【编者按】2008年，对国人来说是一个特殊的年份，其特殊性已无需我们再重复；2008年，对法律人也是一个特殊的年份，因为她是大陆法学教育恢复30周年。当其他法学学科在隆隆重重庆祝与纪念的时候，环境法学却只能沉默——因为我们的环境法学研究还很难说得上30年。但沉默只是意味着时机未到，如果总结这一年的环境法事件，你就会发现，这并非是沉默的一年。为此，本刊着编辑或特邀环境法研习者对这些实践做出评论，以期勾勒出相关事件的法律意义。但需要说明的是，由于编辑成员组队较晚，加之缺乏平台，此十大事件未经广泛征集、未经投票排行、未经专家认定，基本是小编自己搜罗的产物，难以显现其权威性，故仅供方家参考，其排序亦只代表小编们特别是西米的个人意见。除此之外，土壤污染防治工作等也是本年度的重大事件。

No.1环境审判庭突破孤例

 

2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭授牌暨贵阳市清镇市人民法院环境保护法庭成立，负责涉及贵阳“两湖一库”（红枫湖、百花湖、阿哈水库）水资源保护、贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权及环境公益诉讼等类型的案件进行审判和执行，从而拉开了中国成建制的环境司法设置的帷幕。

首吃螃蟹的固然勇敢，但第二、第三个做同样事情的人尤应值得尊重——因为此时已丧失了最佳吸引眼球的时机。我们欣喜的看到，在08年的5月和11月，无锡和昆明也分别在各自的中院设立了环境保护审判庭，并在基层亦成立了相应的审判机构，并且均将其与公益诉讼相捆绑。尽管我从理智上不赞同由地方来任意突破上位法的规定而在基层成立环保法庭和确立公益诉讼——因为这可能会损害法律的权威和法制的统一并最终可能损及法治社会的形成，但在感情上，我还是对此感到欢欣鼓舞——在上位法对于环境公益诉讼迟迟难以有所作为、而环境保护却刻不容缓的情况下，地方上的突破起码显示了对于环境这一议题的重视，并进而为环境保护提供一条新的机制，从而通过公益诉讼达成社会变迁的目的。

然而，我们必须看到，无论是无锡还是昆明，其专门环境司法机构的成立均是应激性的缘起于当地发生的重大（水）污染事件，是政府催生的结果，而并非是司法本身的主动作为。行政在污染形势严峻的情况下把严格执法的重担推向法院，在行政都难以管制的情况下，司法在这一问题上都有多大的作为，仍是一个未知数——更何况，目前的司法在很大程度上受制于行政。当行政转向惟GDP是尊时，法院的角色将可能变得很尴尬。所以说，政府能否真正确立环境优先的战略，将是防止在这一问题上“成也萧何，败也萧何”的最终保证。

但不管怎样，中国很多机制，总是有比无好，更何况，这不是一个坏事情。

 

No.2环境公益诉讼拉开大幕？

 

在过去任何一个年度里，环境公益诉讼都没有今年一样浓墨重彩，吸引众多眼球。

先是全国两会上代表委员的呼吁。[1]

接着无锡确立各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织（主要是指在无锡律协下设环境与资源保护专业委员会）以及居民社区物业管理部门确定为公益诉讼的原告。

再是长沙市望城县人民检察院针对提起环境民事公益诉讼。

与此同时，昆明市亦规定环境公益诉讼由检察机关、环保机关和有关社会团体提起，并承担举证责任。[2]

而贵阳亦迎来环境司法机构成立以来的第二个公益诉讼案件，由贵阳市检察院针对三个自然人违规建设的行为提起民事公益诉讼。

年末，广州市海珠区针对新中兴洗水厂提起广东环境公益诉讼第一案，新余市渝水区检察院亦针对仙女湖污染者提起江西环境公益诉讼第一案。

这些是否意味着环境公益诉讼拉开大幕，即将进入开花结果时代？

只是，为什么每个地方都抛弃了公民？难道公民是天生滥诉人？

只是，为什么看不到行政公益诉讼？难道每个环保职能机关都在恪尽职守？

只是，为什么行政机关拥有法定的职权和广泛的权力，却没有解决这些问题，而将之推向法院？难道法院具有超人的能力？弱势的司法凭什么解决强势行政的“抛弃物”？

只是，什么时候公益诉讼才能在制定法的层面上得到突破，而成为全国普遍推行的模式？

还有，如何促进NGOs的茁壮成长，使之早日成为公益诉讼的中坚力量？

还有，环境法学界可否践行公益诉讼？比如处于已放开地区的某些环境法研究机构，可否作为“有关社会团体”向法院提出公益诉讼？

 

