典型案例2：高瑞光与广宁县人民政府其他案^[1]

裁判要点：对于环境规划的性质及其是否具有可诉性，应当从效力和具体内容综合判断，若规划的效力已依职权外化并对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响，则制发该规划的行为具有可诉性。

案情分析：本案系不服行政决定纠纷。首先，关于广宁县府是否本案适格被告的问题。本案原告高瑞光是因不服《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》将其经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》，并决定限期依法实施取缔而提起行政诉讼。该《方案》虽以广宁县人民政府办公室名义印发，但从《方案》的内容来看，制定单位应为广宁县府。且广宁县人民政府办公室为广宁县府内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，广宁县府为本案被告主体适格。其次，关于原告高瑞光起诉是否超过起诉期限的问题。由于广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》时并未告知高瑞光诉权或起诉期限，高瑞光的起诉期限应从知道或应当知道广宁县府制定的《方案》的内容之日起算，最长不超2年。本案中，虽然无法查证高瑞光知道《方案》内容的具体日期，但《方案》于2014年5月22日才对外印发，而高瑞光于2015年12月7日已提起本案诉讼。故高瑞光的起诉并未超过2年的法定起诉期限。 第三，关于广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为的性质及是否可诉的问题。广宁县府制定的《方案》的下发对象是广宁县各镇人民政府及县府直属有关单位，属政府内部文件，并未直接外发给高瑞光。其对高瑞光发生效力是通过相关政府部门执行和实施过程中采取相应行政措施而产生的。故广宁县府制定《方案》的行为在性质上属行政机关内部行政行为而非行政处罚。但从《方案》的具体内容来看，《方案》将高瑞光经营的纸厂列入附件《落后淘汰造纸厂名单》，并明确提出限期依法实施取缔，同时对负责实施取缔关停的相关政府部门进行了职责分工，其后，相关政府部门亦根据该《方案》的要求对高瑞光等经营的纸厂采取了勒令停产及停电的强制措施。上述事实表明《方案》对高瑞光设定了强制性义务，其效力已依职权外化并对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响。故此，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为具有可诉性。第四，本案审理的重点是广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为是否合法的问题。改善环境质量，消除环境安全隐患，确保环境安全是广宁县府的法定职责，其有权据此制定相关政策措施或方案。又依据国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》、国家环境保护总局《关于采用石灰沤竹土法造纸工艺的小造纸厂是否属于取缔关闭范围的复函》、《广东省进一步加强淘汰落后产能工作实施方案》及《肇庆市电镀、印染等重污染行业统一规划统一定点实施方案》的相关规定；广宁县府在其辖区内开展造纸行业环境整治专项行动，制定行动方案，并在《方案》中列出整治淘汰对象、明确工作内容、要求及职责分工等。此属广宁县府履行法定职责的行为，法律依据充分。至于广宁县府在《方案》中将高瑞光经营的纸厂列整治淘汰范围并决定限期取缔的事实证据是否充分的问题，这是本案双方争议的焦点。从审理查明的事实来看，广宁县府在制定案涉《方案》前，已对辖区内相关纸厂的制作工艺、产能、污染情况等进行了摸底调查，在获取相关数据后依据国家、广东省及肇庆市制定的淘汰标准进行了筛选，最后形成《方案》中的附件《落后淘汰造纸厂名单》。由此可见，广宁县府将高瑞光经营的纸厂列入淘汰名单经过了充分的调查取证，事实清楚，证据确实。综上，广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为有充分的事实和法律依据。 综上所述，原告高瑞光起诉请求撤销被告广宁县府制定及印发《广宁县造纸行业环境整治专项行动方案》，将高瑞光经营的纸厂列入《落后淘汰造纸厂名单》并决定限期依法实施取缔的行为缺乏事实和法律依据，法院不予支持。

裁判结果：驳回原告高瑞光的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告高瑞光负担

^[1] 广东省肇庆市中级人民法院(2015)肇中法行初字第71号行政判决。

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