司法权与行政权的关系转向：以美国气候诉讼为视角
高利红，苏达
（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430072）
［摘要］随着气候变化危机加剧，气候诉讼成为推动各国气候监管制度变革的重要渠道，司法权与行政权之关系是世界范围内气候诉讼的核心命题。目前美国气候诉讼案例数量最多，自20世纪以来，美国通过系列气候诉讼案例，在司法审查基础上确立了行政权与司法权相对平衡的稳定关系。应对复杂的气候变化对行政权提出了前所未有的挑战，气候诉讼成为美国司法权与行政权关系转向的契机。从美国气候诉讼案例来看，行政权与司法权目前形成了3种关系模式：回避模式、限制模式与补足模式。司法机关或以“政治问题原则”为核心回避审理，或对行政机关自由裁量范围作出一定限制，或补足气候变化行政应对行为的合法性、合理性。回避模式源于“三权分立”下的司法克制，限制模式则以成熟的司法审查为基础，补足模式仍处于探索之中。以司法权与行政权关系为主线探究美国气候诉讼，厘清其诉讼特征、法律工具、权能边界，可为我国气候诉讼的发展方向提供借鉴。实现气候诉讼的中国化，对气候诉讼应以狭义范围限定，且无须单独为其设计诉讼程序。司法权应为行政权指明气候应对方向、形成气候法律责任，避免介入行政权实质范畴。
［关键词］气候诉讼；气候变化；气候司法；碳排放；美国气候政策
气候诉讼随着世界气候变化议题的不断升温已经发酵成为法律实务界与学界关注的焦点①，正如巴西国家高等法院法官安东尼奥·本杰明（Antonio Benjamin）所言：“气候变化已成为全球法官面临的最重要的法律问题”[1]。因气候变化在技术、政治、经济等方面的综合性，气候变化问题成为贯穿立法、执法与司法的“棘手问题”，与气候变化相关的任何决策都涉及众多利益之间的衡平[2]。由于立法权的滞后、行政权的保守，大量当事人转向寻求司法救济，各司法辖区不断涌现新案例。基于上述特征，气候诉讼区别于传统诉讼，虽其在不同司法区域存在不同构造，但司法权与行政权的关系实为主线。出于气候变化的复杂性以及行政管理的稳定性要求，行政权尚未形成系统、全面的气候监管体系[2]。司法权对行政权或以保守克制而回避，或对其进行限制、要求、补足，在采取非回避的司法进路下，司法权不可避免地呈现出“行政管理化”的特征[3]。气候诉讼成为二者关系当代转向的契机。根据联合国环境规划署报告，美国的气候诉讼案例在2017年有654个，2020年上升到1 200个，2022年已臻1522个，是世界上气候诉讼案例最多的国家[4]。美国基于三权分立原则，各种权力之间存在制衡与分工传统，在气候诉讼进展中，司法权与行政权不断调适博弈，形成了不同的关系模式。不同的关系模式反映了各式技术探索、法理运用的新路径。本文首先将美国气候诉讼案例中司法权与行政权的关系类型化，然后分析司法权与行政权在不同关系模式中的深层动因、运行构造、法理根源，梳理二者在对应模式中的权能边界，以期为我国应对气候变化法律问题提供实证与理论的分析以及反思经验。
一、美国气候诉讼中司法权与行政权关系的转向
从美国三权分立后的发展历史来看，司法权呈现先从行政权中独立、监督权能上升、最后二者达到相互制衡的整体脉络。气候诉讼的产生与发展，使司法权与行政权相对平衡、稳定的关系被打破。
司法审查：司法权对行政权的监督建构
美国通过“马伯里诉麦迪逊案”（Marbury v. Madison），在世界范围内率先建立了司法审查制度，司法权逐渐确立了对行政权的监督功能。自20世纪中叶以来，环境保护等新兴社会事务使行政权迅速扩张，行政权演变为集“司法、立法、执法”为一体的角色[5]95，行政机关有大量执法人员以及灵活的行政法规制定权。1970年美国《国家环境政策法》出台后，行政机关制定了大量行政法规以保护环境。环境行政权迅速崛起，甚至在某种程度上推动了世界各国现代环境法体系的形成。美国司法审查建构的路径之一是基于“解释宪法和法律的权力部门”对行政权的司法审查程序模型[5]34。“马伯里诉麦迪逊案”即为这种审查模型的起源，司法权是关于法律解释、适用的最高权威、最后救济，联邦法院具有“司法复审权”[6]。司法审查包括事实问题与法律问题，通过诉讼程序，法院使公众参与到了确认行政行为的合法性过程之中。司法审查制度很快被各国借鉴，德国联邦宪法法院认为司法审查制度成了行使护宪职能的根本解决之道[7]。在深厚的普通法传统下，司法审查制度使司法权甚至具备“准立法权”的监督地位。在基于分权传统的建构路径之外，对“监管俘获”（agency control）的规制成为美国司法审查制度完善的实体路径[5]38，其出发点是对公众权利的保护，此路径加强了对行政权审查的严密程度，旨在通过严格、公开、全面的司法监督使行政权尽可能地公开明确其决定过程、利益考量以避免违背公共利益的行政政策倾向。法院从“正当程序的单纯保护者转变为全面守护公众利益的看门人”[5]38，最直接的反映是司法审查标准从“恣意和反复无常”进一步拓展到1970年之后的“从严审查”，最终在1984年由联邦最高法院创制出了“两阶段审查”②。通过程序与实体双重路径，司法权获得了对行政权最终权威监督地位。同时也伴随着行政权的自由裁量空间被压缩，司法权可能偏离中立角色，尤其是科学性不确定的立法真空地带。司法审查的广泛开始招致批评：其多循用静态的规则对行政权予以审查，这与其灵活性相悖。司法机关在专业、科学性强的领域并不具备完全判定能力。此时美国的诉讼传统再次体现了其适应性，里程碑案件是1984年“雪弗龙公司诉自然资源保护委员会案”（Chevon U.S.A.Inc. v.Natural Res.Def.Council，以下简称“雪弗龙案”），该案与气候变化有一定联系，雪弗龙公司认为美国联邦巡回法院一项针对企业空气污染排放的决定会影响其利害关系而提出上诉[5]61-63。“雪弗龙案”确立了“两阶段审查”标准，法院需要判断行政权是否在立法授权的框架内行使以及行政行为是否具有合理性。这使得行政权的合理合法裁量空间能够拒绝司法权的深入，只要符合立法目的以及授权范围，司法机关不能以自身的法律解释权威代替行政机关的行政行为。尽管陆续有案例对细节予以调整，但本案的司法审查标准框架确立后，司法权对行政权的监督限制有所松动。“雪弗龙案”也反映出在这一时期美国为保护经济发展而选择限制司法权以保障行政权的灵活空间。
