摘要：清代经由长期理性共识的积累与提炼，在森林保护方面形成了颇具中国特色的“多元共治”法律理念，并构建出符合森林生态治理内在要求的法律制度。古今森林保护问题的表现形式虽不尽相同，但受历史传统、法律文化、森林自然特征等方面因素影响，古今森林保护法律制度在森林资源开发利用与生态保护中关于多元共治的内在逻辑要求具有相通性。清代森林保护多元共治法律制度对完善现代森林保护法律制度以及提升《中华人民共和国森林法》的实效皆具有重要借鉴意义。

关键词：多元共治；森林保护；多元规范；乡规民约

中图分类号：D922.63文献标志码：A文章编号：2095-9915（2021）03-0005-11DOI：10.16387/j.cnki.42-1867/c.2021.03.001

基金项目：国家社科基金重大项目“完善生态环境执法与司法衔接机制研究”（20ZDA090）

作者简介：高利红，女，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师；徐玺，女，中南财经政法大学法学院博士研究生。

 

森林法因具有法律功能定位的复合型、规范对象的复杂性以及利益主体多元性特点对法律规制提出了综合性调整需求，在森林保护与利用、培育活动中应涵盖多元利益主体在内的动态平衡，实现多元化利益诉求与价值保障目标。新修订的《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）突出了森林多元效益的统一，对促进森林资源永续利用具有重要意义。但目前《森林法》仍偏重于政府管理，突出表现为政府主导型的生态治理体制与多元共治的生态治理理念相悖。［1］其制度缺陷的内在根源是仍遵循“管制法”路径，以行政管理为基本手段，森林保护与管理体制割裂了企业、民众、社区、社会组织等主体与森林的联系，多元主体参与森林保护的诉求没有得到充分保障。

在多元共治理念缺失的背景下，《森林法》存在内生性不足和制度设计问题，在森林保护合作共治中表现为不同主体间的目标差异、结构失衡以及协同无效等困境。多元主体的利益诉求、价值目标及治理结构的复杂性决定仅仅依靠政府单一的管理模式无法完全解决复杂的森林资源问题，为了更好实现森林的多元价值功能，契合现代林业治理体系的目标要求，构建由政府、企业、社会组织、公众共同参与的森林保护多元共治机制乃应有之义。中国法治的发展路径需在重视法律文化传统与实际的基础上充分挖掘与利用本土资源，［2］创新森林生态保护治理理念在某种意义上亦是一种历史回归，产生于本土的清代森林保护多元共治的理论与实践需要我们进行深入研究，为构建符合现代多元共治理念的森林保护法律制度提供有益的历史借鉴。

一、多元共治理念的产生与发展

近年来，对多元共治的理论探索逐渐成为学界一项引人注目的工作。中国多元共治理论正在由初步的探索阶段向深入阐释阶段稳步迈进，呈现出“百家争鸣”的研究态势。从对多元共治理论的总体规定性等宽泛论述，到藉由不同领域视角对多元共治进行解构性的细致研究，无不彰显出多元共治在学界前沿探索中的显著价值。已有的综述性文章［3］大多认为“多元共治”与哈肯的协同理论、奥斯特罗姆的多中心治理理论有着密切联系，主张在借鉴国外多元共治思想的基础上，不应仅靠政府运用政治权威对社会事务进行单一管理，而是要形成一个蕴含“国家、社会和市场”的多元化架构协同运作，形成各主体联动，互相制衡的管理过程。虽然这些对介绍和梳理多元共治理论甚有裨益，但对进一步深化富有中国特征的多元共治理论的探索工作却鲜有臂助。

当前多元共治的理论研究目标应契合于中国的社会时代，透过不同的研究视角对多元共治进行理论溯源。多元共治并不是西方行政管理范式转换的新现象，我国古代早就有这种治理思想，散见于各类古典文籍之中。例如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》：“壹切治理，威名远闻。”《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”皆蕴含了关于治理的思想。《礼记·礼运》中的“大道之行也，天下为公”，即体现我国传统社会的多元共治理念。明清时代很多学者也曾提出“人君与天下共”，亦含有共治之思想。［4］中国古人通过深入的观察和对实践生活的总结，这种“多元共治”理念得到了更全面的论证和具体的丰富。从“治理”到“多元共治”，其意涵产生了由单一控制向互相协作的巨大转变，即包含治理主体的多元趋向，不断吸纳社会各方力量，不再仅限于政府单一主体。治理权力运行模式的转变，不再强调以往自上而下的单维运作，而是注重上下互动的协调过程。［5］

