“《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》，《固体废物污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等确立的制度不仅十分原则抽象，而且仅对环境污染损害赔偿做出了规定，一些重大的环境损害并未纳入其中。这些笼统简单的规定，极其缺乏可操作性，使环保行政主管机关以及人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件得不到基本相同的处理，赔偿结果差异颇大。”吕忠梅代表给记者梳理了我国关于环境损害赔偿的现有法律，她说，除此之外，现行的《民法通则》、《侵权责任法》等规定与环境保护法的规定之间的协调性不够，尚存在一些矛盾和冲突，造成了环境司法与执法的一定困难。

    经过30年的环境立法和司法实践，我国积累了丰富的经验，学者们进行了大量理论研究，为建立较为完善的环境损害赔偿法律制度奠定了坚实的理论基础，制定《环境损害赔偿法》的条件已经成熟。因此，吕忠梅代表建议全国人大常委会将制定《环境损害赔偿法》纳入立法计划，并尽快出台该部法律，以解决我国目前存在的环境纠纷处理中存在的各种问题，为构建和谐社会、保障人民生命财产安全做出贡献。

    她说，要制定一部完善的《环境损害赔偿法》，必须首先科学界定相关概念。环境损害是《环境损害赔偿法》的基础性观念，目前有关概念比较混乱，建议采用广义的环境损害概念，将对人的损害和对环境的损害一并纳入。与此同时，还要合理的界定“赔偿”，厘清赔偿的形式和范围，确立综合性的法律调控模式。其次要合理设计法律结构。《环境损害赔偿法》的基本内容应当包括方面：总则、环境损害民事赔偿责任规则、环境损害社会化赔偿责任规则、环境损害公共补偿责任规则、环境损害赔偿纠纷处理规则等内容。再者，是建立完善的环境损害赔偿制度体系。具体包括：环境损害赔偿主体制度、环境损害赔偿形式制度、环境损害赔偿程序制度、环境损害赔偿与民事损害赔偿的协调制度等等。