气候诉讼：司法权与行政权关系的动态发展
“雪弗龙案”虽然在诉讼过程中双方有围绕企业空气污染排放展开交锋，但当事人并未直接提出狭义气候变化的有关问题。并且，在“雪弗龙案”中形成的“两阶段审查”标准在行政权与司法权之间寻求到了微妙的平衡点。因此，在“雪弗龙案”之后，美国司法权与行政权保持了长时间相对稳定的关系。在气候变化应对全球共识逐渐形成的背景下，大量当事人以气候变化的政策、事实、法律问题为核心诉由起诉，形成狭义的气候行政诉讼、民事诉讼。同时，“两阶段审查标准”的稳定性已不足以应对气候变化对生态、经济、社会以及个人权利的全面影响。1986年至2014年间全球共有800多起气候诉讼案件，2015年至2021年猛增至1 841起，如前所述，美国的气候诉讼案件是目前世界上最多的③。美国的第一起气候诉讼可追溯到1986年的“洛杉矶市和纽约市诉美国公路交通安全局案”（City of Los Angeles et al v.NHTSA et al，以下简称“洛杉矶案”）④。但直至2007年，“马萨诸塞州诉美国环境保护局案”（Massachusetts v. EPA，以下简称“马萨诸塞案”）突破性地扩大了原告起诉资格范围后，美国气候诉讼案件数量呈现出井喷式增长⑤。气候诉讼中的诉求者主要基于公共信托原则或者宪法要求，认为行政机关有责任积极进行气候治理[8]，他们希望通过诉讼，借由司法机关之手“厘清法律赋予行政机关的监管权，改变行政监管权的行使方式，或者要求行政机关履行其监管义务”[2]，以达到推动气候治理变革的目的。由于政治周期、监管俘获、前端决策模式等因素影响，针对政府的气候行政诉讼成为美国气候诉讼的主要构成，此类案件实际上就是司法审查案件[9]。截至2021年，美国已经有超过700个针对政府的气候损害索赔案件和超过70个基于宪法要求提出的气候行政诉讼案件[10]。气候行政诉讼分为实体性诉讼与程序性诉讼两种，实体性的诉讼请求是要求行政机构积极作为，以及针对政府的行政决定提出诉讼；程序性诉讼主要是原告认为行政机关违背正当程序原则。此外在针对企业等私主体提出的气候民事诉讼中，具体审理过程也可能涉及行政权的行使问题，如原告可能认为行政机关颁发给企业的温室气体排放许可证是造成气候变化的间接原因。司法机关的有效判决可能对行政权乃至于立法权产生影响。气候诉讼之所以对美国司法权与行政权长期以来的平衡产生挑战性，便在于气候变化立法在全球都未成熟，而美国的立法权、行政权长期面临党派利益、政治周期的影响而呈现迟滞。当事人提起诉讼的法律依据主要围绕《宪法》《清洁空气法》《濒危物种法》《清洁水法》《国家环境政策法》等展开。在气候政策方面，美国不仅在数十年间不断反复，近年来更趋向倒退，典型的例证就是2015年加入《巴黎协定》，却在2017年由特朗普宣布退出，2021年拜登上台后重新加入[6]。实际上，《巴黎协定》确立的气候目标是各国进行气候立法的直接因素，美国气候政策的反复使其无法及时制定实质性气候应对法律，行政机关也缺乏实质性的气候应对规范。对具体诉讼而言，法院难以依据传统审查路径来判断行政行为的合法性与合理性。因为如果继续保持司法克制以尊重行政气候治理，其结果往往是行政权不愿或者无法应对气候变化，这亦是气候诉讼大量产生的根源。司法机关无法漠视公众日益高涨的气候应对意愿，同时因美国社会对诉讼的重视，越来越多气候积极应对的支持者形成“气候例外主义”的观点⑥，认为法院对气候诉讼应采取更加正向、开放的态度。一方面，司法权面对行政权需要发挥其塑造公众议题、兜底救济的功能；另一方面，司法权又必须避免对行政权、立法权的不尊重。气候诉讼中的起诉资格、因果关系、权利基础、损害赔偿问题等又因具体案件而有所不同[11]，并且地区法院与上诉法院、最高法院对气候诉讼的态度存在差异，地区法院因为受气候变化影响较大，在气候诉讼推进上较为积极。总而言之，通过静态规则与标准构建的协调模型已经无法处理气候诉讼中司法权与行政权的关系。美国现有诉讼案例中，基于法理传统、政治因素以及法官对法律解释与诉讼工具的运用，二者的关系形成3种模式：回避模式、限制模式与补足模式。这3种模式具有动态性特征。首先是每种模式的法律工具、运行进路可能因案例的变化有所调适，具有较强的开放性。其次是3种模式之间可能出现转化，如司法机关对诉讼中关键概念的解释既可能对行政权形成限制，也可能增强行政决策的正当性、合法性。更重要的是，3种模式都存在内在相对统一的原则、理念，并且司法机关基本恪守司法权的边界，从解释、判定、论证等法律手段出发，进而形成了外在动态、内在稳定的框架，避免司法权因迎合气候运动、气候政治而工具化。无论何种模式都反映了气候诉讼无法通过普适、单一的视角设置两权的静态框架。
二、美国气候诉讼中司法权对行政权的回避模式
美国气候诉讼案例丰富，不仅提起依据多样、诉求不一，更在路径类型方面衍生出战略性诉讼、价值链诉讼、减缓或适应诉讼、人权诉讼，等等[12]。虽然美国气候诉讼的个案特征不断演变，但行政权与司法权之关系基于相对稳定的法律结构，是不变之宗。美国气候诉讼中绝大多数司法机关对诉诸诉讼的行政作为或不作为采取了回避态度。回避模式可以分为实体回避路径与程序回避路径。从诉讼程序阶段来看，既有通过诉讼门槛直接驳回的，也有在诉讼中运用“政治问题原则”实现实体回避的。
1. 气候诉讼中司法权对行政权的回避路径