当代中国对于多元共治的研究不应局限在西方研究范式之内，而应植根于中国历史阐释之中，亦将发挥出独到的理论价值与实践导向作用。中国传统社会不仅存在多元共治理念，并在基层社会结构中呈现出多元共治之形式。以清代森林保护为视角观之，其表现为以宗族、乡绅、民间组织等各类社会组织参与的多元主体结构，以宗族族规、乡规民约、行规行约为森林治理的主要依据以及针对森林纠纷的多元解决机制，形成了传统中国独具特色的森林保护多元共治法律制度，并在民俗差异、环境状况不一、信息相对落后的辽阔国土上实现了多元主体协同治理之图景。

二、清代森林保护多元共治的理论与实践

（一）清代森林保护多元共治思想

1.森林保护与防灾思想

清代大量的护林碑都有关于森林保护的论述，其对于保护森林生态环境的重视，内含了人与自然和谐相处的智慧，并演化出丰富的生态保护与资源利用思想。在乾隆四十六年（1781年），云南地区立下禁碑：“山之兴旺不竭者，则在林木之荫翳。树木之茂盛，然后龙脉旺相、泉水汪洋。”同治八年（1869年）黎平县立禁碑：“凡龙山一草一木，不得妄砍。”云南普洱勐先乡于乾隆六十年立《为公禁》碑：“箐养树木，以厚水源，雍荫田亩。”福建地区立于乾隆三十四年的禁碑：“历久留植树木，原系遮荫水源，滋润田地。”巧氏宗族的《祠规》规定：“祖坟荫木，各房子孙宜加保护，不得越地盗砍盗伐，如犯，以不孝罪论，除闻官究治外，仍削名出族。”［6］由此可见，清代对于森林保护的规定较为全面，不仅从保护对象上，重视森林保护与水土保持之间的关系，而且不同主体参与其中，尤其是各类民间组织参与森林保护的活动异常繁荣。

2.森林多元效益思想

清代提倡植树护林的行为，深刻反映了对于森林生态、经济、社会价值的关注。例如俞森在《种树说》一书中详细论述了他对林业发展的看法，对种树的益处具有深刻的认识，并对林业的功能做出了概括，总结了林业发展的制约因素，提出了政府要重视下达树令，鼓励民众植树造林。［7］乾隆年间直隶省无极县知县黄可润提倡全民植树，改造沙荒。制定鼓励民众植树章程，有意识地将沙地造林作为治沙的手段，效果显著，对于今天也有重要的借鉴意义。中国古人理想的生存环境常被形容成“山川秀发”“绿林阴翳”的山水胜地，民间社会提倡植树造林还表现出对林木绿化景观生态思想的追求，体现了对于森林多元效益认识的深化。

（二）清代森林保护主体结构

清代，政府、宗族组织、乡绅、民间自治组织等多元主体通过不同形式参与到森林保护之中，基于多元主体的协调合作达到最大程度的动员资源，形成了森林保护多元共治法律制度，并在实践中发挥着重要作用。

1.政府

清代历朝政府都较为重视植树造林，无论是经济繁荣的康乾盛世，还是国运衰微的清末，无论是中央政府，还是地方官员，都采取各种措施植树造林，保护生态。［8］政府在保护森林资源过程中颁布了大量的法律法规和政策，从保护的手段来看，既有直接的保护政策如严禁砍伐森林，又有间接的保护政策如减免对生态资源的税收，既有积极的措施鼓励植树造林，也有禁止性的措施如严禁破坏水源林；从保护政策的效力来看，既有皇帝发布的最高谕旨，又有基层官吏颁布的小范围法令；从保护力度来看，既有对乱砍滥伐行为的刑罚处罚，也有鼓励植树造林的劝谕令。