吕忠梅代表提出《环境损害赔偿法(立法建议案)》

中国环境报 记者查玮
　

　全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅今年特别关注的是环境损害赔偿问题。
　　在湖北代表团驻地，代表团进行分组讨论时，她慷慨陈词，呼吁代表们关注我国的环境损害赔偿立法问题。
　　同时，在开会的间隙，她忙着把自己写好的《环境损害赔偿法(立法建议案)》递给同组的代表们传阅，以便更多的人能参与联名建议。
　　损害接连发生传递出什么?
　　吕忠梅关注环境立法问题由来已久。虽然她现在的职务是湖北经济学院院长，但她曾在环境资源法领域钻研多年，并曾担任湖北省高级人民法院副院长。
　　作为一名资深法官，同样也是一名有着多年履职经历的全国人大代表，吕忠梅在介绍环境损害赔偿立法建议案时仍然难捺激动之情。因为她知道，如果这部法律的立法建议案被成功采纳，将会对中国的环境法治进程，对中国的环境保护事业，产生重大影响。
　　2009年，我国环境污染造成的人体健康问题频发，一度成为社会关注的热点。如湖南省武冈市发生大范围血铅超标事件；陕西省凤翔县儿童血铅超标事件等。
　　有专家认为，这传递出一个重要信号:随着经济快速发展，环境污染及由此带来的破坏性后果开始显现，有的是即时性的，有的则是有明显滞后性的。
　　虽然事件最终都得到了较为妥善的处理，但吕忠梅并没有停止对这些事件的关注。
　　事实上，吕忠梅和她的同事，在3年多之前，就意识到了中国环境损害赔偿问题的严峻性。为此，他们分成十几个组，跑了中国30多个省、自治区和直辖市，进行环境纠纷案件调研。
　　在调研中，吕忠梅敏锐地意识到，我国环境损害案件的审理正陷入困境:法官在环境污染损害方面的知识不足，在司法的各个环节，不管是立案、判决、审理、执行，都存在困难。
　　“尽管各地采取了很多措施，但这种情况没有得到根本改善，防止造成损害的机制没有，如何消除应对的机制没有，赔偿的方法也没有，结果是污染企业跑了，只留下居民受害、政府负责、国家埋单。”
　　让她感到心痛的是，虽然近年来我国环境投诉逐年增多，但环境纠纷司法救济途径相对滞后，环境诉讼案件数量并未出现相应的增长，仍然存在环境犯罪没有被依法追究、环境受害者的合法权益得不到有效保护的情况。
　　一部关于环境损害赔偿的立法构想，在她的心中渐渐清晰起来。
　　损害赔偿立法时机成熟吗?
　　吕忠梅介绍说，她起草这部环境损害赔偿法的立法目的，“就是要通过多种途径，来防止发生环境健康风险。在当前的发展态势下，污染的发生很难避免，但是相关的赔偿损害标准要制订，风险评估要建立，社会宣传要开展。”
　　为什么要在当下提出环境损害赔偿的立法建议？吕忠梅这样解释自己提出立法建议案的三大原因:
　　首先，环境纠纷与普通纠纷不同。如果两个人因为问题发生争吵，就是有直接关联性。而环境纠纷的特点，是我排污，你喝污水，但我与你没有直接联系，因此，环境对人体健康的损害是一因多果、多因异果。对人体健康的危害，有的要过几十年才发现，在这种情况下，过去的法律、法规很难解决，所以要建立新的处理机制。
　　同时，环境损害的发生可能需要几十年，有时没有表现为损害人体，但对自然环境造成了损害。我们要代表自然环境进行诉讼，必须在法律上有一个机制。此外，公共利益造成的问题也需要建立一种赔偿机制。
　　其次，中国环境立法已经发展30多年了，在立法、执法和司法上积累了很多经验。因此，急需从如何将污染物进入人体的通道隔断这个角度来制订政策，采取措施，建立全防全控体系。
　　最后，近年来，国家高度重视，环境法学的研究项目非常多，有很多的理论研究成果可以为相关法律的制订提供支撑。近年来，贵阳、无锡、昆明等地纷纷设立环保法庭，环境司法的大门由此打开。因此，尝试着对公共利益损害进行补偿和赔偿的客观条件已经成熟。

