一、导语

2023年11月30日下午，在阿联酋举行的《联合国气候变化框架公约》第28届缔约方大会（COP28）于开幕首日通过了损失与损害资金机制运作决议。该决议明确了资金的运作主体、资金获取资格、基金的供资安排和资金安排的治理形式。决议通过后，大会主席苏尔坦·贾比尔博士向各缔约方表示祝贺，各缔约方以长久的掌声作为回应。

过去一年，我们见证了日益复杂且严峻的气候挑战及其影响。首次全球盘点的技术报告指出，开展适应行动以及应对损失与损害的窗口正在迅速关闭，全球迫切需要增加适应行动，并在气候和发展政策方面采取紧急行动，全面管理气候风险，以避免、尽量减轻和应对损失与损害。在资金方面，全球也亟需扩大现有资金来源并拓展新的来源，以迅速扩展对适应和损失与损害的资金支持。根据相关研究机构的分析（图1），在避免和最小化损失与损害的部分已有部分专项资金，虽然从动员的规模来看有所不足。在应对损失与损害部分，总体来说资金非常有限，以人道主义救援为主，在文化和遗产损失以及生物多样性丧失等部分，资金严重匮乏。

图1. 应对损失与损害的资金缺口示意图 | 消除贫困（Stamp Out Poverty）组织、海因里希·伯尔基金会等

与应对气候变化的紧迫性和“全球盘点”的呼吁相对应，有关“损失与损害”的治理进程在这两年开始提速。去年COP27期间，损失与损害资金取得了突破性进展：各缔约方决定建立损失与损害资金安排和一个损失与损害基金，专门为发展中国家应对气候变化导致的损失与损害提供资金支持，并设立过渡委员会来为损失与损害基金的运作安排提供建议，供各缔约方在COP28讨论并通过。过去几个月内，过渡委员会密集召开了五次会议，围绕基金的运作主体、出资方、资金获取资格和资金来源等内容进行了讨论，并在11月初的第五次会议期间通过了一份建议文本，作为COP28期间缔约方继续讨论的基础。

COP28开幕前一天，《公约》秘书处网站公布了关于损失与损害基金运作安排的主席提案（Proposal by the President）。这一决议草案（draft decision），其内容与过渡委员会第五次会议中所通过的提案基本一致。随后，迪拜时间11月30日下午，该提案在大会开幕式期间获得所有缔约方一致通过。COP28大会主席苏尔坦·贾比尔博士（Dr Sultan Al Jaber）肯定了过渡委员会艰难而卓有成效的工作，并欢迎各方对损失与损害基金供资做出承诺。一项决议在联合国气候谈判首日即获通过尚属首次，这也意味着确保损失与损害基金尽早得以运作的紧迫性已成各方共识。在接受各缔约方的自愿注资（pledges on voluntary basis）后，损失与损害基金预计将于2024年正式运行。

2022年COP27大会期间，各缔约方决定建立新的损失与损害资金安排和一个损失与损害基金，为发展中国家提供和调动新的、额外的资金来处理气候变化导致的损失与损害。这一资金机制的建立首次正式回应了发展中国家，特别是小岛屿发展中国家三十多年来关于损失与损害的资金诉求。

为了使损失与损害基金得以正式运作，各缔约方设立了“过渡委员会”（TC），为该基金的运作以及资金安排等提供建议，供COP28大会和CMA5大会审议和通过。该过渡委员会由10名来自发达国家的代表和14名来自发展中国家的代表组成。自今年3月过渡委员会召开首次会议以来，该委员会共举办了5次会议以及两次工作坊。

二、基金的治理

在附件一，决议草案对基金治理层面的目标、范围、治理结构和安排、运作形式、资金的来源、工具和分配，以及监督、评估和环境社会保障等做出了说明。

在目标方面，决议指出基金将侧重以国家主导（country-led approach）的方法来推进项目和方案，并纳入利益相关方（包括非国家行为主体）来强化国家的应对体系。