（1）封禁政策

封禁政策是清代保护森林的主要措施，所谓封禁山林，即不得随意开垦围猎、砍伐放牧以保证林木生长。清代的封禁以东北地区和围场封禁为主，客观上对当时的森林保护起到了较为积极的作用。清代封禁山林制度最为著名的是热河木兰围场，木兰围场于康熙二十年（1681年）建立，其山深林茂是皇家狩猎之地。［9］封禁措施于顺治年间开始修筑，在奉天设置篱笆并派兵防守。在此期间，围场林木以及动物资源得到了较好的保护。

（2）盗伐林木的处罚法规

清代森林立法中对于乱砍滥伐等破坏森林行为普遍适用刑事处罚，且制裁力度很大，客观上重罚对于遏制毁林犯罪发生具有积极意义。《大清律》中关于涉林犯罪的规定主要分布在《户律》卷五，田宅、《礼律》卷十一，祭祀、《刑律》卷十八，贼盗这三部分之中。《户律》卷五田宅中将“山场、山园”等纳入，并且规定了较为详细具体的犯罪行为，包括对林木的“盗卖”“侵占”“强占”等。另外，在量刑方面有按照危害程度的级别和处罚刑期的详细规定。更值得注意的是其规定了涉林渎职犯罪，详细规定了犯罪主体、具体行为以及处罚措施。在《刑律》中，将“盗他人坟茔内树木”的行为详细规定了主犯与从犯的区别。［10］ 

（3）鼓励植树造林的法令  

清代颁布的关于森林保护与管理的法律诏令主要表现为鼓励植树造林。清代中央政府比较重视对森林的保护以及积极提倡植树造林，发展林业。例如雍正二年（1724年）颁布谕令：“舍旁田畔，以及荒山旷野，量度土宜，种植树木。桑柘可以饲蚕，枣栗可以佐食，桕桐可以资用，即榛楛杂木，亦可以供炊爨，其令有司督率指画，课令种植。仍严禁非时之斧斤，牛羊之践踏，奸徒之盗窃，亦为民利不小。”并且让官员“各体朕拳拳爱民之意，实心奉行”。［11］光绪三十二年（1906年）农工商部上呈《酌拟奖给商勋章程折》建议朝廷对于植树造林达五千株以上并且成材被利用者，授予其三等商勋，并请赏加四品顶戴。［12］对于筹办农林公司的，地方官员不仅要给予保护，还应当支持并为其提供便利。［13］

（4）地方性植树护林法规

除中央发布谕旨外，地方官员也发布了大量保护森林资源的地方性法规，主要包括晓谕、禁示、文告、规约等。地方政府在森林保护过程中体现出政府与民间的互动与合作，清代护林碑数很多，都是起由于民众的报案或请求，地方政府以此为契机发布法令，地方政府将司法判例与民间力量融合在一起，共同发挥作用保护生态环境。现存于广西钟山县的《永禁大由、龙骨等山碑》就是一个典型的例证。大由、龙骨二山是当地南村、大由二村所有的公山，为了谋取非法利益，个别无知村民将大由山私自发给外来人员开垦，并砍伐山上树木。二村村民通过向官府集体诉讼维护了公山权益，惩罚了不法分子之后，还将该案的判决结果刻碑公示，其中蕴涵的法律原理和处罚规定作为判决书的一部分公之于众，使民众在了解案情的过程中也获悉了与此相关的生态信息，提升群众的生态保护意识，这对今后同类案件起到了警示和预防作用。地方政府官员能体察民情，如民所请，发布相关命令，极大激发了群众保护生态的积极性和主动性，为调动社会各阶层力量保护生态创造了条件。［14］

