环保,怎一个“官员问责”了得?
发布时间:2009年02月19日 来源: 浏览量:369

 

2006220,《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)由监察部和环护总局联合发布并开始实施。咋一看,这个规定似乎有些突兀。我们不妨留意几个时间的定格:《暂行规定》20051027经环保总局局务会议通过;1113,中石油吉林石化公司苯胺车间发生爆炸事故,当天,吉林省有关方面召开新闻发布会,宣布爆炸未引起环境的污染;1123,环保总局公开承认“吉林石化的爆炸引发松花江重大污染事故”;122,国务院免去解振华环保总局局长职务;1231,监察部部长会议通过《暂行规定》……如此看来,《暂行规定》却是“有备而来”——也许这只是偶然加臆断。

且不论《暂行规定》出台的背景如何、动机哪般,仅仅从16个条文的规定来看,涉及立法原则、适用范围、适用对象、处分量纪标准及案件移送等若干内容,可谓详尽丰富,立法技术性也相当成熟。不可否认,《暂行规定》的颁布实施,对运用行政手段管理环境的意义不容置疑,对于推进环境保护方面的依法行政、规范环境保护行政机关及其工作人员的行为必将有所助益。然而,法的生命在于实践、法的价值须在其效用中得以实现。《暂行规定》的可能性绩效是否如发布会上所言实现“标本兼治、综合治理”?有必要做一番认真地考量。

环境问题的解决方案,在经济学上,叫做外部性的克服路径。大致有两种:一是私人解决的办法,利用道德规范、社会约束、慈善行为等达到“自治”,依托科斯(Ronald Coase)定理明确产权,促使私人主体自主交易。二是公共解决的办法,包括直接管制、庇古税(Pigovian tax)和补贴等。从“社会契约”上看,政府作为私人权利让渡的享有者,作为公共资源的所有者或者代为管理者,不能只做“守夜人”,更有义务和责任扮演好“善良的家父”的角色。这些理论都为行政手段介入环境管理提供了某种合法性的基础,法律手段的运用正是建立在这些理论基础上的:私人解决方法主要通过民法手段,以确定法律主体所享有的权利、平等主体间的交易规则来实现权利的“自治”;政府解决的方法主要通过行政法手段,以确定一定行政机关的权力、权力行使的程序来实现对社会公共事务的管理。

综观世界各国,环境管理的典型趋势是管理权限不断地集中,并且力度愈来愈强,这一方面是源于环境问题的生态和自然属性,需要统一进行管理,不能人为地割裂。另一方面,是为了防止各个机关之间因为部门利益的竞争而导致效率的低下,而环境问题的突发性、复杂性和长期性等特点亟需“兵贵神速”。但是这种向度,并不意味着环境管理必须完全倚仗行政手段。事实上,环境问题处理得好的国家,伴随着环境管理公权的加强,环境私权更是在如火如荼地张扬。问题的关键不是公权和私权的此消彼涨、孰先孰后,而是要让公权力与私权利平等对峙后达到和谐和共生。如果非要分个轻重缓急,倒是应当以环境私权为重、环境私权为急,最大化地培育之、凸现之,使其足以对抗公权力,因为公权力具有天然的侵略性、膨胀性,尤其是在我们国家,更要小心戒备。

环境问题无小事。一个看似简单的案例,涉及到的问题往往就有万千重。拿松花江污染事故来说,单从法律的视角作个剪裁,便会有很多疑问,并不能笼统地如某官员所言“松花江污染由吉林石化承担责任”。吉林石化的法律地位是分公司,现行法律并未赋予分公司以独立的法人资格,其民事责任应当由谁承担?行政责任有内部的行政处分和外部的行政处罚之分,不能一概而论;此外,还可以明确爆炸事故本身、事故处置不当、信息披露延迟等几个过程中的不同的刑事责任。与此同时,起诉资格是否应当扩大?如果要扩大,边界在哪里?“鲟鳇鱼、松花江和太阳岛”是否“与本案有直接的利害关系”,可以由其代理人汪劲、甘培忠、贺卫芳等诸君提起诉讼?跨国境污染的国家责任如何承担?

撇开法律,还会有关乎经济、社会、政治等领域的繁多疑问:既然事后的赔偿远不如事前的预防更加节约成本,缘何相关的风险预防机制迟迟没有建立?缺此,如何预警风险、分散风险?具备管理性、隶属性等特点的行政区划如何与生态性、整体性的自然区域相协调?当吉林、黑龙江的省际利益与松花江流域的生态利益冲突的时候,怎么去权衡和取舍?环境保护主管部门与其他涉及到环境管理职能的若干部门(如水利、土地、海洋、林业、渔政等)之间的权限到底该怎么确定?在目前“条块分割”的体制之下,“多龙治水”很难将水治好。究起责任来,要么“人人有责”,追到后来索性就蜕变成了“人人无责”;要么“先逮到一个再说”,别的“龙王”照旧休闲纳福。如此做法,听似雷声震耳欲聋,却下不出半点雨来。为什么?因为违背了法律的一个重要原则——“责、权、利、效相统一”。凡此种种,不一而足。

这些“剪不断、理还乱”的纷繁问题,当然不能完全寄希望于行政手段,更不能指望《暂行规定》一蹴而就。一来行政手段作用的领域有限,必须是“有所为、有所不为”;二来行政手段本身就有很多的局限性,比如成本高昂、中立性差、有限理性、代理异化等等。

应对复杂的问题,必须把握症结,全方位、多元化地“对症下药”。某种程度上讲,松花江事件是中国环境问题的一个缩影,对它的处理和解决方案具有一定的普适性。事后赔偿也好、问责也罢,都未触碰实质。归根结底,要赋予国民以环境权,培养公民环境权利意识,用权利意识呼唤行政机关的责任心、用权利行使对抗行政机关的权力、用权利救济制约行政机关的作为和不作为。

首先,要让公民环境权“入宪”,或者对现有的“国家尊重和保障人权”的规定作出解释,将公民环境权纳入其中。然后,整个法律体系配套性地予以体现和明示。在这个过程中,政府并非沉默寡言,相反,可以也必须大有作为:通过理性的制度安排,建立风险预防机制,变事后救济为事前防范;构建完备和科学的制度环境,切实保障权利的获得、行使和救济。这种“从预防着眼、从私权切入、从救济和公权走出”的完备制度体系才是一剂良药,服下它,才能建设人与自然协调发展的和谐社会。

但愿《暂行规定》是个契机,而不仅仅是个规定!

 

 

 

(原载《财经》杂志2006年第5期,标题为《环保问责绩效几何》,发表时有所删节。)

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