 No.3新《水污法》亮剑掣污

 

不夸张地说，2008年2月底修订的《水污染防治法》无论从形式上还是内容上看，都可以说代表了目前环境立法领域的最高水平。

因为仔细看过了之前的修订草案，觉得第三次审议通过版本最大的冲击还是形式上的大胆突破。即使是修订草案，仍不过是在原有的框架内打转，沿袭现行污染防治立法的陈旧框架。而在新版中，立法者对原有体系结构做了很大调整。比如，原第三章“水污染防治的监督管理”将政府职责和各类行政相对人的义务以及污染防治的具体措施杂糅在一起，新法使其各就各位；将原第三章和第四章关于地表水污染防治和地下水污染防治的割裂规定的做法做了变更，按照工业、农业、城镇生活、船舶等专项予以分节，并将其共性或难以容纳的条文整合进一般规定中。同时也使得各章节条文比例大致平衡。因而，调整后的法律条文条理和逻辑较为清晰，对查阅、理解、执行法律将有很大的帮助。形式上完善的第二个表现是对条文进行了合并或精简。如关于总量控制的制度；关于治安处罚和刑事责任的规定；关于国家工作人员的规定，并恢复了限期治理制度作为法律责任的本来面目等。

当然，形式上的要求并非最重要的，最重要的是《水污染防治法》给我们提供了哪些新的措施来应对日益严重的水污染问题。

事实上，《水污染防治法》正是在近三年层出不穷的重大突发水污染事故导致饮用水危机的背景下提上日程的，因而，这部法有着明显的应对痕迹，主要体现在大幅增加对饮用水源的保护和水污染事故的应急处理方面。由于最近已经出台了《突发事件应对法》，通过版对修订草案中浓墨渲染的水污染应急处理机制进行了简化，以保障法律体系内的协调。第二个亮点是立法目的由“二元论”向“一元论”的转变。第三个亮点在于加大了执法力度，并增加了一些新的执法手段。如赋予区域限批正式的法律身份，增加了代执行。第四个亮点在于对水污染纠纷解决机制的细化。主要体现在对归责原则进行了从严把握，如第三人造成损害，仍由排污方直接承担责任；对受害人造成损害的主管状态做了区分，不再一律不承担责任；同时，对《民事诉讼法》等规定的举证责任以及相关方面进行了规定。

不足之处也是较为明显的。第一，部门分割和多龙治水的现状仍没有得到多少改观，如仍然实行水质和水量分别管理、流域管理和区域管理并存的立法模式等。第二，纠纷处理行政处理机制的继续保守。修订草案曾试图恢复《环境保护法》的规定，为水污染纠纷裁决制度埋下伏笔，但通过版又恢复了其他污染防止立法的老路，直接将环保机关的职责定位于行政调解。第三，一些修法时呼声很高的制度仍没有纳入，如按日计罚（台湾地区称“按日连续处罚”）、环境公益诉讼等。第四，某些条文的安排难以摆脱政策宣言式的说教。突出体现在虽然通过版突出了对农村饮用水源的保护，并安排了一些条文，但并没有涉及相应的法律责任。温家宝总理在十一届人大一次会议上所作的《政府工作报告》亦提到了农村饮用水源保护的急迫性和重要性，但如何保护，仍是一个难题。

更何况，徒法不足自行，我国环境保护疲软的很大原因在执法而不在立法，指望一部法律解决所有问题，是立法不能承受之重。

 

No.4环保总局升格的背后

 

3月11日，以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台，国家环保总局如愿升格为环境保护部。

1979年，《环境保护法（试行）》出台，规定“国务院设立环境保护机构，各省、自治区、直辖市设立环境保护局。市、自治州、县、自治县根据需要设立环境保护机构”，“连常设部门都没有，就先立了法，这是颇有难度的事情。” 在此法推动下，1982年国务院机构改革，成立了城乡建设环境保护部，并将原国务院环境保护领导小组撤销，其办公室并入城乡建设环境保护部，称环境保护局，成为该部内设的司局级机构。

1984年12月，国务院将城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，为副部级。1988年4月，国家环境保护局从原城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属机构，原城乡建设环保护部改称为建设部。1998年4月，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），仍为国务院直属机；国务院环境保护委员会撤销，有关组织协调的职能转由国家环境保护总局承担。2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议审议并通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，组建中华人民共和国环境保护部。用报纸的话说，这是法治中国30年间，中国环保职能部门完成的“四级跳跃”。