1.宗族组织

各宗族组织通过制定护林育林的宗法族规保护森林，关于森林保护的宗法族规大多以森林保护碑刻呈现，一般是由当地村落或宗族成员集议，形成详细的文字材料，然后报请当地官府审批，最后以官府名义颁发告示。这些告示以书面形式公布，但由很多被勒石竖碑于祠堂或田地。其具体内容基本上包括奖赏性措施、禁止性事项及惩戒性规定，其中禁止性事项与惩戒性规定较为突出，例如清嘉庆二年《祁门环砂村告示即永禁碑》：“纵火挖桩，在所必禁；松、杉二木，在所必蓄。违者，罚戏一台。但恐日后犯规不遵，硬顽难制，谨粘养山合墨，呈叩恩赏示禁，永垂警后。始振文风，继兴地利，世世被泽等情到县。”由此可见，对违反碑刻禁令的行为人，规定了较为具体的惩罚措施，操作性很强。除了罚戏的惩罚外，还有较为严厉的送官究治惩罚措施。例如《清乾隆五十九年（1794年）四月休宁浯田岭严禁召棚民种山碑》《清咸丰七年（1857年）六月绩溪大坑口奉宪永禁碑》和《清嘉庆八年（1803年）十月休宁浯田岭严禁私召棚民入山垦种碑》等就是如此。［15］这些体现了森林资源在民间社会生产与生活中的重要作用，一旦山林受到侵害，民间社会与政府充分互动共同加强对森林的保护，其作用是巨大的。

2.乡绅

清代乡绅是社会力量的代表者，是当地社群的合法代表并且能够与政府共同商议实际参与到地方事务之中。［16］在民间保护森林资源的实践活动中，乡绅阶层作为民间核心力量发挥了重要的带头作用。首先，乡绅关于植树造林的号召力与经费补充功能。例如赵州绅士积极踊跃植树造林恢复山林植被，并且在当地乡绅的努力下，“山林顿觉生色矣”。鹤庆大水渼村山场因樵采、兵乱等原因而为荒地，当地乡绅积极参与，率先植树造林。立于光绪年间的《大水渼护林石碑》记载了之前公山的林木茂盛，但因世道猖狂，当地的树木尽被烧毁，其中有前辈生员赵大椿、张口、张暄、军功赵玉振四君倡首共同商约：每户出人栽培松树，……迄今松树成林，但可以为材用。［17］因为当地乡绅倡议出资连年植树造林，最后松树成林，造福乡梓。其次，乡绅阶层主持民间规约的制订并负责管理规约的具体执行。剑川州新仁里禁止砍伐林木的乡约由“合村绅耆共同议约”；邓川州莲曲村的护林章程，管事老人主持并携“合村士庶”勒石立碑；南县恩多摩乍村禁止砍伐龙潭树木的规约也是“邀本约绅者”制订。最后，在具体管理和执行方面，士绅还负责对盗伐滥采进行处罚。例如浪穹新生邑公山林木被人盗伐，“昼刊夜伐，斧斤相寻”，“邑中绅耆庶民，极目伤心，爰约数十人，踊跃赞襄，遂每户严搜，共得罚钱三十千文，以正乡规”，并订立规章，“永定万世章程，无论绅民，一经拿获，于罚制银十两”。［18］

3.民间自治组织

自古以来林木生产与当地居民的经济生活关系密切，因此都非常重视护林造林，除了订立规约封山育林等传统，还成立了许多专门养山护林的民间自治组织。例如祁门环溪王履和堂的养山会、渚口的会社、黔县丰登路会等这些保护山林的民间组织大多是民间自发自主形成的，如乾隆四十六年黔县十都丰登就有丰登路会的存在，此组织积极保护山林，他们按股出资，购买山场林业，最后按股分得山红。他们购得山地后，明确规定：“不出钱者，公禁毋许入山，如违，鸣官究治，列名执单，给于各姓合墨之内，嗣后不但此业无分，且并风门锁，亦毋许入山。再议刮柴山中晒，恃蛮魁挑，察出鸣众公罚，其山林蓄养树林摘茶之息，以及兹派丁余钱，公议入会生利以备兑粮，仍递年同眼算明登账，不得私肥。再无知入山侵害，察出公罚。”［19］这些不同类型的民间自组织，为解决当时的社会需求发挥了重要的功能。

民间自治组织还主要表现在少数民族地区，例如侗族的“款组织”、瑶族的“油锅组织”“石牌组织”、纳西族“老民会”、苗族的“议榔”等。以侗族为代表，其存在着一种以地域为纽带的村与村、寨与寨之间的地方联盟——“款组织”。“款组织”承担“立法”职能。不同层次的款组织都有订立在自己范围使用的“款约法”，其中就包括保护山林的内容。这些护林款约深入人心，被族人牢记，从而自觉遵守，具有广泛的社会基础和认同感。