在获取资金形式方面，基金要力争利用现存的国家和区域系统和资金机制，并且发展多种形式，使资金接收方能获取基金，包括对国家政府的直接预算支持和实施机构的合作关系，其他地方、国家和区域机构或和其他经过认证的基金（比如适应基金、全球环境基金和绿色气候基金等）建立伙伴关系，多边和双边机构，支持社区和脆弱群体的小额赠款以及其他合适的快速支付方式等。在资金来源方面，决议要求基金理事会准备长期的筹资战略和方案。

在金融工具方面，基金会根据理事会相关政策，提供基于赠款的和高度优惠的贷款；基金可能会利用一系列额外的金融工具，将发展中国家的债务可持续性考虑在内，工具包括赠款、高度优惠的贷款、担保、直接预算支持、政策性融资、权益、保险机制、风险共担机制等；基金也要能够协调来自不同金融工具的混合融资。

对于资金的分配，决议提出资金的分配需要考虑最不发达国家和小岛屿国家所分配到资金的最低比重。

在利益相关方参与部分，决议也提到基金要允许观察员的有效参与，设立观察员注册的流程；基金也要设立咨商论坛（consultative forum）。同时，在资金安排的讨论下，过渡委员会还建议举办年度的高级别对话，参与对话的高级别代表需要包括来自社会组织、原住民和慈善机构的代表。

三、损失与损害基金运作安排

资金运作主体与运作模式

决议指出，将在损害与损害基金运作初期设立为期四年的过渡期。过渡期内，缔约方大会将邀请世界银行，将该基金以世界银行下金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）的形式开展运作。如果过渡期结束时，该基金的运作能够满足11个条件，届时，该基金将由世界银行主持的一个新的、专门的、独立的秘书处来继续运作，并可能无需继续设定条件；如果世界银行在COP28大会后六个月内没有确认其意愿，亦或是在过渡期内，世界银行无法满足相应条件，则基金的理事会将启动遴选基金秘书处所在东道国的程序。

值得一提的是，上述11个条件中，涵盖了发展中国家较为关切的一些问题，例如条件之一是所有发展中国家都可以直接获取基金，包括通过区域间、国家和地方机构，以及社区小额赠款；允许使用满足相应条件和标准的除开发性金融机构（MDBs）、国际货币基金组织（IMF）和联合国机构之外的实施主体等。

图2.世界银行托管损失与损害基金相关安排时间轴｜海因里希·伯尔基金会

根据世界银行网站介绍，金融中介基金是指通过创新的融资和治理安排以及灵活的设计，调动多样化来源和渠道的资金来以支持国际倡议，使国际社会能够对全球优先事项作出直接、协调一致的反应。世界银行作为受托人，可以为特定的资金机制提供一套商定好的金融服务，包括接收、持有和使用资金的方式，以及债券发行、对冲等资金管理服务。

资金获取资格

最终通过的文本指出，特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家有资格获得基金的资金支持。至于判定资格的具体标准，则由该基金在COP大会和CMA大会的指导下自主设定。

今年6月，第二次格拉斯哥对话期间就有与会者认为，损失与损害基金应当对获取资金的资格进行限制，以确保最具气候脆弱性的国家和社区从中受益，而不是将基金面向所有发展中国家开放。过渡委员会会议期间，部分发达国家代表进一步认为应当规定特别易受气候变化不利影响的发展中国家的名单和类别，即最不发达国家、小岛屿发展中国家和根据基金理事会所批准的具体资格所认定的其他特别脆弱国家。发展中国家代表强烈反对这一主张，认为其违背“共同但有区别的责任”原则，并强调所有发展中国家都应有资格不受歧视和排斥地从损失与损害基金获取资金来应对损失与损害。

