【原标题为《保护环境是大事》，载《检察日报》】

         1972年6月5日，首次有关环境问题的国际性会议———联合国人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开。这是世界环境保护史上具有里程碑意义的大会，极大促进了世界各国环境保护事业的发展。图为中国代表团出席会议。

　　□本报记者　徐盈雁 

　　1979年9月，全国人大常委会会审议通过《环境保护法(试行)》。自此，环境保护不再被等同于“打扫卫生和处理垃圾”。 

　　“我国环境保护立法起步较早，缘起周恩来总理和国家有关部门对环境保护的远见卓识和重视支持。”中国社会科学院法学研究所研究员、75岁高龄的马骧聪教授，一再向记者强调。 

　　“文革”期间周恩来总理不忘环保 

　　“文革”期间，在周恩来总理的关怀下，国务院环境保护领导小组及其办公室成立(下称国务院环保办)。最早提出制定环保法的，就是这个环保办。 

　　环保办的成立有着鲜明的时代背景:上世纪30年代到70年代，美、英、日等发达国家相继发生许多震惊世界的公害事件，环保运动在各国兴起。1972年，联合国在瑞典首都举行首次人类环境会议，通过了著名的人类环境宣言及保护全球环境的行动计划。 

　　尽管当时我国正处于“文革”期间，但在周恩来总理的支持下，一支40多人组成的中国代表团还是如期参加了瑞典会议，我国开始关注环保。会上，中国代表们注意到，世界各国开展环保工作的一个重要抓手，是制定环保法律。 

　　1973年，国务院召开我国第一次环境保护工作会议，研究我国环保问题，提出设立环保机构，并制定了新中国第一个环保行政法规《关于保护和改善环境若干问题(试行草案)》。 

　　1974年初，国务院环保办成立，各省也相继成立环保办。然而，受“文革”影响，我国环保立法工作被迫放缓了脚步。 

　　“文革”一结束，环保立法工作即被提上议程。1977年，国务院环保办提出要制定环保法。草稿由山东省环保办负责。 

　　1978年，国务院环保办向中央作“全国环境保护”工作汇报。马骧聪回忆说，汇报提到了立法工作:“第六点就是建议‘制定环境保护法令和条例’，并说明了‘根据宪法的规定，我们草拟了环保法’。” 

　　中央很快有了回复。《中共中央批转<环境保护工作汇报>要点》的通知，明确提出“要制定消除污染、保护环境的法规”。 

　　1979年，全国人大常委会会顺利审议通过了环保法(试行)。 

　　草稿起草推动我国环境法学研究起步 

　　环保法(试行)的起草，是在我国环境法学研究几近空白的条件下进行的。 

　　1977年秋天，国务院环保办召开第一次起草会议，开始讨论山东省环保办起草的草稿第一稿。考虑到立法是一项专业性很强的工作，国务院环保办的同志提出，找一些学法律的同志参与讨论。他们随即向社科院法学所发出了邀请，马骧聪和同事任允正两人被社科院推荐上去。 

　　当时，人们对环境保护还很陌生。国务院环保办负责人之一、我国环保局首任局长曲格平回忆说，那时人们对于环境问题是很陌生的，甚至连“环境保护”这个词都没怎么听说，以为环境保护就是打扫卫生、垃圾处理这类事。 

　　“我也是刚刚接触一点。”马骧聪说，自己之前是研究国际法的，“文革”后，社科院法学所的一个重要工作是研究十年动乱期间外国的法律法规建设，为国家领导人及相关部门提供决策参考，“我和任允正当时在所里的编译室工作。通过编译工作，我们了解到了一些环保法知识，因此所领导让我们去参加。” 

　　讨论中，马骧聪和任允正发表了一些意见，国务院环保办很感兴趣，并邀请他们参加以后的起草工作。 

　　接下来，马、任开始大量搜集资料和进行研究。“我们是留苏的，就去北图和所里的图书馆翻阅俄文资料。国务院环保办也提供了美国、日本等方面的资料。”作为成果之一，马、任二人编辑了一本《外国环境保护法规选编》，于1979年2月出版。资料的占有和研究，为草稿的修改提供了有力支撑。 

　　1978年4月，国务院环保办在山东济南召开第二次起草会议。国务院环保办和山东、上海等地方环保办、社科院法学所和经济所、北大法律系派人参加。会上，大家白天讨论，晚上执笔修改，最后形成一个送审稿。到1979年夏天，曲格平牵头召开定稿会议，后上报国务院和全国人大。 

　　随后以环保法(试行)为起点和基础，海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等单行法先后出台;国内主要政法高校也相继开设环境法学教学。 

　　“我国环境法体系有了初步框架，环境法学研究和教学也迅速发展。”马骧聪说。也是通过此次立法工作，马骧聪开始对环保产生了浓厚的兴趣，认为“这是一项造福人类的事业”，遂将个人研究方向转移为环境法学研究并硕果累累。 

