●张宝| 中南财经政法大学法学院、双碳法治与经济研究院教授

●来源|《中国社会科学报》2024年11月12日第A05版，内容以刊物发表版本为准。

自2015年底，我国启动生态环境损害赔偿制度改革以来，我国省级、市地级政府作为赔偿权利人已累计办理生态环境损害赔偿案件三万余件，政府索赔的制度体系初步建立。在生态环境损害补救上，我国法律还规定了行政责令补救制度以及社会组织和检察机关提起公益诉讼制度。此外，刑事诉讼可以直接判决被告人承担修复责任，或者通过刑事附带民事公益诉讼方式追究当事人的修复和赔偿责任。由此，形成了涵盖行政命令（以及由此延伸的环境行政公益诉讼）、民事索赔（包括环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿）与刑事诉讼（包括刑事附带民事公益诉讼）的“公私并行、六诉并存”模式。该模式在织密生态环境损害补救法网的同时，也增加了规范适用冲突的可能性。在此背景下，党的二十届三中全会提出要“统筹推进生态环境损害赔偿”，为系统解决生态环境损害赔偿的规范适用冲突问题指明方向，宜以生态环境法典编纂为契机，统筹推进政府索赔及关联制度建设。

统筹推进生态环境损害赔偿的必要性

与传统人身、财产损害不同，生态环境损害指向污染环境或破坏生态行为引发的环境要素、生物要素的不利改变以及由此造成的生态系统功能退化。传统法律主要关注污染环境或破坏生态行为引发的人身、财产损害，生态环境本身的损害并未进入关注视野。现代环境法产生之后，生态环境损害的预防、阻止和补救逐渐成为各国关注的焦点，我国亦不例外。在立法层面，我国于2011年修改《民事诉讼法》新增民事公益诉讼的规定，并在2014年修订《环境保护法》确立社会组织的原告资格。2015年以来，我国先后推动检察公益诉讼和政府索赔的改革试点和立法工作，最终汇聚于《民法典》第1234条和第1235条关于生态环境损害修复和赔偿责任的规定。尽管名称有所区别，但其预防和补救生态环境损害的制度初衷并无实质差异。

然而，“公私并行、六诉并存”局面的形成，更多是单兵突进的过程，缺乏整体统筹。首先，政府索赔制度试点时，并未过多关注现行环境立法上已经存在的行政责令修复和代履行机制，使得行政机关同时集行政执法权与民事索赔权于一身，引发“行政职权民事化”的质疑。其次，一些地方为追求生态环境损害赔偿案件数量而盲目扩大损害认定范围或降低认定标准，导致大量小微案件进入索赔范围，甚至出现存在违法行为即被认定存在损害的情形。再次，司法解释规定政府索赔诉讼提起后，要中止其他主体提起的环境民事公益诉讼，可能会消耗更多行政与司法资源，并削弱其他主体尤其是社会组织提起诉讼的积极性。最后，沿用私法恢复原状和赔偿损失二分思维解释生态环境损害赔偿，导致支付赔偿金成为生态环境损害补救的主要责任方式，并导致大量赔偿金沉淀于司法机关账户或者进入国库，赔偿资金管理和使用反倒成为掣肘生态环境损害赔偿的最大难题。凡此种种，构成了生态环境损害赔偿“统筹推进”的制度背景。

统筹推进生态环境损害赔偿的关键环节

统筹推进生态环境损害赔偿，须回应改革中的实践问题，重点关注以下关键环节。一是责令修复与民事索赔的关系。现行环境立法规定的责令修复机制尚不健全，但《土壤污染防治法》已经表明能够从立法层面予以补全。至于该法实施以来尚无适用责令修复的案例，本质上属于执行层面而非规范层面的问题。面对行政机关“两权”集于一身的逻辑与经验悖论，秉持规范主义和功能主义的不同立场将得到不同的结论。但无论如何，防止行政遁入私法将是统筹推进生态环境损害赔偿需要解决的前提和基础问题。

