够统一地安排规则的设立和修正等活动，避免相互间产生冲突和矛盾，这样建立起来的整个环境应急法制才是顺理成章、自成一体的。其次，在执法和司法的过程中，由于环境应急法制是非常态下处理社会关系的法律，可能出现立法者平时无法考虑到的特殊情形，或是因为某种困难的存在导致具体规则无法直接适用，法律原则虽然没有直接确定具体行为模式和后果等法律规则要件，但其体现的法制基本理念同样可以起到制约和规范的效果。

（二）高度概括性和强制性

法律原则是对法律制度全部法律规范的高度概括和抽象，某个特定程序和环节中所要遵守的法律准则不能作为整个应急法制的原则。环境应急需要行政部门、专业机构、当事人及广大群众多方主体一起参与配合才能在较快的时间内处理和恢复常态的工作，对于应急法制原则的权威性和效力性而言，法律主体尤其是其中的行政主体不得随意违反和排除其使用。

（三）应急性

突发性环境事件不仅造成环境污染以及由此引发侵害人体健康和人民财产安全等严重后果，还可能造成一定范围内的社会骚乱，危害社会公共安全。因此，出于公共利益的需要政府有权采取超出正常工作程序的行动即应急措施，而这些措施在正常状态下是可能侵害公民的合法权益的，因为“紧急避险和正当防卫”等理由而予以豁免。突发环境事件应急法制各个方面均体现了紧急状态下应急性权利和措施的需要，作为基本原则同样也应该能够表现出应急性的特征。

（四）稳定性

环境应急法制原则的稳定性特征主要来源于几点：其一，我国环境应急法制目前并不完整，亟待补充，另外已制定的法律规范存在位阶不高、不完善等问题，需要进一步修正。因此弄清和确定基本原则对我国这方面法制建设具有尤为重要的意义，这些基本原则应是稳定的，对我国环境应急法制的建立具有长期的指导意义的。其二、环境应急法制涵盖内容较广泛，且是在特殊情形下调配主体间权力、权利和责任的，由于可能存在的某些事由致法律规则需要撤销变更等，基本原则则始终应该能够体现法制的价值取向，成为法制完善的航标。

二、我国突发环境事件应急法制原则的确定

确立我国突发环境事件应急法制的原则，首先应弄清它与以下几组概念间的区别和联系：

（一）与环境法原则的联系与区别

我国的环境法教材将该基本原则归纳为预防原则、协调发展原则、受益者负担原则、公众参与原则和协同合作原则。[2]我理解的环境法原则应该指作为环境保护法的部门法体系的法律基本原则，因而该原则当然地体现在环境应急法制中，对环境应急法制建设同样具有指导意义。但环境应急法制具有其特殊的功能、目的和价值取向，这些是环境部门法基本原则无法具体予以考察的，突发环境事件领域内要处理的权力配置和社会关系也无法体现整个环境部门法要调整对象的特征，环境应急法制原则也不能上升为环境法基本原则范畴。

（二）与应急工作原则或指导方针的联系与区别

我国制定的《国家突发环境事件应急预案》中规定的三项工作原则，有人认为是环境应急法制的基本原则，我认为不妥。该法案明确指出三项原则为预案的工作原则，即实行预案工作过程中的指导方针，甚至不是完整的应急工作原则，不能简单地作为法律原则加以吸收和适用。应急工作涉及面广，其中不仅包括行政过程、科技工作流程，还有大量的群策群力、群众参与的活动。在这些工作中势必要确立一些科学的规范、具体的指导思想等，使得应急工作有章可循，有方可据。这些规范或指导思想中只有涉及法律所规范的权力和权利的规范和保护，涉及利益的平衡和分配时才有可能和法律原则雷同，或体现法律原则的部分价值。

（三）与其它突发事件应急法制原则的联系与区别

突发性事件不仅局限于涉及环境应急的事件，如公共卫生安全事件等，在应对这些事件时，存在与环境突发事件同样的紧急状态，因而不管是在具体法律制度上还是基本原则上是有着某些共性的。然而，所有的突发事件对个体或群体利益威胁和损害对象不同、程度不一，在整个立法、执法、司法等过程中保护的法益有所差别，可能目的和价值取向均产生差异。所以，环境应急法制的基本原则有相通也存在分歧。

在比较了以上各种原则的基础上，我个人认为突发环境事件应急法制原则就其本质而言是属于应急法制的原则内容范畴内，应该体现应急法制的本质和特征的基本原则，再加上突发环境事件应急的特点所决定的个别不同于其他突发事件应急法制原则构成。环境应急法制是在环境法原则的精神指导下的，兼具维护公共利益和实施环境管理功能的，在管理应急工作中也涉及到对具体工作原则的规定。因而，它的原则是能够体现其中涉及环境应急法制追求的公益目标和价值取向方面的内容的。

三、我国突发环境事件应急法制具体的法律原则

从以上分析中，参考应急法制的原则和探究环境应急法制的特征，我将环境应急法制总结为以下几点：

（一）法定性原则

所谓法定性原则，是指在突发性环境事件应急过程中，行政主体或其他专业性机构、组织只有在法律规定明确于以授权时才可以享有和行使，各项主体均需履行法律赋予的职责，应急活动严格遵守法律规定程序和方法。“人类社会在非常时期行使紧急权力由来已久，只有在“人民主权”和“法治”成为社会共识和同志基础时，传统的公共应急举措才由事实性强权行为转变为法律性的国家权力行为，接受法律的调控”。[3]我国长期以来形成以行政为主导处理和解决重大问题的习惯，而行政机关领导决策的过程中无法律规定便摸不清权力边界和职责范围，出现大包大揽或是互相推诿的现象，制定和实行环境应急法制目的在于使得环境应急工作可以纳入法律治理的轨道。突发环境事件应急的公益性目的需要行政机关采取一定的限制性措施，法律的明文授权是行政机关行使这些措施的正当性来源。这些限制性措施并不是无限制的，而是要在实现应急目的的合理范围内予以规定，同时，建设有限政府和法治政府的目标也要求行政机关等有权组织要在法律规定的范围内行使权力和履行职责，这一点应该体现和贯穿于整个环境应急法制之中。