（1）实体回避路径在三权分立原则下，司法权同时也受到其他两种权力的制约，在现存案例中构成回避模式最多的是实体回避路径。“政治问题原则”是司法机关在实体上采取回避态度的主要依据，具体可以分为直接适用与间接适用。“政治问题原则”即“不适合法院审理的政治问题”[13]，其由美国最高法院形成，指的是法院不可审理不属于司法权属的内容，主要是涉及国家外交、重大利益等国家管理秩序方面的问题，否则会对国家政治决策产生不尊重[14]。1962年“贝克诉凯尔案”（Baker v.Carr）形成了“贝克标准”⑦，“政治问题原则”可以作为驳回起诉的阻断工具，更可以作为实质审理中的回避理由。在“加州诉通用汽车案”（People of the State of California v.General Motors Corporation et al.）中，加州政府起诉6家汽车制造商，要求为汽车排放的温室气体对气候造成的影响负责。法院认为，该问题需要对汽车生产的竞争性利益、经济发展与气候变化应对进行利益平衡考量，无论如何都远超出了司法范围[8]。同理，在“康涅狄格州诉火力发电厂案”（Connecticut v.Am.Elec.Power Co.，下文简称“康涅狄格案”）中，原告诉请法院对火力发电厂排放的温室气体制定排放限额[13]。法院阐释该问题需要“平衡经济、环境、外交政策和国家利益安全”，任何决定都属于“非司法性质的初步政策决定”[8]。“基瓦利纳诉埃克森美孚案”（Native Village of Kivalina v.Exxon Mobil Co.）属于战略性气候诉讼，与原住民人权相关联[12],原告是北极圈附近的村庄居民，未来该地因气候变化不再适合居住，原告认为被告作为大型能源公司对气候变化造成的影响是导致保护该地的海冰融化的罪魁祸首，故基于普通法以公共妨害提起诉讼。北加利福尼亚州联邦地方法院回避时的构成理由分为3个层次，首先，直接以“政治问题原则”作为回避动因;其次，进一步阐述“原告忽略了全球变暖的责任分配是由行政或者立法部门决定的问题”[8]。同时，再通过间接性的诉讼主体资格加强回避的正当性。2012年美国第九巡回法院审理上诉时进一步以《清洁空气法》否定了以公共妨害提起的依据，同时附带了依据宪法作出的对原告诉讼主体资格的否认[15]。最终在2013年联邦最高法院以驳回原告定论。“政治问题原则”在美国司法理论中根深蒂固，不仅是联邦层级的法院，即使是在气候问题上较为积极的地方法院也无法无视或避开“政治问题原则”的要求，其不仅适用在司法审查中，在气候民事诉讼中美国各级法院也基本适用，在针对如国际性的化石燃料公司的诉讼中无论作出何种实体决定，都会侵犯行政机关的外交政策[8]。同时起诉资格问题常常与“政治问题原则”一并出现作为补充依据。回避模式有时候对“政治问题原则”的适用则是间接的，即以“政治问题原则”为首要回避理由，但在具体阐述时承认司法机关在气候科学、技术判定不具备相应能力。例如，在“亚历克诉麦卡锡案”（Alec L. ex rel. Loorz v.McCarthy）中，原告5名青少年、组织以及儿童信托基金“我们的孩子”（Our Children′s Trust）共同诉请联邦政府进行国家气候恢复。法院在驳回时承认了在立法权或行政权行使不足时司法权的责任，但是“并不意味着每一个争端都要由法院解决”[8]，因为法院在面对气候变化案件时往往会面临着技术与专业上的不足。在“卡努克诉国家自然资源部案”（Kanuk v.State Department of Natural Resources）中，阿拉斯加联邦法院明确提出：“科学和政策的调查最好由行政机关或者立法机关来完成”[16]。因为气候科学影响下的任何实质应对都难以在法庭的辩论与证据陈列中完全掌握。尽管有学者基于法院的民主合法性认为，在科学技术层面法院虽有不足，但其具有“权衡代际不利影响和评估科学主张的责任与能力”[8]，但仅凭法院在利益平衡、适用法律方面的专业权威，仍然会面临科学不确定性以及线性因果关系证明不足等实质难题。通过不具备气候科学权威的司法路径来推动气候治理，对原告而言意味着沉重的举证成本，对法官而言则在审理技术与外部评价上都是一项巨大的挑战。
（2）程序回避路径回避模式的另一类型是程序性回避，即通过诉讼门槛如起诉资格、起诉依据或是诉讼管辖来避免审理气候政策的核心问题。最直接的门槛工具是起诉资格，如在“清洁联盟诉TXU电力公司案”（Clean Coalition v.TXU power）中，地区法院认为依据《清洁空气法》，原告作为公民并不具备起诉资格[17]。在“科默诉美国墨菲石油公司案”（Comer et al. v. Murphy Oil USA Inc. et al.）中，地区法院也认为原告不具备当事人起诉资格⑧。起诉资格一般作为进入实质审理的第一道门槛，是世界气候诉讼中的“头号守门员”⑨。此外部分案例则是通过诉讼管辖权回避。运用此路径的法院认为气候变化是全球性问题，至少是涉及美国联邦政治、经济的庞杂问题，地方法院不具备管辖权。另一种情形是管辖权转移，在“奥克兰市诉英国石油公司案”（City of Oakland v. BP P.L.C.）中，原告在州法院起诉，其所在地是受到气候变化影响较大的地区，最终该案被转移至联邦法院，被认定不属司法审理范围而驳回起诉[8]。尽管美国气候诉讼中诸多程序回避案件以管辖权形式呈现，其背后仍然是因果关系认定。在“奥克兰市诉英国石油公司案”中，被告反驳认为其非美国居民，即使没有被告公司在加州的活动，全球变暖也仍然会持续，“证明线性因果关系是影响原告诉讼资格和法院管辖权的关键环节”[18]。回避模式还存在特殊情形，即将突破了诉讼门槛的案件迂回地将其界定为政治问题，从而为司法回避提供正当性。最具说明性的是“朱莉安娜诉美国案”（Julianna v.U.S），美国儿童信托基金组织认为政府对化石燃料各种授权、许可威胁到了公民的基本权利。地方法院认可气候问题的重要性，但以不具备可救济性进而适用“政治问题原则”。美国第九巡回法院也承认了因果关系的存在，却以不能进行政治决定而维持原判⑩。
2. 回避模式下司法权与行政权的权能边界