　　损害赔偿缺乏完整的制度体系
　　目前，我国对于因环境损害如何赔偿缺乏完整的制度体系，只是在单行法律、法规中有零星的规定，对社会实践中大量存在、并且极易引发群体性事件、严重影响人民生命财产安全和社会稳定的环境纠纷处理，缺乏系统的指导。
　　在我国现有的法律中，《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》等确立的制度不仅十分原则、抽象，而且仅对环境损害赔偿做出了规定，一些重大的环境损害并未纳入其中。这些笼统简单的规定缺乏可操作性，使环保行政主管机关以及人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同
　　的案件，其赔偿结果差异很大。
　　吕忠梅细陈我国环境损害赔偿立法中的问题和不足:
　　在实体制度方面，对环境损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题，总体而言缺乏法律规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题。
　　在程序制度方面，一方面，对环境公益诉讼总体上缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济；另一方面，现行司法程序对于解决环境损害赔偿问题还存在着效率过低、成本过高等问题，而解决赔偿问题又缺乏其他有效救济渠道。当前，解决环境损害赔偿纠纷有越来越多地依赖法院的趋势。但是，由于环境污染问题的特殊性和复杂性，运用普通的司法程序来处理环境纠纷往往给一般的受害者带来过重的负担。
　　此外，因果关系推定、举证责任倒置等制度仅在现行《固体废物污染环境防治法》中有明确规定，而处理大气、水、噪声等环境损害赔偿纠纷，只能以最高人民法院的司法解释为依据，这个司法解释的合法性和效力受到许多学者的质疑。
　　除此之外，现行的《民法通则》、《侵权责任法》等规定与《环境保护法》规定之间的协调性不够，尚存在一些矛盾和冲突，造成了环境司法与执法的一定困难。如《民法通则》第一百二十四条(违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任)与《环境保护法》第四十一条(造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失)在处理依据上就存在矛盾。
　　面对日益严峻的环境侵权形势，我国亟待加强环境污染损害赔偿制度的立法与完善。
　　将损害赔偿法纳入立法计划
　　吕忠梅认为，要制定一部完善的《环境损害赔偿法》，必须高度关注并妥善处理好以下问题:
　　科学界定相关概念。环境损害是《环境损害赔偿法》的基础性观念，目前有关概念比较混乱，建议采用广义的环境损害概念，将对人的损害和对环境的损害一并纳入。与此同时，还要合理界定“赔偿”，厘清赔偿的形式和范围，确立综合性的法律调控模式。
　　合理设计法律结构。《环境损害赔偿法》的基本内容应当包括以下方面:总则、环境损害民事赔偿责任规则、环境损害社会化赔偿责任规则、环境损害公共补偿责任规则、环境损害赔偿纠纷处理规则等内容。
　　建立完善的环境损害赔偿制度体系。具体包括:环境损害赔偿主体制度、环境损害赔偿形式制度、环境损害赔偿程序制度、环境损害赔偿与民事损害赔偿的协调制度等。
　　在吕忠梅的立法建议中，明确了什么是环境损害，什么是赔偿，如何界定主
　　体是谁，从而使受害者得到充足赔偿，使公共利益的损害及时得到恢复，还有对风险的防控措施、及时制止的措施。《环境损害赔偿法》最大的特点，就是不像过去那样规定环境侵权只能通过司法来解决，而是广泛规定社会、政府的责任，综合运用各种措施，对环境损害造成的后果进行补偿。这将是一部打破了民法、环境法和行政法之间界限，将之全部纳入一个体系的特别法。
　　加强健康风险评价体系建设
　　相比于环境损害赔偿，健康风险评估是更前期的工作，旨在建立一种风险评估体系，明确对风险可以采取什么措施，以便隔断这种风险。
　　据了解，自上世纪80年代以来，我国广泛开展了建设项目环评工作，起到了很好的作用。但是，由于种种原因，环境影响评价并未包括健康影响评价，法律、法规对相应健康影响评价的内容没有明确要求，缺乏专业人员，也没有规定采用环境健康风险评价方法。
　　为改变这一现状，吕忠梅建议将环境污染健康影响评价纳入环境影响评价内容，并完善环境健康风险评价机制。
　　一是在建设项目环评中引入健康风险评价(EHRA)方法。在建设项目环评中引入健康风险评价方法，加入具体的人群健康风险评价内容和程序，并陆续地在全国开展健康风险评价工作，是近期国家环境保护及相关决策部门的当务之急。
　　二是建立针对工业和基本建设项目人群健康风险的科学评价和预测预警机制。我国相当一部分的工业和基本建设项目缺乏对长期人群健康风险的科学评价和预测预警机制。应该尽快加强对建设项目的全面、科学的人群健康风险评价，并对可能产生的后果采取有效行动。
　　三是尽快建立和扩大健康风险评价的专业人员队伍。我国目前真正了解和熟悉健康风险评价方法和环境流行病学调查方法的专业人员太少。因此，要建立和培训一支环境健康风险评价和环境流行病学调查的专业人员队伍。
　　四是建立环境健康风险评价与风险预防协调机制。由于环境健康风险评价涉及环境与健康，解决这个问题必须多领域合作、多部门协同、多措施治理。必须尽快研究并切实建立我国环境健康风险评价与风险预防体制，畅通运行机制，保证《环境与健康行动计划》切实实施。
　　吕忠梅期望，全国人大常委会能将制定《环境损害赔偿法》纳入立法计划，并尽快出台这部法律，以解决我国环境纠纷处理中存在的各种问题。