出资方和资金规模

缔约方大会在决议中敦促（urges）发达国家缔约方继续提供支持，鼓励（encourages）其他缔约方以自愿为基础提供、或继续提供支持，并邀请（invites）发达国家缔约方继续带头提供资金，以推动基金的运行。

资金规模方面，有发展中国家代表曾提出，到2030年该基金应当能够每年至少规划1000亿美元为发展中国家应对损失与损害提供资金支持，并提出考虑到气候变化加剧将导致损失与损害增加，基金的资金规模可能需要进一步扩大，从而满足发展中国家的实际需求。但部分发达国家代表则不愿对基金规模进行预设。最终通过的文本中没有包含对基金规模的说明，仅提出缔约方和相关机构应当酌情考虑建立并实施额外的供资安排来扩大《公约》《协定》框架下及框架之外的资金支持，以应对现有资金机制与实际需求之间的差距和挑战。

资金来源方面，最终通过的文本中提出，该基金可以从多种资金来源获得资金支持，酌情包括来自公共部门、私营部门和创新性资金来源的赠款和优惠贷款，并提出将每四年定期补充一次资金，并维持持续接受资金投入的灵活性。此前，建议文本草案中一度提出该基金将接受发达国家的财政投入，但相关表述在最终通过的文本中并未得到体现。

四、结语

首日供资承诺约4.3亿美元，但与资金缺口相比仍需要进一步提高注资力度

本次开幕式期间，部分缔约方已经做出供资承诺或表明出资意愿。阿联酋作为本次缔约方大会的主席国，率先承诺将为损失与损害基金提供一亿美元。欧盟也将为基金提供2.25亿欧元（约2.45亿美元）的支持，其中包括德国单独承诺为基金提供1亿美元支持。英国承诺提供6000万英镑（包括为基金直接提供4000万英镑，为包括早期预警系统在内的其他资金安排提供2000万英镑）。美国气候变化特使克里也表示，将与国会合作，为损失与损害基金提供1,750万美元资金支持，并将为太平洋韧性基金（Pacific Resilience Facility）和圣地亚哥网络分别出资450万美元和250万美元。日本提出为基金提供1000万美元。挪威则是表明出资意愿，后续将宣布出资承诺。

据绿研在会议现场旁听统计，开幕式期间，各方对损失与损害基金的供资承诺金额约4.3亿美元。这一资金规模虽然满足了在世界银行下设立基金的启动“门槛”，但面对气候危机愈演愈烈，应对损失与损害的资金缺口也将随之攀升，该基金仍亟需迅速扩大资金规模。在12月1日-2日召开的领导人峰会上，是否将有更多国家元首及政要对为损失与损害基金动员资金做出积极承诺，值得关注。

值得一提的是，本次决议草案未明确要求资金规模，也未提及共同但有区别的责任。此外，在过渡委员会会议期间，对于选择世界银行作为基金的托管机构，许多发展中国家表示顾虑，认为损失与损害基金应当作为独立实体，以确保其能够将资金提供给最有需要的国家和社区。还有发展中国家代表以及部分观察员机构指出，气候变化导致的损失与损害，例如极端天气事件的冲击，往往可能是瞬时突发的，这要求该基金的运作机制能够以高灵活性确保迅速响应；而世界银行的资金申请、审批和获取流程相对复杂，无法确保支持应对损失与损害的资金能够及时到位。此外，有发展中国家指出，世界银行从托管基金中所抽取的手续费十分高昂，并且可能随着时间推移而逐渐增加，或将阻碍损失与损害基金真正为气候脆弱群体提供支持。

总体来说，对发展中国家而言，这份首日通过的决议是一次艰难的胜利，也是长达三十年来的诉求和呼吁凝结的成果。部分发展中国家代表在决议通过后表示，这份决议并不完美，但能够作为保障该基金获得资金投入并运作的基础，确保发展中国家获得应对损失与损害的资金支持。

转自：北京绿研公益发展中心.大会首日通过损失与损害资金机制运作决议|阿联酋COP28观察.2023.

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