迄今为止，程序性阻断以及以“政治问题原则”为支柱的实体性回避构成了美国法官避免“政治法院”批评的“组合招式”，即使某种路径的回避审理无法奏效，法官也可以充分运用现有工具避免司法越权。回避模式的正当性之一是司法权对行政权、立法权的尊重，其背后是司法深入气候决策在民主合法性上的不安。在“桑德斯诉马丁内斯案”中（Sanders-Reed v.Martinez），原告对新墨西哥州政府提起索赔诉讼，法院的结论是：“法院无法独立地将普通法的公共信托责任强加给国家，要求国家对温室气体进行监管”[8]。并进一步确定气候变化这种复杂问题应当在“投票箱中进行”。回避模式的正当性之二是司法权对立法权的技术或专业尊重。在“康涅狄格案”中，尽管美国第二巡回法院驳回了地区法院对“政治问题原则”的适用，但联邦最高法院最终驳回了该案，认为：针对气候应对在决策顺序以及权威上，专家与机构所代表的行政权具有优势，法院不能跳脱气候问题的科学认定、成本利益分析以及相互竞争利益进行审理[8]。回避模式的正当性之三是司法机关去政治化要求。然而微妙的是，即使在积极性结果的气候诉讼中法院也无法完全涤除自身的政治性⑪。回避模式的正当性之四是美国气候运动的支持者也并非全然支持诉讼，在他们看来，诉讼这种自下而上的方式犹如“零敲碎打”[2]，可能进一步造成气候法律问题的不协调，应当通过自上而下、内在一致的方式应对气候变化，实际上此论仍然基于权力运行模式与执行能力将重心放在了立法权、行政权之上。回避模式的批判者认为，法院积极作为能够增加政府的信息披露范围，为受气候变化影响的少数群体提供救济[8]，他们通过“气候例外主义”中司法权的出场顺序是在立法权与行政权消极或缺位之后来论证司法治理的非越权性，并强调了积极审理并不是普适性的司法创设。事实证明回避模式将会随着气候变化应对的推进而减少，美国联邦最高法院的众多法官在“康涅狄格案”中认为“没有任何门槛障碍（包括政治问题）可以阻止气候争议的发生”[2]。“政治问题原则”为主体的实体回避将因这一看法而弱化。在回避模式中，美国在有关诉讼推进中逐渐摸索到了司法权与行政权的权能边界。首先，司法权需要形成内在标准以识别政治问题的性质与范围。气候诉讼的“效率、分配影响和技术革新的适当程度、与未来储备等因素的权衡”[19]都不属于司法权的判断范围。但由于行政权容易受到政治周期、利益保护的裹挟，因此在适用“政治问题原则”前还需要考察行政行为是符合公众利益的正当行为，还是属于受到监管俘获、党派政治包装的“政治决定”⑫，如涉及重大的外交政策决定时司法权应当回避。其次，在起诉资格、管辖权等程序方面不能适用机械标准，需要在个案中综合判断，实质上仍要求法院以法律专业性探察个案的因果关系。最后，即使法院基于上述回避理由，无法实质作出司法决定时，仍然可以行使“敦促和请求”（prod and plea）职能[19]。在奥特泰尔电力公司（Re Otter Tail Power Company）相关的一起案件中[20],南达科他州最高法院承认该案中司法权力的极限，但仍然请求州行政部门和立法部门需要作出决定以应对全球气候变暖。“敦促和请求”与直接作出生效判决不同的是，其并不具备硬性约束效力，近乎对作为“更合适的行动者与监管者”的行政、立法部门发出的建议。
三、美国气候诉讼中司法权对行政权的限制模式
气候诉讼中原告的深层目的都在于促进温室气体监管体系的变革，在进入实质审理后，司法权极有可能对行政权构成限制。限制模式指的是美国司法机关基于其监督审查权力，对行政权的气候作为或不作为进行限制。这一路径限制了行政机关在气候应对中的裁量权范围，具体表现为要求行政机关积极作为以符合监管义务要求，或通过司法审查避免行政权的越权扩张。
1. 气候诉讼中司法权对行政权的限制功能
（1）对行政不作为的限制在美国气候诉讼案例中，司法权可以对行政不作为进行限制，促使其回应气候变化的公共服务要求，这实际上是为行政权设置了最低作为要求。代表性案件是“马萨诸塞案”，该案1999年由19个私人团体发起，随后州、地方政府以及环境团体陆续参与，原告马萨诸塞州依据《清洁空气法》起诉联邦环保局，其诉讼请求是要求环保局对二氧化碳等温室气体进行规制[21]，实体审理的核心争议是二氧化碳属不属于《清洁空气法》授权联邦环保局规制的“大气污染物”。在经历巡回法院、联邦最高法院的审理后，于2007年判决二氧化碳属于大气污染物，联邦环保局应对其进行监管。尽管之后联邦环保局并未采取实质作为，但该案的贡献是在起诉资格方面使得传统三要素有所松动⑬，并且成为美国针对行政不作为司法审查的开创性案例。“马萨诸塞案”之后，针对政府气候不作为的诉讼数量呈现指数增长，在“福斯特诉华盛顿州生态部案”中（Foster v.Washington State Department of Ecology）⑭，华盛顿上诉法院于2016年判决要求生态部及时制定限制温室气体排放的规则，且要求“向州立法机构提出修改法定排放标准的建议”[17]。
（2）对行政作为的限制限制模式的大部分案件中司法机关是针对行政作为作出限制，其依据即为美国已臻成熟的司法审查体系。2022年，在“弗吉尼亚诉环保局案”（West Virginin v. EPA）中，最高法院根据“国会不得把重大问题的立法权授予行政机关”限制了环保局对减排措施的立法权限[22]。事实上，美国联邦最高法院对于正向的气候行政推进一直较为审慎，因为在线性因果关系不明以及非特定损害的特征下，一旦联邦最高法院表现出对气候诉讼的积极性态度，极易引起大量公民诉讼，如在“公用事业空气监管集团诉环保局案”（Utility Air Regulatory Group v. EPA）中⑮，最高法院限制了环保局“重构法定排放门槛”的权力[17]。在针对行政作为的这类气候诉讼中，司法机关主要仍以“两阶段审查”标准为框架，因为在判断行政机关的某种作为是否合法、合理时，目前未有比“两阶段审查”更加完整、稳定的框架。对行政立法、执法予以限制的首要判断标准基本先求诸宪法授权范围，而后进一步探察行政作为的合理性。如在“阿科玛公司诉环保局案”（Arkema Inc. v. EPA）中⑯，华盛顿特区巡回法院通过合理性中的“恣意和反复”标准撤销了环保局针对温室气体氯氟烃的永久性基线转让禁止规则，因为2003年环保局制定的规则允许公司以基线信用永久转让[17]。而随着美国部分地区气候积极应对的开展，以私有财产权为基础提起的行政诉讼数量也逐渐上升。这类案件的成因是气候适应措施需要调整公共设施、新建气候应对工程，可能对私有财产造成影响。在2016年的一例案例中，海滨地区的业主起诉州政府，认为州政府修建的旨在保护海岸线的沙丘系统造成了他们所有的土地、海滨景观损失，最终陪审团裁定行政部门需要赔偿业主们33万美元⑰，这也说明行政机关在气候诉讼中面对着多种冲突利益的艰难抉择。
