著名导演陈凯歌先生的《无极》一直以来争议不断，近日又传出《无极》剧组破坏云南香格里拉碧沽天池环境的新闻，建设部副部长公开提出严厉批评，国家环保总局也已责成有关部门进行调查，建设部还出台了《关于严格限制在风景名胜区进行影视拍摄等活动的通知》。行政机关的做法可谓雷厉风行、大快人心，可我们看到的依然是，百年高山杜鹃被毁，生活、建筑垃圾遍野，当地原生态至今未能修复。
    摄制组破坏景区环境已经不是新闻。从《神雕侠侣》被指破坏九寨沟环境，《惊情神农架》影响金丝猴生存环境到《情颠大圣》再次损害神农架环境，都没有今日《无极》剧组之效应。在看到影视画面中令人心眩的瑰丽景色时，实际上意味着我们已经无法在现实中看到这样的景色，事后再严格的抱怨与惩罚，都无法使环境恢复原状。这不是天灾，而是人祸，如何避免人祸，做到防患于未然，则取决于相关法律制度的完善。
    “无极事件”对于环境法律制度的完善提出了许多问题。如环境影响评价制度的不足，环境行政主管部门的漠视，公民环境权制度的缺乏、环境公益诉讼制度的缺失等等，每一个问题都值得我们深深的思考。为此，本站编辑特推出“无极”专题，欢迎大家参与评论。
   
     以下为编者个人意见：
   

    我国环评制度的缺失

环评法的生效对于我国环境影响评价制度完善起了非常重要的作用，但其中存在的问题仍不容忽视。综合学者们意见，我国目前环境影响评价制度的主要局限在于诸如立法指导思想不够解放；缺乏对替代方案以及公众参与机制的具体规定；始终处于被动反应的地位，环评主体单一；环评委托缺乏竞争机制，环评经费的支付方式存在问题等等，但从“无极事件”凸显出来的问题看，主要是环境影响评价的对象过于狭窄以及由此引发的其他问题。因此，本文关注的范围，将主要着眼于评价对象、评价者以及环评监督机制的不完善等方面。

从制度体系上看，我国原先只注重对建设项目开展环评，但建设项目只处于整个决策链(战略、政策、规划、计划、项目)的末端，所以建设项目环评也只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。故此，新环评法纳入了规划评价。尽管规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题，但规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即政策、法规层面予以解决。

除此之外，还有一些社会人文活动既不属于战略环评、亦不属于建设项目，进而导致对这些可能造成环境影响的行为进行环评时缺乏法律依据，比如影视拍摄、自然保护区及名胜古迹的参观游览活动等，“无极”事件即属于这种类型。

全程控制是我国环境法律的一项重要制度。即使对《无极》剧组拍摄的审批没有依据进行环境影响评价，也并不意味着法律对该剧组拍摄过程中的其他事项无能为力。《无极》剧组最为人诟病的“海棠精舍”以及沙石路等，已经符合《环境影响评价法》中规定的建设项目类型，按规定必须进行环评，但剧组并没有进行报批。事实上，环境行政主管部门也正是依据这一点对剧组进行了处罚。

但这显然不能从源头上解决问题，环境影响评价制度的预防功能在本案中并没有发挥作用。对无极剧组处罚再严厉，生态环境已经不可避免的遭到破坏，根本的问题仍在于环评对象范围过于狭窄，如果在剧组拍摄活动报批时就能就行评价，在拍摄过程中严格落实跟踪评价和后评价制度，无极事件并非不能避免。

但在谴责《无极》剧组的时候，不能忽视当地环境行政主管部门的角色。当地环保部门会对如此显眼的剧组视而不见吗？我们看到是这样的报道：当地政府为《无极》拍摄开辟绿色通道，州委副书记亲自挂帅成立“《无极》协拍领导小组”，要求“在依法办理有关手续的前提下，做到减少中间环节，快速高效的做好各项工作”。[i]有地方政府的全力支持，难怪剧组可以一路绿灯了。

由此引发另一个问题，无论是规划还是建设项目，环评的组织者都是行政机关，而政府行为也具有一定的局限性，诸如政府具有自身的利益偏向，中立有限；组织环评时消极滞后；规制能力有限等，可能导致“政府失灵”，将环境保护让位于经济发展。这种状态在“无极事件”中表现非常明显，当地政府的角色完全倒错，环境利益严重受损，而这一过程中，几乎没有出现任何反对的声音。由此凸显环境监督机制的重要性，而我国目前对于环评监督机制的规定基本处于空白状态。

公众和NGO组织本是环保的一直重要力量，而在“无极”事件中鲜见民间尤其是NGO的声音，这并非偶然的现象，其根源在于公众和组织参与环境保护存在着制度性障碍，参与机制不完善。而缺乏完善的公众参与机制，环评制度的实效将大打折扣。可喜的是，有关部门已经开始着手实施相关的立法论证。[ii]

完善我国环评制度的建议

环评制度的不足已经得到社会各界的认识，有关部门也注意到这一问题。但环评制度的完善也离不开相关制度的协同，否则，环评制度仍不能发挥其应有的效力。

1、拓展环评对象的范围

预防原则是环评法的基本目标，而纳入环评的对象则是环评制度实施的前提。规划环评评价对象是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价，但其仍不能完全涵盖政策、法规制定时对环境的影响。因此，有必要进一步扩大战略环评的范围，实现从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，将环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。

    同时，环评评价对象还应扩展至社会人文活动，从而将环评对象扩展至包含一切可能对生态环境造成影响的活动，建立统一的环境影响评价制度，使其评价范围涵盖建设项目、战略（含法规、政策、规划）以及社会人文活动等。

2、确立真实有效的公众参与机制

公众参与制度被认为是环境法的核心制度之一，《环境影响评价公众参与暂行办法》对此进行了细化。该办法中的7个方面不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于公众的环境知情权和环境事务参与权的实现。

但该办法仅对环评制度中的公众参与机制作出了规定，是以环评的存在为前提的，在相关部门不作为的前提下，不利于发挥公众和NGO组织的监督作用。因此，有必要进行统一的立法规定在环境保护诸多领域的公众参与机制。

而更重要的问题在于确立公民和法人及其他组织的环境权。一旦确立在良好环境中生存的权利，公民和其他主体就能够以该权利来对抗任何人对其环境权的侵犯，充分发挥法律的激励作用，发动环境保护的“人民战争”，并弥补政府在环境保护中的失灵。

3、建立环境公益诉讼制度

如果相关部门不严格执行环评法，造成大范围污染和生态系统破坏，又由谁来代表国家或区域、流域的人群主张权利呢？环境利益是涉及当代以及子孙后代的利益，必须有司法保障，对行政机关不作为、企业造成污染后果及对生态可能造成破坏、影响的决策，有人可以主张权利，法院可以依法做出判决，对公众利益的侵害理应有人来埋单和负责。为此，建立环境公益诉讼势在必行，通过该制度，鼓励和激发公众参与维护环境公共利益的积极性，从而保护生态环境。

结语

笔者一直认为，环保最终出路在于实现政府、企业和公民或NGO的“三驾马车”。[iii]只有形成政府规制、企业社会责任承担与公民或NGO组织环境权及环境公益诉讼诉权资格的获取三者之间的沟通与协调，充分发挥公法规制、私法激励和程序保障的作用，环境保护的初衷才能实现。完善的环评制度同样需要这三种力量的协同，否则，环评制度只能是治标不治本，“无极事件”也不会是最后一次。