（三）清代森林保护多元共治运行机制

1.协作共治的基础：基层社会有规则的自治

随着清代商品经济的发展，社会的资源结构、组织结构以及基层的社会阶层都发生了分化，过去简单划一的利益主体不复存在，取而代之的是各种各样的不同利益主体，多元利益主体并存使得原来国家、社会和乡民之间的简单关系开始变得复杂，多元共治思想具备了社会基础。清代传统社会形成了社会基层组织自我管理的多元共治机制，主要表现为宗族、村社、行帮等各类民间组织的出现与发展，家法族规、乡约、行规行约等产生并逐渐成为基层社会有规则自治的依据。［20］清代的基层自治按照自生自发秩序而井然运行，其通过自治形成的包括宗族族规、乡规民约、少数民族习惯法在内的多元规则，是维护基层社会稳定的道德凝聚力和制度化保障。这些多元规则在实际中指导乡民的行动并且大家都能做到自觉遵守，背后的原因在于这些规则是乡民自我管理的产物，即“自治”的产物。

在森林保护方面，地方规范能够通过自治影响政策制定，政府对保护森林的乡规民约予以认可，或者直接将其提升为保护森林的政府法令，这种社会性规范反而成为森林保护的重要资源。现存于广西永福《奉示禁碑》就是典型的例证，当时临桂西山（现属永福）因太平天国运动导致大量树木被毁坏。当地的群众自发组织恢复和保护森林植被，为了提高保护的效力和范围，他们将保护西山生态环境的内容制定为乡规民约呈送给县政府，要求赋予官方法律效力并加以公示，当时的政府将这份乡规民约提升为具有官方效力的法律文书并公示。这个案例展示了清代地方规则通过自治影响政策制定，民间与国家形成了良好的互动，这种互动建立在自治的基础之上。［21］

2.森林保护事业中官、绅、民的协作

国家政权与民间力量在不同层面，为应对不同问题发挥着不同功用。政府往往在森林保护过程中借助地方力量实现共同治理的目标，多元主体在协作中构成了“官民共治”的格局。森林保护事业中官、绅、民的协作，如云南禄丰护林碑记载在当地名人、乡绅积极倡议下设置专门的保护森林组织与人员，并将其职责予以明确。其中，专门保护林木的人员称为“树长”“山甲”等，对于护林人员的考察内容的规定十分详细，其中包括具体职责、考绩以及品行等。后经过当地公议并树立石碑，其碑曰：“树头须公直守职，廉洁通达，如有贪婪偏失，即另行设立。”山甲是树长的下属并且专门负责巡山工作，其工作职责是每天必须上山巡查，不得延迟或隐匿，否则将扣除相应的工食。［22］此护林措施在当时发挥极大成效，对今天也有借鉴意义。无论地方护林碑或者宗族保护山林资源的宗法族规等，往往为了加强禁约的影响力和约束力，由族内名人或当时乡绅倡议下借助官府的认可来提升禁约的正式性与权威性，当地公议护林碑的内容，由官方勒石垂碑。

（1）政府的制度安排

在森林生态治理体系中，政府作为治理的主体主要起着指导作用，一方面制定系统的政策与相关制度，使得国家、乡绅、社会组织等主体之间形成一定的分工协作；另一方面还承担着社会规范、稳定乡村的职能，政府能够充分认识到社会规范价值，强调挖掘、运用和整合社会规范对于森林生态治理的重要性。在多元共治中，国家着眼于指导思想和法制保障等宏观层面的建设，而具体、细化的森林保护事务由基层社会完成。［23］国家在乡村中的作用从以前直接的全面介入转为间接、有选择的参与，放权把一部分职能转交给一些社会组织，由这些组织来进行执行，使其成为国家治理体系的重要组成部分。这些组织代表国家成为乡村治理中最重要的力量，认真履行政府赋予他们的职责，落实好政府的各项政策，致力于森林保护与社会稳定。