2. 限制模式下司法权与行政权的权能边界
如果说回避模式根源于三权分立下的司法克制，那么限制模式则是美国20世纪以来在行政权日益扩张下对司法监督功能的完善。在前述案例中可以看出美国各级法院通过法定解释与判定工具，使行政权无法“恣意与反复”。限制模式的理论逻辑是，首先判断行政机关被诉内容是否处于合法范围，相当于通过司法角度描绘行政自由裁量的“框”。如果行政权消极遁逸则限制其最低监管底线，要求其制定规则或采取措施;如果行政权扩张则通过诉讼收束行政权力范围。随后，通过实体、程序两个方面审查行政作为是否合理以及探索行政作为是否超出行政角色能力范围。限制模式是司法监督功能的完全体现，其内在构造有两个层次：其一是确认行政权边界，其二是明确司法权自身边界。行政权框架的确定实际上指向了司法权对诉讼依据的确定与适用。美国气候诉讼提起依据呈多元化趋势，联邦层面包括《清洁空气法》《濒危物种法》《清洁水法》《信息自由法》等，宪法层面有第一修正案、第五修正案、第十四修正案，等等。在州层面则更探索出了公共事业法规（Utility Regulaitons）、州影响评估法（State Impact Assessment Laws）等系列法规，此外更有基于普通法和公共信托原则提起的。司法机关需要在众多依据之中不断接近最合法也最为具体的行政权力框架判定，这也是缘何气候诉讼往往可能在地方法院、巡回法院、最高法院产生不同意见的原因。20世纪的“从严审查”标准确立了司法权“不仅可以审查行政程序的缺位，而且可以审查行政机关在行政决策过程中的任何实体性问题”;[5]51。在限制模式中，行政权的最大边界是宪法授权的权力范围，但具体框架因个案有所不同，在州层面动态性较强，因为各州在某些涉及气候应对的方面具有监管权与立法权。而气候变暖涉及行政管理的诸多方面，可能是燃煤电厂、保险、证券与金融的监管，或可呈现为行业诉讼、信息自由，等等。司法审查标准使行政权力边界具象化，“恣意与反复”标准保证了公众的行政预期，而“从严审查”“两阶段审查”则使行政权行使合法且合理，至少不能侵犯社会公众的权利。气候变化应对是一个中性概念，行政机关也可能以长期、宏观的“未来气候影响”来扩张其权力行使范围，在2018年提起的“马丁诉加州海岸委员会案”（Martin v. California Coastal Commission）中，业主们对政府要求在崖壁侵蚀到住宅10英尺范围内时拆除受威胁的结构这一要求表示担忧，因为政府可以“在没有任何正当理由，或者在对海平面上升的预测以及未来崖壁侵蚀的影响没有明确依据的情况下”要求“不得占用”私有的房屋土地⑱。司法权的边界已通过“雪弗龙案”得到确认，只要行政监管与裁量在法定的框架之内，且在实体上未触发“恣意与反复”、未侵害其他合法权益，并在程序上不存在瑕疵，那么司法机关无权介入。限制模式并不意味着司法机关对行政行为进行全盘专业审查，而是让过度扩张或是消极的行政权回到法定的行使框架中。司法机关不能代替行政权进行专业气候事项判断，也不能做出具体的气候应对。
四、气候诉讼中司法权对行政权的补足模式
限制模式基于审慎的司法审查框架，司法权与行政权具有一定的对抗性特征。然而行政权面临着气候变化提出的高强度、高效率、高成本的动态学习与预测要求，并且无法与政治语境脱域，甚至党派政治也可能影响司法权运作⑲。行政权除气候变化应对外，还涉及经济、就业等社会管理事务。基于国内与国际气候运动压力以及气候科学在因果关系、损害结果等问题上的助益，美国气候诉讼出现的司法机关综合运用现有司法权力对行政气候应对补足的路径，是一种缓和的甚至趋于二者合作的路径。补足模式的前提条件是行政权已经开展行政行为，司法机关在诉讼中以司法立场或强化行政行为的合法性、合理性，或为行政权提供行为指引。
1. 气候诉讼中司法权对行政权的补足功能
（1）对概念要素的补足司法机关法律解释权的行使是司法权对行政权的气候决策进行补足的直接路径。由于人类社会运行的方方面面都可能产生温室气体排放，气候诉讼实际上形成了极强的开放性特征。随着气候科学、权利基础的发展，可能有各式各样的诉因、诉求涌现，而其中涉及大量的不确定性概念。对诉讼过程中的不确定性概念、要素进行司法解释是司法机关的原初权力之一。而正因气候诉讼与行政决策高度相关，在具体审理中分歧往往产生于行政要素。对这些要素与概念的解释实际上反映了司法机关对气候变化治理的立场，这一路径能够以合法、权威、便捷的方式实现对行政气候作为的合法性、合理性背书。在“洛杉矶案”中，洛杉矶市认为企业平均燃料经济性标准过低将会加剧气候变暖，法院认为该标准变化并不“显著”，因此判定交通局无须进行《国家环境政策法》规定的环境影响评价[23]。当然，在“马萨诸塞案”中法院对温室气体属于“大气污染物”的解释界定，实际上也一定程度以司法立场完善了这一概念的外延，最重要的是直接对行政权的规制范围进行了司法确认，进而使行政权在立法权、司法权的双重认可下具备对温室气体的规制权威。
（2）对合理性的补足美国具有较为久远的重诉传统，气候诉讼案件审理中法官的相关陈述、论证实际上也会对行政权产生补足效力，气候诉讼推动者的目的绝不仅止于追求个案的裁判结果。这一路径与对关键概念、要素进行解释不同，是法院基于审理权限对诉讼内容发表意见。美国诉讼案例内部具有较强的参考效力与援引传统，司法立场的论证也能对行政权产生实质影响。在2022年 “巴特利公园城邻里协会诉巴特利公园城管理局案”（Battery Park City Neighborhood Association v. Battery Park City Authority）中⑳，原告对城市管理局批准的一项气候弹性适应项目进行质疑，该项目将拆除曼哈顿南端的一个公园用以建造防洪墙，并将其重建为高架公园。纽约审理法院首先认定该行政计划并不属于“恣意和反复无常”，同时论证道：“原告并不会因该计划遭受无法弥补的损害，该项目是保护城区免受未来风暴、浪潮以及海平面上升影响的公益项目”，并且明确“双方只是在确保作为项目一部分重建的公园对后代享用的最佳方式上存在分歧”。法院的论证理由还包括被告在数年间已投入了较大的项目成本。此外，法院针对原告“拆除现有公园将导致树木损失”的观点，以“项目实施后树木会净增长”予以驳回。