　　为我国环境保护注入一剂预防良药 

　　环保法(试行)的出台，将环境保护纳入法治轨道。 

　　一个显而易见的效果，是老百姓开始知道:“犯罪”不仅仅是杀人放火，破坏环境也可能被处以刑罚。环保法颁布不久，江苏省苏州地区一化工厂发生一起水污染事件。因工人疏忽大意，28吨氰化钠溶液跑出，造成36人中毒，大量鱼类贝类死亡。苏州市中级法院根据环保法(试行)判处该工人有期徒刑二年。 

　　“尽管当时我国环境污染不是很严重，但环保法(试行)无疑提高了广大干部群众的环保意识。”马骧聪认为，法律的一个重要作用，就是教育和预防，使人们逐步认识到环境保护是关系切身利益的国家大事。 

　　提及预防，环保法(试行)七章三十三条中，当属“老三项”制度对我国环境污染控制意义深远。马骧聪向记者介绍了“老三项”的内容:一是工程建设需提出环境影响报告书的环境影响评价制度，“我们起草时借鉴了美国的做法”;二是防止污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度，“这是我们根据我国的实践经验和国情写进去的，是自己的东西”;三是规定超标排放污染物要收费的排污收费制度，“这个做法也是吸收了国外的经验”。 

　　马骧聪表示，“老三项”虽然是在我国环境保护开创阶段提出的，但具有很高的前瞻性。“我们规定超标排污才收费，从长远利益看，应该排污就收费，超标是违法。”马骧聪介绍说，“排污收费、超标违法”这一思想在后来修订的水污染防治法等单行法中得以明确。 

　　环保法(试行)的另一个成就，是建立健全了我国环保机构。“之前全国各地环保办是没有正式编制的，环保法(试行)实施后，从国务院到地方都有了正式编制。”马骧聪回忆说，1982年，国务院设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，后又独立出来成为直属国务院的国家环境保护局，“组织的健全，有力推动了环保法(试行)的贯彻落实。” 

　　环保法(试行)修订去口号、求规范 

　　1982年，全国人大常委会会确定当年立法任务，修订环保法(试行)名列其中。 

　　城乡建设环境保护部环境保护局成立了以曲格平为组长的修订工作领导小组，并交由武汉大学环境法研究所落实，武汉大学肖隆安、蔡守秋教授在内的五位专家参与了修订稿草稿的起草过程。后来，起草工作又吸收了社科院法学所力量，马骧聪加入起草团队。 

　　马骧聪说，修订后的环保法“对环境保护作了更加全面明确的规定”:专章规定了法律责任，尤其是明确了无过错责任，还规定了监测制度、规划制度、标准制度等一系列重要制度，特别是规定了环境保护是地方各级政府责任的政府环保责任制度，使环保制度更加健全。 

　　措辞严密准确，是环保法(试行)修订的一个特点。 

　　翻开环保法(试行)，第四条环境保护工作方针四言八句，非常工整:全面规划，合理布局;综合利用，化害为利;依靠群众，大家动手;保护环境，造福人民。这个“32字方针”的去留，成为当时修订工作论争最多的问题之一。 

　　参与这次修订的蔡守秋回忆说，当时大家提出了三种方案:“第一种是完全保留，因为‘32字方针’是我国在联合国人类环境会议上提出的，由周恩来总理亲自敲定。第二种是完全去掉，认为方针内容偏向政策性、口号性，不够严格、准确，比如‘大家动手’就明显不属于法言法语。第三种是进行修改，把口号性的内容去掉，提出了十多个修改方针，有的8个字，有的12个字等。” 

　　最后，大家决定采用法律语言、服从法律严谨性，去掉了“32字方针”。“其实不是完全去掉，方针的精神都体现到了具体条款中。”蔡守秋解释说。 

　　又如环保法(试行)第三十二条写道:……报经同级人民政府批准，予以批评、警告、罚款……蔡守秋说，批评不是严格意义上的追究法律责任的方式，“每个人都有权进行批评”，予以批评不一定要报经同级人民政府批准。修订后的环保法，已经找不到“批评”这个字眼。 

　　“早年我国立法程序不尽规范，后来都一一加以完善，说明我国法治在不断进步。”蔡守秋评价说。 

　　要不要明确独立环境权，也是修改过程中论争较多的。 

　　修订稿起草稿曾写进:一切单位和个人都享有清洁合宜的环境的权利，也有保护环境的义务。正式颁布实施的环保法最后只保留了义务内容，去掉了权利内容。“尤其是一些民法学专家，他们认为公民环境权不是私有、垄断、排他性的，不符合私权概念，不便于实施，法院不好判决。”蔡守秋说，由于各方理解不同，为确保法律严谨，大家统一了去权利、留义务的意见。 

　　1989年12月，全国人大常委会会审议通过环保法。 

　　回顾环保法修订前后，蔡守秋说，修订后的《环境保护法》仅规定有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但没能明确单位和个人的起诉权，“这是一个遗憾。希望在下一次的修改中有所体现”。 

　　转眼，环保法正式实施已近20个年头。与时俱进，再次修订完善环保法，成为马骧聪、蔡守秋等热爱环保事业的有识之士的心愿。