法定性原则首先体现了环境应急法治化和行政法治化，只有在法律中予以规定，才能将权力放在阳光下，以免滥用权力而导致不必要的损失。其次体现了环境应急工作的有序化、合法化。法律制定的很大一部分的功能体现于给法律关系主体以合理的法律预期，环境应急是在危险状态下处理和解决各种复杂问题，没有法定的程式便无法开展工作，也无法估算和减少损失和尽快恢复常态。再次，法定性原则强调了有权机关的权责统一性，体现了对公民和社会公共利益保障性等方面的价值目标。最后，该原则对于环境应急法制的立法、执法、司法等各个方面具有统领性指导意义。

（二）基本人权保障原则

突发性环境事件应对是紧急状态下的适法行为，在这一过程中，由于情势需要有必要对行政主体权力进行扩张，从另外一面来讲就造成了公民的某些合法权利的限缩和利益的受损。世界上多数国家对这种限缩和损害作了明确的界限，即设置了人权保障原则，连同一些国际性条约如1953年《欧洲人权公约》、1976年《公民权利与政治权利国际公约》等。基本人权保障不仅是紧急状态下的法制原则，也是一国的宪政文明要求。它体现了在任何时候人的一些基础权利不受侵犯，如生命权、不受奴役的自由、法律人格的权利等等。我国相关法律制度没有规定紧急状态下保障基本人权，《国家突发环境事件应急预案》的编制目的表述为维护社会稳定，保障公众生命健康和财产安全，虽然该规定不能视为应急法制的目的，它也没有直接规定保障基本人权的法律原则，但从法理学角度来说，基本人权是一切法律制定的出发点，否则构成“恶法”。而作为紧急状态下，基本人权已经遭受重大威胁的情形下，法律应该格外地需要保护公民的这些权利。

（三）预防优先原则

突发环境事件一般发生于两种情形下，一种由人为活动引起的，如中石油吉林石化公司发生爆炸引起的松花江水污染事件；另一种是由自然灾害引发的此生重大环境污染事件，如汶川大地震造成的各种污染物释放对水源、空气等环境资源的破坏。从突发环境事件的成因来看，其不同于一些其他的突发事件，它更多地发生于人们的日常生产活动中，环境应急法制一般也是针对和防备这类事件再发生而建立起来的，如美国的环境应急政策和法规主要是为应对灾难性的石油、化学和危险物质泄漏或事故以及由此而引发的公众呼吁或忧虑而制定和发展的。[4]因此，突发环境事件较之于其它突发事件是当事人履行其安全生产义务、全力尽其谨慎义务是可以将其发生率降低，甚至可以在发生前实施控制措施适时阻止其发生的。而在自然灾害衍生的突发环境事件中，如果能够在法律的指导下制定较好的应急计划，迅速及时地实行应急监测和预警监察，将环境事件危害性控制在较小的范围，则不必引起危害社会公共安全事件的发生。由上可以看到，突发性环境事件很大程度上具有可控性。

环境应急法制不仅对应对过程中的涉及的各方主体关系进行调整，也应该更多关注于突发环境事件的预防。突发环境事件的预防是将其社会危害减少到最低限度，更大范围地保护社会公益和群众利益，显然体现了应急法制的立法目的和价值取向。美国环境应急法制中分行业设置了相关的应急和预防计划，美国国会1986 年通过了危机应急规划和社区知情权法案（EPCRA），1990 年通过了清洁空气法案修正案，并批准了美国环保局的风险管理计划（RMP）。这两个法案也使美国将政策重点从应急反应转移到了目前的泄漏预防、规划和反应准备上来。[5]无论从应急法制所体现的功能和保护的法益目标，还是先进国家应急法制实践来看，预防为主原则体现的最为现实、最大限度保护公众安全和社会利益的精神是是未来环境应急法制发展和完善的方向。

（四）行政主导、公众参与原则

行政主导、公众参与原则是指在突发环境事件法制中确立扩大行政机关权力，使其在应急过程中负责领导决策、合理调配资源等主导性工作；另一方面，环境应急是一项专业技术性强，需要紧急发现与处理的工作，有关方面专家和专业技术人员、社会团体和公民个人都有权利和有相应的义务参与其中。环境由于其外部性和其成本和收益均难以精确计算等方面特征决定了市场在环境管理方面无所作为，因此，世界各国一般都是由政府作为环境管理的主体。突发性环境事件的应对自然是环境管理的一部分内容从而纳入政府管理范畴，由于突发性环境事件可能危及公民生命和财产安全，甚至导致一定范围内的社会秩序紊乱、社会动荡等后果，政府则有义务保护公民权益和社会稳定，提供社会救济。

公众参与是我国应急法制中重要的一项指导思想，环境应急工作与公众利益休戚相关，公众不仅在突发环境事件的预防、预警和报告制度中起到至关重要的作用，在环境事件的应对过程中也负有相应的配合和参与的义务。另外，环境应急活动本身需要一些专家和技术团体的参与与配合才能够完成，我国的《国家突发环境事件应急预案》就直接规定成立专家组参与突发环境事件应急工作；指导突发环境事件应急处置工作；为国务院或部际联席会议的决策提供科学依据。在一个完善的环境及法制中，民主的体现和专业性要求同样重要，确立公众参与原则能够指导环境应急法制在民主、公开、专业、高效的前提下不断发展完善。