（3）对作为内容的补足与限制行政权的权力范围不同，司法机关对行政作为内容的补足是通过司法裁定、判决等手段，要求已经开展的行政作为在实体或程序上进行一定补充。最典型的是要求在行政许可中纳入气候变化考量，或要求在环境影响评价中考虑气候变化因素、温室气体控制、缓解措施。在2003年“美国边境电厂工作组诉能源部案”（Border Power Plant Working Group v. Department of Energy）中，对于建造从墨西哥到南加州的输电项目是否需要进行温室气体排放的影响评价，法院认为需要进行环境影响评价。因为该项目的建设会排放氮氧化物、一氧化碳等温室气体，这属于“对人类环境质量可能产生重大影响的联邦行动”[23]。2007年美国环保局指出山区煤炭公司在科罗拉多州西麋鹿矿进行采矿活动的环境影响评估没有量化评估甲烷的排放，也未附上温室气体捕获措施[23]。近年环境影响评估中气候变化因素考量范畴进一步拓展，不仅涉及下水道溢流项目、污水处理厂等污染控制方面，阿拉斯加的一个地区法院曾审理过一个案例，涉及陆军部队是否需要对石油储备区的湿地环境影响评价进行气候变化因素补充[1]。生物多样性方面包括气候变化对水生入侵物种、流域生物的影响，以及将北极熊列入濒临灭绝名单等[1]。截至目前美国气候诉讼当事人依据《濒危物种法》或其他野生生物保护法规提起的案例数量已有201例㉑。随着气候科学在司法论证时权威性和可接受性的提高，行政机关在许可证审核或进行环境影响评价相关程序时，一般都会要求申请者提交气候变化的直接影响（如监测、统计项目可能产生的温室气体排放）或间接影响（如项目建设后对地下水位上升的预估影响）的分析、评估。此类案件不断产生，近期有环保组织于2022年在马里兰州提起了3起诉讼，质疑州环境部颁发的一般雨水许可证存在“重大缺陷”：没有纳入气候变化下暴雨对海湾水质、城市水质的影响分析①。目前，环境部同意开放公众意见征询以优化许可证的颁发考量。
2. 补足模式中司法权与行政权的权能边界
虽有观点认为补足模式中的司法介入补充是“自下而上的零敲碎打”，但也不可否认司法机关在这一模式中的参与具有对行政权背后的政治干预进行过滤的功能。此前特朗普政府决定气候逆行，撤销了白宫环境质量委员会（the White House Council on Environmental Quality）将气候变化纳入环境影响评价并作为核心要素的要求[1]。但通过系列诉讼的影响，建设项目在环境影响评价中进行气候变化分析已成为必备要求。在补足模式中，司法权对行政权并非如限制模式以分权监督或严格审查处之，而倾向于在行政应对气候变化不完善时进行审慎的补充。美国现有的补足案例中，法院还是运用传统的技术工具如法律解释、司法审查、司法论证实现，即使对实质内容有一定扩充，但也未脱离对《清洁空气法》《濒危物种法》等规范的解释路径。基于司法传统、政治体制的不同，有些气候诉讼已经表现出明显的司法介入行政管理。在巴基斯坦，当地农民代表认为政府没有积极制定气候政策，进而提起气候诉讼。巴基斯坦联邦拉合尔高等法院要求制定政策的同时，还通过法院设立联结法院与政府的中间气候变化委员会㉒。2014年，印度绿色法庭因认为汽车对气候变暖影响甚大，判令喜马偕尔邦政府执行系列措施以应对气候变化。法院所列出的应对要求具体到交通工具的限制、污染排放的检查与限制，甚至为行政机关列明了植树造林计划[24]。由于补足模式中行政权处于被动地位，所以这一模式司法权与行政权的权力边界由前者决定。补足案例在美国现存案例中较少，司法权的补足边界未有明确界定。有学者指出美国气候诉讼发展对域外借鉴不足，域外实践除了可以提供法技术参考外，还可阐明《宪法》的绝对价值保护。“许多现代宪法在抽象层面保护的个人权利具有类似价值”，并且气候应对中的许多法律制度“对作为核心关注点的人类具有不可否认的普遍性”[10]。概括来说，在实体上司法机关可以要求行政机关合理考量气候变化，但不可深入行政专业判断领域。阿根廷大法官Ricardo Lorenzetti指出：“司法权可以要求行政机关实现一个气候目标”[3]，但其手段、序位、时间配比、具体程序皆不属于司法权涉及范围。法院可以适用气候治理目标，不能深入行政过程与手段细节，且具体目标不由司法机关创制;同时，司法机关可以要求行政机构通过定期报告予以反馈。在程序层面，Ricardo Lorenzetti提出形成“微型机构”的观点：“建立一个致力于实现目标的机构，在法院的远程监督之下自主行事，允许不同的利益中心以更迅速、灵活和动态的方式互动”[3]。但美国许多环境保护项目都深受“机构冗余化”困扰，如夏洛特港河口管理至少涉及26个州行政机构、8个联邦机构、24个城市、2个水管理区、3个区域规划委员会以及至少80个其他特殊地区的有关单位[25]。补足模式中的程序边界应以信息公开为核心，司法机关通过气候诉讼补足程序上行政决策的公开性与透明度，并在实体上使行政行为更符合民主性与合法性的期待。补足模式避免了立法权在宏观利益未衡平的情况下过早立法，也通过司法证据要求剔除了可信度不足的科学，实质审理无可避免地需要初步科学技术判断，所谓“在科学海洋中冒险”[20]，实现对行政政治干预与监管俘获的过滤。司法权在此中发挥了引导作用，以强化宏观气候目标计划效力、补充解释微观法律问题为边界。司法在行政救济不足时登场，成为唯一能够在代际公平、气候权利、“污染者付费原则”等宏观与微观理论中穿梭的角色[1]。
五、余论:对我国气候诉讼法律路径的思考