（2）民间组织的调适

民间组织作为基层社会治理的主体，是国家力量在基层社会中的重要补充和依托，无论是行政组织、经济组织还是社会组织、武装组织都在国家力量的支持下参与到基层社会治理之中。清代，随着木材贸易空前兴旺，很多地区自发形成商帮组织，这里面还有很多皇商身份的大木商参与，“三帮”（安徽、江西、陕西的商帮）、“五勷”（湖南的常德、德山、河佛、洪江、托口的商帮）都建有自己的会馆和停泊木排的码头木坞，并以沿途的会馆为基地，组织工会，工会的费用由木商捐款资助，设置专人主持公务，负责调解内部纠纷，协商解决。［24］包括宗族在内的社会组织和国家政权在基层治理方面表现为互构关系：一方面，国家通过社会组织从乡村汲取资源，重新确立新的治理体系；另一方面，社会组织要得到国家的认可，获得一些权力的合法性，从而名正言顺地参与到乡村治理中来。如乾隆五十七年婺源县环溪吴氏家族为避免祖山被盗卖立碑明众，但仍然避免不了盗卖祖山事件的发生。后来，官府介入合行严禁并告诫居民盗卖谋串者从重治罪。［25］

（3）乡绅的参与

乡绅作为乡村治理中的核心因素，发挥着带头人作用。在地方治理的诸多领域，官与民、公与私可能没有非常明确的界限，官府依靠民间内生组织执行某些事务，而民间也依靠政府强化或再生其内部的权力机制。在森林保护方面，首先，基层社会大量护林公约虽然是由众人共同合议或公议形成，但这些护林规约也不是自然发生的，往往是由某个或某些具有感召力的乡绅牵头，有意识、有计划的展开，并由乡绅或当地精英为主“首倡”，再通过众人的“唱和”而形成的结果。［26］其次，乡绅能够联结基层建立起与政府的有效沟通，起到上情下达的作用。乡绅作为政府与基层社会沟通的桥梁，承担着不可或缺和不可替代的社会角色。一方面，当有人大肆破坏山林时，乡绅能够及时向政府呈禀侵占和破坏行为，及时请官府下令严禁破坏。对于官府下达的保护森林的谕令，乡绅能够及时向民众传达，起到积极宣传、教化的作用，特别是将官府饬示勒立成碑，供村民遵守。洱海区域存有部分“官示民立”和“官饬民立”性质的清代护林碑刻，主持勒石者均为乡绅阶层。［27］另一方面，乡绅能够对政府权力进行一定的制衡，当国家的命令与乡绅所代表的民众利益不能达到一致时，作为地方社区的领袖的地位与官方是平等的，他们往往通过谈判达成协议。

3.森林纠纷多元解决机制

清代山林纠纷解决中逐渐形成了一套官民之间相得益彰、总体上行之有效的国家与民间的衔接和互动机制，有效实现各利益主体之间多元价值整合动态博弈的良性互动。首先，以国家为解决纠纷主体，有诉讼和调解等途径，官府调解往往是基于双方当事人争议较大，通过民间调解难以达成双方的认同。其次，社会组织也在纠纷解决实践中发挥重要作用，其解决纠纷的主要方式包括调解与仲裁。社会组织调解与官方调解不同，其是一种民间调解，主要包括宗族调解、乡里调解、乡邻调解、民间组织调解等不同的形式，仲裁主要是指行会裁决，最后是个人调解或解决，例如乡绅或中人调解。［28］

清代多元化纠纷解决的处理方式

政府对宗族调解持以鼓励态度，宗族、乡绅、文会等社会团体在调解山林纠纷和维护日常秩序方面均发挥重要作用。例如歙县许氏宗族在《族规》中规定族人“遇族中有不平之事，（族长）悉为之处分排解，不致经官”。［29］由于地方情况相对复杂，官府并不能有效及时了解，在审理中往往需要民间力量的协助与支持，判决作出后的执行也需要民间力量的参与并予以督促。另外，民间力量的调解介入往往会能有效调和双方争议，继而诉讼终止。山林纠纷的调解主体除了宗族、里老及乡绅外还有民间组织，例如徽州文会不仅是文人结社，对于本地民间纠纷的调解亦发挥着重要的自治功能。许承尧在《歙事闲谭·歙风俗礼教考》中记载：“各村自为文会，以名教相砥砺。乡有争竞，始则鸣族，不能决，则诉于文会，听约束焉；再不决，然后讼于官。”［30］这类具有中立身份的中间人，在当时山林纷争调处中起到不可或缺的作用。