在中国，政府环境管理职责分工主要涉及国家环保总局、发改委、水利部、国土资源部、国家林业局、建设部和农业部等，环境管理职能交叉重叠的现象非常严重，部门之间互相扯皮、协调困难，部门之间“内耗”严重。很多与环保有关的法律都是忠于某部门或行业的利益、或者从现有管理格局出发，这就导致了“不修订法律法规难以适应新形势新要求，但是修订或制定一部法律，环境保护总局的职责就削弱一块”的怪圈。因而，一个美好的愿景是，环境保护部的组建能从根本上理顺环境部门、农业部、林业部、水利部之间的关系，实现资源的整合，提高工作效率。

但显然，这只能是一个美好的愿景，除了使环保部在国务院开会时由“列席”变为“投票”外，并彰显国家层面对环保的重视外，这次“升格”并未成立部门协调机构，并未解决环保职能互相交叉，没有触动部门权责不一，也没有解决中央与地方管理权限的划分，“扩权”亦极为有限，“大环保”的目标依然任重而道远。

 

相关链接：

1、郄建荣：《环保职能部门30年完成四级跳跃》，《法制日报·周末》2008年11月23日，http://www.legaldaily.com.cn/0705/2008-11/23/content_986369.htm

2、谢良兵：《环保总局升格为环境保护部：环保“扩权”的背后》，《中国新闻周刊》，

http://politics.people.com.cn/GB/1026/7070975.html

3、杨磊：《大环保格局渐行渐近》，《21世纪经济报道》2008年3月13日，

http://finance1.jrj.com.cn/news/2008-03-13/000003397891.html

 

 

No.5《循环经济促进法》通过

 

吸引了众多眼球的循环经济立法，虽存在一些争议，最终还是成为十一届人大常委会通过的首部立法。该法将于元旦起开始施行，其成效如何，尚待实践检验，但它无疑承载了我们很多的希望。

该法最初起草时是以《循环经济促进法》出现的，后去掉“促进”两字，意在强化法律的力度，强化法律的约束力，表明了全国人大常委会依法推进循环经济发展的坚强决心；第三次审议时以我国循环经济发展正处于起步阶段，草案内容较多的属于引导、促进的规定，为使法的名称与主要内容相衔接，且体现该法的阶段性特征，故改现名。对于该法的部门法归属，学界虽存在争议，但并不是大问题，毕竟，现在已经没有几部法律还可以坚定的说自己是纯粹的。

该法共分7章59条，分别为总则、基本管理制度、减量化、再利用和资源化、激励措施、法律责任和附则。它规定了发展循环经济的方针、原则和基本管理制度等内容，确立了包括循环经济的规划制度、抑制资源浪费和污染物排放总量控制制度、循环经济评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度等一系列促进循环经济发展的制度。

这部以“减量化、再利用和资源化”（Reduction, Reuse, Recycling，3R）为核心的立法，也不可避免的会与已有立法如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《固废法》等产生冲突，在实践上会不会出现一些我们无法预知的问题，也是一个未知数。

 

No.6 限塑令实效几何？

 

从07年底国务院办公室颁布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》到08年5月商务部会同发改委和工商总局通过《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，“限塑令”终于在08年6月1日“闪亮登场”。至今，这一彰显中国政府环保决心的政策已经实现半年有余，其命运如何？有没有完成其所肩负的历史使命？

纵看各地对“限塑令”实施情况的报道，可谓忧喜参半。大型商场超市的塑料袋滥用情况得到一定控制，但在农贸市场和小型店铺摊位等地方，免费塑料袋依然“我行我素”。人们对“限塑令”本身也褒贬不一。环保主义者认为“限塑令”拉开了与“白色污染”的正面交锋，并提高了公众的环保意识；普通民众既想为环保贡献一己私力，又在因限塑而带来的日常不便和负担加重中挣扎；商家并没有因此增加任何负担，却大有因塑料袋的有偿使用而获得额外盈利之嫌。于是人们在承认限塑令具有重要意义的同时，不禁反思，是否该在限塑令以外，做好相关的配套工作。比如，加强塑料袋使用环节监控的同时，在生产环节加强对塑料袋生产企业的控制，真正切断“白色恶魔”的来源？比如，增加消费者的直接消费开支来引导少用或者不用塑料袋的同时，对那些积极使用旧塑料袋或替代品的消费者给予补贴以达到正面激励此类行为的效果？比如，进一步研究商家的责任，把塑料袋的收费所得用于支持环保相关公益活动？比如，在限塑之外，加强研究废弃塑料的循环利用之途，以减少对更多石油资源的消耗？