气候诉讼的类型与争议具有区域、国家的个体特殊性，目前美国气候诉讼的3种关系模式反映了司法的气候参与与司法克制之间的博弈，不同模式会出现动态转化。由立法形成气候稳定权等新型人权会极大地挑战目前的法律理论与制度框架，未来一段时间内美国气候立法可能保持缄默，通过司法推动气候监管变革是当前的应然选择。就现状而言，美国气候诉讼中占据主要地位的回避模式已有所弱化，逐渐会转向限制模式，补足模式将作为“自下而上”推动美国气候监管变革的主要渠道，短期内实质补足案件不会大幅增长，但将成为战略性诉讼的主要来源。我国当前未出现严格意义上的气候诉讼，但“双碳”目标的实现既是我国对国际气候政治的应对，也是我国实现绿色发展的根本路径。在2021年发布的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》中，最高人民法院已经采取了“气候变化应对类案件”的表述，我国本土狭义气候诉讼呼之欲出。美国的法律权力分配以及政治体制与我国具有较大差异，但司法权与行政权的关系是任何国家体制、法系传统、诉讼制度下的共同关注点。通过对美国气候诉讼的3种关系模式的动因、边界与不足进行分析与反思，能够在共性范围内为我国气候诉讼法律路径的本土构建提供一定参考。首先，我国对气候诉讼应以狭义概念定义为内容，气候诉讼应当仅局限于在诉讼中明确提出温室气体控制、气候变化缓解或适应的诉讼案件，不应对大气污染等案件扩张界定。二者无论是从司法进路的构成要件、损害救济、判决影响力等，或是行政进路的职责确定等内容都存在较大差异。将二者混同不仅不利于我国气候诉讼在法理与适用上的共性提炼，更会对传统案件造成司法迷惑。其次，我国气候诉讼应秉持行政诉讼与民事诉讼的两条主线，无须单独设计诉讼程序与路径[12]。气候行政诉讼路径的核心是确立司法审查的标准，通过司法的法律专业性细化政府的气候变化应对责任；而民事路径当前的核心是非政府组织对气候诉讼的公益性推动。尽管美国等气候诉讼活跃国家已确立个人的诉讼提起资格，认为其在公共话题塑造等方面具有积极意义[26]，但是我国在保护环境公共利益上实已“六诉并行”[27]，存在较为繁密的环境公益救济架构，且我国目前要从个人路径以私权作为起诉基础，这与气候变化的公共性不匹配。换言之，气候变化应对仅是诉讼请求、诉讼内容，而不具备单独形成一种专门化诉讼程序的教义学基础。最后，我国气候诉讼的发展内核也是厘清行政权与司法权此中的分工与边界。首先，在“双碳”目标下，我国已开展了行政气候应对，但我国既有规范体系重心在于“减缓”，在适应方面需要在环境影响评价制度、重大生态修复工程制度等为核心的体系中统筹纳入适应性管理、措施，并在行政权内部逐渐形成相对统一的执法标准、政策方向，避免因追求灵活性、目的性而缺乏相对人与公众信赖的稳定性。其次，需要避免对“双碳”“气候变化应对”等长期性、宏观性目标进行机械适用，尤其需要注重发展落后地区的发展权衡平，不应以气候行政为理由而过度扩张自由裁量权；司法权则应以引导行政权正确履职、积极作为为目的，不应过于能动地参与行政专业范围，近期购买碳汇作为责任承担方式在各地广泛运用，生态司法修复基地、“碳汇林”也如雨后春笋，此为通过司法责任推动气候变化应对的中国方案[28]，但也需要在此类探索中明确司法边界。司法的核心权能是在诉讼中指明政府应对气候变化的不足与方向，或是将“私法责任分配给企业”[12]，以居中性救济形成气候变化法律责任，并明确责任性质，厘清诉讼程序关系，而不应借由诉讼介入到气候变化的行政实质权能中。此外，气候诉讼由于其前沿特征区别于传统环境诉讼，司法探索势必需要适度能动，但在具体案件中，应考量到企业甚至是行政机关就某一行为对全球气候带来的不利影响的判断难度，远远超出一般环境违法行为。在我国开展气候诉讼也具有独特意义，不仅可以通过具体案件的开展明晰气候减缓、适应制度，同时也能探索在我国诉讼体系中如何开展因果关系、损害事实等法技术层面的认定。需要重申的是，我国探索气候诉讼的目的绝不在于严苛地追究被告责任。气候诉讼已成为世界范围内司法权与行政权在面对全球性、代际性以及可持续发展时关系波动的导火线，对其也应以我国实体法律构造、本土诉讼程序体系而祛魅，将其归纳融入我国环境诉讼体系，而不应对其过度特殊化，因特殊化的背后必然导致作为应对前线的司法权与行政权动摇其原初定位。
［注释］
①狭义的气候诉讼概念指诉讼当事人在诉讼过程中明确提出“气候变化法律问题、政策问题、事实问题”的诉讼，广义的气候诉讼还包括间接影响气候变化的相关诉讼。广义的气候诉讼范围广泛，并非都与气候变化核心问题有密切联系，故本文所探讨的仅限于狭义的气候诉讼。气候诉讼的相关概念参见:高利红.气候诉讼的权利基础［J］.法律科学(西北政法大学学报)，2022(2):113-122．
②“恣意和反复无常”标准起源于联邦最高法院的判例，于1946年《美国联邦行政程序法》明确，其主要理念是行政行为的合理性审查；“从严审查”历经多个发展阶段后最终确立为司法机关可以对行政机关的程序性问题与实体性问题进行审查；“两阶段审查”标准的滥觞是“雪弗龙公司诉自然资源保护委员会案”，具体包括确认行政机关的行为符合立法意图，确保行政机关执法在法定允许范围之内。参见:杨蕾.美国行政法规的司法审查研究 ［M］.北京:法律出版社,2018:47-53．
③参见:Global trends in climate change litigation:2021 snapshot, https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2021/07/Global-trends-in-climate-change-litigation_2021-snapshot.pdf
④参见:City of Los Angeles v. National Highway Traffic Safety Administration,http://climatecasechart.com/case/city-of-los-angeles-v-nhtsa/.
⑤气候诉讼中对于原告资格的解释一直被诟病是“不诚实”的，因为可能反映了法官的政治倾向。参见:CURRY I. R. Establishing climate change standing: new approach［J］.Pace Environmental Law Review, 2019(2): 297-331.