二是认定标准畸轻或畸重的问题。一方面，实践中不少地方办理案件的平均损害额不足万元，甚至出现损害额仅数百元的情况，极大浪费行政资源；另一方面，一些案件对基本损害、期间损害和永久性损害重复计算问题也屡屡出现。认定标准畸轻或者畸重，会使损害赔偿异化为另一种形式的行政处罚。在各地赔偿权利人索赔意识已经建立的背景下，不宜再简单将办案数量排名作为重要航标，而应探索建立案件质量评价指标，推动案件做好做优。

三是实物修复与金钱赔偿的关系。传统物之损害是一种静态和物理形态的损害，生态环境损害则是一种动态与系统的损害。以静态的恢复原状去理解动态的生态环境修复，很容易得出受损生态环境难以修复的结论，加之金钱赔偿在适用和执行上都较为简便，故金钱赔偿逐渐成为实践中的主流做法。然而，当前赔偿金管理和使用较为僵化，使得《民法典》规定的修复优先很难被落实。因此，有必要超越狭隘恢复原状思维，建立由直接修复（恢复原状）与替代修复（拟制的恢复原状）构成的生态环境损害责任体系。

四是不同责任叠加的问题。《民法典》规定，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。其原因在于，行政和刑事责任旨在惩罚而民事责任重在填补。但生态环境损害补救并非全然如此，刑事裁判可以直接判决修复，行政执法可以责令修复，而民事责任又可“参照”适用惩罚性赔偿。因此，在生态环境损害责任主要体现为金钱赔偿的背景下，形成了刑事罚金、行政罚款、惩罚性赔偿金和生态环境损害赔偿金的叠加问题。对此，需要以系统、比例思维统筹推进平衡惩罚与填补问题，避免重复惩罚、多头惩罚。

五是不同索赔主体的顺位安排。生态环境损害是一种公益损害和公共损害，对于此类损害，在赋予有关国家机关进行预防和补救义务的同时，亦应有效发挥公众和社会组织的作用，这也是《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出建立多元参与行动体系的应有之义。由此，生态环境损害赔偿的顺位应符合公益诉讼作为“勇敢者诉讼”的属性，不宜对社会组织和政府索赔作出孰先孰后的安排，而应综合考虑索赔在先、资源节约、最佳保护等因素，着力构筑社会组织与行政机关、检察机关多元协同的制度体系。

通过生态环境法典编纂实现统筹推进

虽然《民法典》对生态环境损害责任作出了原则性规定，为环境民事公益诉讼提供了实体法基础，但对于上述影响生态环境损害赔偿的重大问题，尚缺乏有效的安排。更为关键的是，这些问题关涉公法和私法、公益与私益、实体与程序，已是作为私权保障宪章的《民法典》的不可承受之重。统筹推进生态环境损害赔偿的重任，只能由生态环境法典承担。

就目前共识而言，生态环境法典由总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展和法律责任五编构成。污染防治、生态保护和绿色低碳发展各编的重心在于对开发利用行为的管控，以预防和阻止生态环境损害；法律责任编的重心则在于对生态环境损害进行补救，且这种补救应是以生态环境修复为中心。生态环境法典很大程度上是综合采取各种手段解决环境问题的领域法，在规范路径上并不严格区分公法或私法、实体或程序，从而为统筹各类生态环境损害补救机制留下了空间。为此，在深入剖析生态环境损害特殊性、综合考虑各类补救机制优劣的基础上，宜在法律责任编“一般规定”章规定处理各类生态环境损害的叠加规则，同时分设生态环境修复专章和纠纷解决专章，对于生态环境损害补救的实体规则和程序规则分别加以规定，从而建立公私融合、损害共救的新型生态环境损害责任体系。

（本文系国家社科基金重点项目“环境司法实践中法律责任的创新及其法典化研究”（24AFX015）阶段性成果）

【本站编辑：曾沅芷】