【思维导图】

一、“双碳”目标下我国碳排放管理面临的挑战及理念重塑

“双碳”目标的提出要求相关法律与政策进一步向鼓励和推动能源开发利用低碳化乃至零碳化方向转型。我国目前碳排放管理法治的总体状况是，宏观层面缺乏完善的碳排放管理法律框架、协同的管理体制和科学的低碳发展规划，微观层面有关市场化碳排放的具体法律制度存在欠缺。因此，我国欲实现“双碳”的目标，就需要在宏观和微观两个层面系统构建碳排放管理的法治体系。

 “双碳”目标的提出，对我国碳排放提出了更高要求。为应对“双碳”目标下我国碳排放管理面临的现实挑战，理念转变迫在眉睫。第一，全球气候变化危机下，人类命运共同体理念是“双碳”管理的基本理念。第二，生态文明法治是“双碳”目标实现的根本遵循。第三，国家治理体系和治理能力现代化意味着协同治理成为碳排放管理的必然选择。

二、“双碳”目标下我国碳排放管理法律之不足

虽然我国高度重视气候变化的法治建设，但是从目前情况来看，碳排放管理对政策的依赖性明显，缺乏应对气候变化的专门立法，有关碳排放管理的法制体系还未建立，既有法律的位阶低且大部分不以降低碳排放为直接目标。

第一，我国碳排放管理既有立法、政策性规定及其倾向。一是在我国碳排放管理既有立法及其倾向方面，碳排放管理尚未形成完整的法律体系。二是我国碳排放管理政策性规定及倾向，在应对气候变化、促进低碳发展方面，我国表现出明显的政策先行特点，各类政策指向性明显、针对性突出、时效性显著。

第二，碳排放管理法律之缺陷。一是法律框架缺位，未形成统领碳排放管理的综合性法律框架。二是管理体制分散，未形成有效的协同管理机制。三是绿色规划滞后，低碳发展规划与现实需求不匹配。四是制度补强不足，具体制度存在功能性缺失。

三、我国碳排放管理法治化的关键路径选择

从体系化制度建构来看，法律框架支撑-管理体制保障-发展规划指引-具体制度补强 -借鉴域外立法经验，应构成我国碳排放管理法治化的应然路径。

第一，构建碳排放管理的法律框架。首先，以整体性理论为指导，对全国范围内碳排放配额的地域分配、行业分配、交易监管、结算等进行统一规定与指导。其次，突破现有以特定碳排放行为为规制对象的格局，以整体论作为根本的立法遵循，以碳排放行为作为法律规制的核心，同时考虑碳补集、碳封存、碳汇等各个环节，形成一部碳排放管理综合法。

第二，健全碳排放管理体制。建议从宏观与微观两个维度健全碳排放管理体制。在宏观维度上，坚持以国家应对气候变化及节能减排工作领导小组为统领。在微观维度上，探索建立会商和联动机制，推进综合执法，强化监督管理。

第三，改进低碳发展规划机制。首先，低碳发展规划应该与能源结构转型的未来目标密切相关，在此前提下充分发挥环境行政管理主体的宏观规划权。其次，由生态环境部制定全国性低碳规划标准，并明确各级政府碳排放管理机构责和协调机制。再次，在碳排放综合规划制定过程中，充分参考本行政区域内国土空间规划、国民经济发展规划。最后，明确低碳规划的重要地位。

第四，促进碳排放管理相关法律制度的耦合。首先，完善碳排放权交易法律制度。其次，完善气候变化环境影响评价制度。再次，健全碳排放监测法律制度。最后，完善碳排放信息公开制度。

第五，借鉴域外碳排放管理法的立法经验。一是欧盟碳排放管理法律实践及启示。首先是重视碳排放管理体制改革与创新。其次是突出碳排放综合法律体系的构建。最后是高位阶法律全过程保障碳交易管理秩序。二是美国碳排放管理法律实践及启示。首先是地方的气候政策与法律创新对国家法律形成补位，进而形成了自下而上的管理模式。其次是美国通过区域合作备忘录和州法律法规等方式，建立了一套统一且完备的碳排放管理法律规则体系，并建立了以拍卖与免费发放相结合的碳排放配额分配制。再次是州政府强制要求控排企业安装污染物排放连续监测系统，为政府有效管理提供了技术保证。最后是美国州政府设计了一整套碳排放权市场价格稳定机制。

结语

构建完善的碳排放管理法律框架，需要进行碳排放领域专门立法、辅之以相关法律的制定和衔接，促进政策法律化。创新碳排放管理体制需要破解管理分散与主体单一的困局，在宏观维度和微观维度上构建以政府为主导的多主体管理模式。低碳发展规划是“双碳”目标实现的关键，事关降碳减排与经济发展的根本，有赖全国范围内“协调与合作”的碳排放规划落实机制的支撑。具体法律制度的配套对碳排放管理在关键环节上功能的发挥至关重要。

【作者简介】刘志仁，西安交通大学法学院教授，法学博士，研究方向：环境法；比较环境法；国际环境法；自然资源法；污染防治法；清洁能源法。

【文章来源】本文原载于《法律科学(西北政法大学学报) 》2022 年第 3 期

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