⑥气候例外主义认为，由于气候变化问题与过去环境问题的不同，因此，对以法院为核心的司法权在气候变化应对问题上的态度应当也予以例外对待。参见：KUH K.The legitimacy of judicial climate engagement［J］. Ecology Law Quarterly, 2019(3):731-764.
⑦具体包括：（1）宪法条文明定交由与司法平行的政治部门决定的问题；（2）缺乏可以寻找或掌握的司法判准加以解决的问题；（3）因缺乏非司法裁量的先决政策以致无法进行司法判断的问题；（4）法院若独立加以判断即难免伤及对于其他部门应有尊重的问题；（5）情况特别而需要无保留地支持既定政治决定；（6）不同的政府部门若做成结论不一的决定即可招致困窘的问题。参见：沈跃东．政治问题原则在美国气候变化诉讼中的运用 ［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2014（9）：61-70．
⑧参见：Comer et al v. Murphy Oil USA Inc. et al.,http://www.ca5.uscourts.gov/opinions/pub/07/07-0756-CV0.wpd.pdf．
⑨“瑞士老年女性气候保护协会诉瑞士政府案”（Senior Women for Climate Protection Switzerland v.Swiss）中，原告要求政府采取措施以实现《巴黎协定》的气候目标，瑞士联邦行政法院认为由75岁以上的女性组成的原告不是受到气候变化影响的特定人群，以起诉资格驳回。参见：BAHR C C,BRUNNER U,CASPER K,et al．Klima seniorinnen: lessons from the Swiss Senior Women′s case for future climate litigation［J］.Journal of Human Rights and the Environment, 2018(2): 194-221.
⑩参见：Julianna v.U.S，https://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/ca9/18-36082/18-36082-2020-01-17.html．
⑪在“马萨诸塞案”中，9位法官中的自由派人数优势胜过了保守派，因此决定了最终的积极性结果，而自由派一般由民主党总统任命的法官组成，共和党总统任命的主要是保守派。参见：胡欣然．全球气候治理司法化的趋势和挑战 ［J］.中国审判，2021（7）：66-69．
⑫一般认为基于公共价值的政策是合法的，推进党派或者行政部门利益是非法的。参见：VASARHELY L. Political accountability and judicial review in the context of climate change regulation［J］.Colorado Natural Resources, Energy & Environmental Law Review, 2021(1): 184.
⑬美国传统起诉资格三要素包括特定的具体损害、因果关系与可救济性。参见：陈冬．气候变化语境下的美国环境诉讼：以马萨诸塞州诉美国联邦环保局案为例［J］.环球法律评论，2008（5）：84-90．
⑭参见：Foster v. Washington State Department of Ecology,No.903B6-7,2015 WL 5916933 (Wash,Oct.8,2015)．
⑮参见：Utility Air Regulatory Group v.EPA,134 S.Ct.2427 (2014)．
⑯参见：Arkema Inc.v.EPA,618 F.3d I (D.C.Cir.2010)．
⑰参见：Laplante v. State，https://climatecasechart.com/case/laplante-v-state/．
⑱参见：MARTIN V. California Coastal Commission, https://climatecasechart.com/case/martin-v-california-coastal-commission/．
⑲美国的政治因素甚至干扰到了司法权的运作秩序。在“朱莉安娜诉美国案”中，2018年最高法院宣布暂缓对该案的审理，说明了特朗普政府的影响起了作用。参见：杨强.美国联邦最高法院与美国气候政策演变［J］.阅江学刊，2019（1）：74-84．
⑳参见：Battery Park City Neighborhood Association v. Battery Park City Authority，http://climatecasechart.com/case/battery-park-city-neighborhood-association-v-battery-park-city-authority/．
㉑参见：https://climatecasechart.com/case/lawsuits-challenging-maryland-industrial-stormwater-general-permit/．
㉒参见：Leghari v. Federation of Pakistan，https://elaw.org/pk_Leghari．
 
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［作者简介］高利红（1970—），女，湖北武汉人，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师，研究方向：环境法基础理论、气候法学。
该报道转自南京工业大学学报社会科学版公众号
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