作为一场自上而下的政府环境管制运动，限塑令已经获得了阶段性的成功。无论比较客观上塑料袋使用数量的减少，还是反思主观上人们环保理念的提升，限塑令都功不可没。但作为一种与环境保护密切相关的法律制度，其必须符合最基本的法律理念，即各主体利益平衡。要保持“限塑令”的生命力，靠政府的一纸文书远远不够，正如中国的环保不可能仅仅依靠政府一样，要打赢这场人类的自我限制之战，需要是各方面更持久，更细致的努力。我们应不断总结实践中反映出的问题，用更为公平的制度设计去完善制度的缺陷，实现这场运动的可持续发展，而不让其成为“昙花一现”。

 

 

No.7环境知情权其路漫漫

 

继国务院颁布《政府信息公开条例》之后，由政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章《环境信息公开办法（试行）》（以下简称“办法”）于今年5月1日起施行。从各大媒体和网站的反映来看，社会各界的评价总体上趋于积极。

《办法》较为全面的规定了环境信息公开的各个方面，如明确了环境信息公开的主体——政府和企业；范围——在第十一条规定了十七项环保部门应当向社会主动公开的环境信息；第十九条规定了九项国家鼓励企业自愿公开的企业环境信息；程序——环保部门主动公开与依公民、法人和其他组织申请公开两种；而企业环境信息公开包括自愿公开和强制公开两种；责任——对于不按照规定公开环境信息的行为，环保部门将被追究责任，企业将被罚款。由于环境信息主要掌握在政府手中，《办法》的出台无疑为社会参与向纵深程度发展提供了契机。

然而，仔细研读，冷静分析，《办法》也有其自身难以克服的缺点。其一，《办法》虽对公民环境信息权有所规定，但还只是一个“试行办法”，要在一边实践，一边修改探索中坎坷前进，要上升到法律层面恐怕还有等上几年，而目前其法律效力难以跨越《保密法》和《档案法》对信息公开在法律上的障碍。其二，环境信息公开要作为一项行之有效的法律制度，对环保起到切实保障的功能，还必须与公众环境知情权制度、公众参与制度相结合，才能达到最佳的效果。就环境知情权来说，根据《办法》规定“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开。”这显然涉及到例外公开环境信息的范围。然而在例外公开的环境信息中，公开的主体仍然为政府。因此，在公开的环境信息中，政府实际上有选择的权利。有鉴如此，在例外公开的环境信息中，应该由第三方作为例外公开信息的裁定机构。而且环境信息公开也只是公众参与的必要条件，不是充分条件，有了信息公开，还要有具体的可操作的行之有效的同时能够制度化的手段。

总之，要使环境信息公开真正成为环保的利剑，让环保落到实处，当务之急，还必须对相关法律进行梳理，并且完善相关配套制度。

 

 

No.8诱导性管制政策继续推进

 

今年以来，环保部联合有关经济部门，在绿色信贷、保险、贸易、证券、税收等领域出台了一系列环境经济政策，从传统上主要依靠“命令与控制”的直接管制逐渐过渡到直接管制与诱导性管制并重的阶段。

一是实施绿色信贷政策。年初以来，环保部已向人民银行征信系统提供了3万多条企业环境违法信息，其中部分信息已被各商业银行采用，并以此为依据对环境违法企业采取停贷或限贷措施。

二是实施绿色保险政策。环保部、保监会今年初联合发布了《关于开展环境污染责任保险工作的指导意见》，并组织江苏、湖北、湖南、上海、重庆、宁波、沈阳、苏州等地环保部门和保险公司开展了环境污染责任试点，而湖南亦以产生全国首起案例。

三是实施绿色贸易政策。环保部门配合有关部门，相继公布了一系列控制高耗能、高污染、资源性产品出口的贸易管制政策，遏制了“产品大量出口、污染留在国内”的现象。

四是实施绿色证券政策。今年以来，环保部共受理73家上市公司的环保核查申请，已经完成38家公司的环保核查，其中20家未通过首次核查，阻止了总值数百亿元的重污染项目融资。