纠纷解决过程中官民互动机制一般表现为两个方面。首先，从民间向官府转移的送官究办。例如《清康熙五十三年四月初六日祁门县严禁盗砍汪家坦等处山场树木告示》中记载康熙五十年（1711年），徽州府祁门县乡民盛思贤等为保护汪家坦等处山场免遭盗伐，发布保甲批准、县令钤印的告示：“本业主蓄养树木，一应人等不得妄行强伐盗砍。如敢有违，即鸣邻保赴县呈禀究治不恕。”［31］其次，官府向民间转移的官批民调。该制度一定程度上肯定了清代基层社会治理主体的多元性，即官方与非官方组织并存、正式与非正式结构并行、官府与民间力量相结合。其实质是对“官民合作”解决民间纷争的治理模式的认可，肯定官方在基层社会治理中发挥主导作用的同时，也对乡绅、行会、宗族等非官方组织参与基层社会治理予以认可。清代国家与民间解纷的互动机制再次表明追求社会“和谐”的解纷途径应该是多元的，国家与民间解纷的有机联系与互动有助于民间解纷资源与国家解纷资源的互补与契合，官府机构、乡绅自治以及宗法家族能够有机衔接并实现良好整合。［32］

三、启示与借鉴

森林资源价值具有多元性，随着森林资源开发利用活动的不断拓展，各种价值冲突便逐渐显现出来。为规制这种复杂的价值与利益冲突，适应当前多元共治内在要求的森林保护法律制度便应用而生。历史是一面镜子，更是一种资源。清代在实践中形成了森林保护多元共治法律制度，多元共治理念契合社会对良好生态环境的需求，体现了中华民族优良的智慧资源与深刻的精神力量。［33］现代社会的森林资源功能更为多元，森林生态治理涉及面更广，森林保护的现实问题更为严峻。现在强调多元共治并非照搬历史上多元共治的手段与方法，而是发掘与借鉴清代森林治理的本土资源，在当前森林保护中重塑多元共治治理理念，提升社会自治能力与活力，推进民间组织、企业、公众等多元力量参与森林治理，形成政府调控机制、社会协调机制和市场协同互动的多元化森林治理格局，实现森林治理模式由政府主导向多元共治的转变。

（一）重塑多元共治的立法理念

立法理念反映了人们对于立法的认识，同时指导立法的形成与发展，是立法活动重要的理论基础与价值观。［34］新修订的《森林法》在内容上仍以植树造林、森林经营、森林采伐管理的相关规定为主导，这种立法对于管制的倚重体现出重管理轻服务，仍注重森林的经济效益的价值取向，难以契合现代林业的发展需求。［35］当前，我国林业发展方式正处在重大变革之际，林业在生态建设和可持续发展战略中具有非常重要的地位，目前我国林业的发展形势与任务、功能定位已发生根本性变化，立法理念的重塑乃应有之义。随着社会生活的不断发展与进步，人们对于森林保护、生态环境改善的诉求也不断提升，我国构建现代林业治理体系，应该充分发挥多元主体的积极性，凸显林农的主体地位，保护多元主体的合法权益，林业部门的性质也应从经济部门转向公共服务部门。

（二）完善《森林法》的具体建议

1.健全公众参与制度

森林保护多元共治不仅保障多元主体的环境利益，还要求构建以信息公开、公众参与为主要内容的程序性森林利益保障机制。《森林法》仍需进一步完善公众参与制度，明确多元化主体的合法参与地位，确保公众参与权的合法化以及明确参与方式。设置信息公开和公共参与专章内容，明确公众参与的具体途径，从法律上赋予社会公众对森林保护的参与权、发言权及监督权，有助于充分发挥社会公众在森林保护工作中的积极性，逐步培养社会公众自主参与的自觉性以及政府、企业等主体合作共治的意识。《森林法》中公众参与制度应当包括森林规划中的公众参与、植树造林中的参与以及森林保护制度中的参与。制定、修改森林规划都要给公众参与评价的机会，公众还可以因为规划的制定、修改等起诉林业主管部门，这样公众可以参与到森林经营、管理与保护等各个方面，而且政府会认真考虑公众的意见。［36］