五是正在制定有关环境税收政策。环保部组织有关产业协会，研究提出了“环境保护专用设备企业所得税优惠目录”建议，编制了《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》，下一步还将制定环境税实施方案。

当然，环境经济政策在我们才刚刚起步，所以成功与不足同在。“徒法不足以自行”，环保总局表示将继续与相关部门联手加紧研究绿色贸易、绿色税收、区域流域环境补偿机制、排污权交易等政策，最终形成比较完善的中国环境经济政策体系。为落实科学发展观、建设生态文明打好坚实的制度基础。近半个世纪以来，我国环境政策前后走过了不同寻常的发展历程：基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明。新时期下，我们需要加快环境经济政策与实施机制的创新，我国环境政策需要与时共进地予以全方位变革，要努力做到向公平、民主、协调的环境政策的历史地性转型。

相关链接：

1、《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》：

http://www.mep.gov.cn/info/gw/huangfa/200707/t20070718_106850.htm

2、《关于环境污染责任保险工作的指导意见》：

http://www.mep.gov.cn/info/gw/huangfa/200802/t20080220_118389.htm

3、《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》：

http://www.mep.gov.cn/info/gw/huangfa/200802/t20080225_118650.htm

 

 

 

 

No.9两型社会建设走向前台

 

在越来越严峻的生态环境压力下，转变传统经济社会发展模式已成为全社会的共识。在建设生态文明的大背景下，“资源节约型、环境友好型社会”（简称“两型社会”）得以提出并迅速“走红”。党的十七大报告提出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”2007年底，经国务院批准，武汉城市圈和长株潭城市群成为全国“两型社会”建设配套改革实验区，这代表着两型社会建设已正式成为政府的基本政策并逐步展开。

从理论上看，两型社会建设超越了一般意义上保护资源、节约资源的范畴，而是探索一条有别于传统模式的工业化、城市化道路，实践生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明理念。从实践中看，两型社会建设实施一年多来，最大的效应在于区域公共资源配置的改进。如武汉市实行的“1+8”（武汉以及黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门）城市圈在电信、交通、金融等方面的融合。应该说，打破区域、城乡分割，真正建立起统一的区域社会事业管理体制和公共服务体系，是目前两型社会建设最为重要、也最具有挑战性的基础性工作。

明确了这一点，我们就不能将两型社会建设简单视为“保护环境、节约资源”等口号的“加强版”，而应在切实提升社会制度结构的意义上来理解。有学者指出，地方政府之间的竞争是促使中国经济发展的最大动力。如何保证这种竞争不陷入政绩竞争的恶性循环，应是两型社会建设的内在任务。从另外一个角度看，环境资源天然的公共属性决定了区域统一的必要性。在这个意义上讲，两型社会建设提供了打破传统壁垒、合理分配资源、实现综合管理的契机，我们期待着其早日达成目标。

 

 

No.10非正常状态下的环境法制

 

这样一个标题，很可能意味着它并非单一事件。事实上，本年度确实是自然、社会和经济频繁处于非正常状态的年份，环境法制对于这些非正常状态的应对，亦成为我们不能不直面与重视的课题，因而，我们将之作为年度重大事件之一。

年初的雪灾。人们在欢喜瑞雪兆丰年的心态中沉浸不久，便发现这很快演化成一场灾难。灾害本身很难成为环境法规范的内容，但其所引发的次生环境问题则不能不受到我们的重视，如融雪剂对环境造成的污染等。而从雪灾的气候根源上来说，很多人已经将其归结到全球气候变化的问题上，但这一年的联合国气候变化波兹南大会仍没能取得实质进展。国新办则发布了《中国应对气候变化的政策和行动》，更是指出了气候变化对我国的显著影响。

汶川大地震揪痛了国人的心。地震发生引发的次生环境问题受到了很大重视，环保部先后发布了<关于防范和应对地震灾害次生环境污染的通知>等一系列规范性文件并启动了应急机制。但灾后重建工作中涉及可能对环境造成的影响亦不能被忽视。

严峻的经济形势使环境与发展的紧张关系更为突出，环境保护很可能屈从于发展放缓而可能引发的种种后果的压力。在这种背景下，环境保护部发布了《关于当前经济形势下进一步加强环境保护工作的通知》等文件，明确指出了不能为推动经济发展而降低环保标准。

谨在此祝福我们的人民在2009年里幸福安康！

                                                                                                                                （执笔人：张宝、余慧娟、张珍、陈真亮、陈海嵩）