森林是公众物品，事关公众利益，是公众共同的生存条件，公众应当参与森林保护。健全公众参与制度还应关注多元主体的激励与协商合作问题，新修订的《森林法》第十三条规定，对于在森林保护、植树造林、森林科学研究等方面取得显著成绩的组织或个人予以表彰、奖励。此规定意在解决激励问题，但在森林规划和森林保护制度中的公众参与还应增设补贴等激励手段，制定多元主体参与植树造林的细则，充分调动多元主体的积极性，依据分区、分类进行植树造林共同达成保护生态、净化空气之实效。

2.建立多元参与式的纠纷解决机制

新修订的《森林法》第二十二条明确了单位之间、个人之间以及个人与单位之间发生相关林业争议的处理内容，详细规定了不同类型的林业纠纷处理主体，并且当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。但新修订的《森林法》并未明确非诉讼解决方式的地位和程序，对于森林资源保护纠纷的处理，我国没有专门的法律规定，并且林业纠纷解决方式单一，更没有形成一个良性互动、功能互补的有机整体，不能有效契合现代林业发展需求。因此，应建立非诉讼解决机制与诉讼解决机制之间的合理衔接和配合，发挥各种纠纷解决手段的优势互补作用。［37］林业非诉纠纷解决机制在我国具有重要的文化基础与现实需求，目前无论是在法律规定还是实际应用中仍存在不足与困境，建议在立法中明确前置性的非诉纠纷解决程序，将诉至人民法院的案件，尊重和实现当事人的意思自治，在双方当事人同意的情况下，积极委托人民调解组织、行业协会、妇联、工会等有关组织进行调解，推进多元森林纠纷调解机制的建立。

3.《森林法》应有限度承认民间习惯法的效力与价值

目前，国家制定法与民间习惯法在性质与内容之间的差异与矛盾造成林业纠纷解决依据上的困境，很多乡规民约根据当地实际情况制定，对砍树者惩罚较《森林法》的规定更重，这就在实际中产生国家制定法与民间习惯法针对盗伐森林的行为认定标准和处罚内容存在矛盾，从而导致基层涉林纠纷法律适用困难。［38］各方当事人往往基于自己的利益取舍，选择适用或不适用法律规范和依据，这极大损害了《森林法》的权威性，阻碍制度功能价值的实现。因此，《森林法》的完善应有限度承认民间习惯法的效力与价值。虽然，目前我国没有明确习惯法的渊源地位，但在现有的法律制度体系中，习惯入法在立法中已有体现，如《宪法》第四条规定：“各民族都有保持或改革自己的风俗习惯的自由。”此项确立了民族习惯法的地位。地方森林保护特别法规范之构建，将有利于解决国家制定法与民间习惯法针对盗伐森林行为规定产生的不一致现象，在尊重风俗的基础之上调和、化解国家制定法与民间习惯法关于森林资源权属、保护、利益分配、权利侵害等方面所存在的冲突，实现统一规范适用。

四、结语

在现代社会价值结构多元化背景下，完善森林法制度是我国林业历史性转变的要求，而森林法的制度完善的实质与核心就是《森林法》从林业法转变为以生态保护、保护公共利益为主的森林法。新修订的《森林法》从制度建设和实际功能方面来看仍偏重于林业法，生态保护制度存在不足，没有建立森林保护多元共治机制，多元主体的森林保护诉求无法得到充分保障。当下探究清代森林保护多元共治制度，其价值是在融通及重塑基础之上结合现代背景及要求进行创新性继承与转换，真正实现具有中国意义的“多元共治”。清代在森林保护方面形成了独特的多元共治传统，在思想与实践两个维度都形成独特的品格。在借鉴基础上，我们应创新现代森林生态治理法律理念，探索现代森林保护多元共治法律制度，建立一种多元价值互补、规则互补、功能互补的现代化林业治理模式。

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