摘 要：风险规制迫使国家任务从危险防止转向风险预防。风险识别、风险预警和风险防范措施实施是风险预防的三个关键环节。目前我国疫情防控法律制度体系已经形成，但其中预警机制未能突出风险识别的制度功效，预警依赖于对危险的确定性判断，加之预警程序拖冗，无法实现及早发现风险并予以警示的作用。风险预防下的预警机制功能定位应当是风险沟通 ；其触发原则是疑有从有 ；疫情风险的识别极其依赖专业人士，疫情预警机制应当由专业人士启动 ；预警机制应当独立于预案的启动，在预警期内政府的职责包括公示决策信息，以及按照应急预案筹备应急物资。

关键词：风险预防 风险识别 预警机制 应急预案

 

2003 年“非典”重大疫情对传统安全观念和治理手段提出了巨大挑战。在“非典”之后，《突发事件应对法》颁布实施，《传染病防治法》两次修订，加之《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法实施办法》、《公共场所卫生管理条例》、《国内交通卫生检疫条例》等行政法规的颁行，我国建立了防控疫情、维护公共安全的应急保障法律制度体系。然而 2020 年 1 月新型冠状病毒肺炎疫情的爆发仍然暴露出我们在应对突发疫情上的迟缓和无力，未能在疫情发展的初期及时识别风险、有效控制风险，造成严重损害。截至 3 月 8 日 24 时，据 31 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团报告，现有确诊病例 19 016 例（其中重症病例 5 111 例），累计死亡病例 3 119 例，累计报告确诊病例 80 735 例，现有疑似病例 421 例。累计追踪到密切接触者 674 760 人，尚在医学观察的密切接触者 20 146 人。

为何《突发事件应对法》以及《传染病防治法》已经从“预防与应急准备”、“报告与信息发布”、 “应急处理”、“法律责任”等方面启动中国应对公共卫生事件的顶层设计，依然发生如此严重的疫情？究其原因，现有的疫情防控法律制度体系对于传染病的风险属性认识不足，未能将其放在风险社会 的背景下思考如何进行有效的风险规制，尤其是预警机制难以发挥出风险识别和风险沟通的功效。风险社会并不是字面意思所表达的我们生活在有风险的社会之中，而是指现代社会是一个依赖于全球性各种社会活动高度相互依存的社会 , 这种全球性的依存尤其是在产生财富生产的负面影响时显现得更为明显 , 随之而来的问题是如何全球性、地区性、地方性的处理这些风险。〔1〕“当社会进入了 风险的阶段，如果处理得好，那么整个社会可以通过新的举措防控风险，当然，这不能排除更大的风险或者其他种类的风险接踵发生；但是，如果控制不当，则很可能滑向‘失范社会’，让危险成为现实。”〔2〕此次疫情造成的损失已经无法挽回，本文拟从风险预防的角度对疫情预警机制进行反思，完善相关制度，以期预警机制能够真正发挥风险识别与风险沟通的功效，更好地应对未来可能出现的疫情风险。

一、风险预防的提出

风险一直伴随着人类社会，最初主要受到关注的是来自自然界的各种危险发生的可能性。随着现代科学和技术的发展，一方面，我们习惯于从科学那里寻求某些后果的原因，甚至将其归咎于科学；另一方面，科学也迫使我们感知日益增多的与运用这些可能性相关的风险，科学失去了原有作为真相发掘者和公众视野中毋庸置疑的确定性权威地位。〔3〕 科学的不确定性使其成为新的风险源头，但 感知风险、确定风险，以及最后减少或者消除风险也依赖于科学，尤其是以科学为基础或者依赖于科学工艺的科学技术，与可能性和不确定性密切相关的风险概念成为工业社会后期的主题词。社会学家乌尔里希·贝克用风险社会来指称后工业社会，得到了广泛的认可和接受。随着科学技术的发展，包括传染病在内的自然中存在的风险相当部分已经得以减少，但现代文明的发展使得风险具有了社会属性。

风险作为一个法律概念最早始于德国的一项环境保护政策，并在环境保护领域得到广泛使用。由于风险这个概念所体现出的不确定性，法律需要重新思考如何协调自由与安全之间的关系，风险规制在公法领域兴起。风险预防是应对风险的主要理念与原则，向国家通过危险消除保障安全的传统调控手段提出了挑战。由传染病所引发的疫情风险急需实现规制理念的转变，风险预防对于疫情风险防范具有重要的指导意义。

（一）风险的社会属性

随着技术的发展，越来越多的风险超出了人类感知能力，对于风险的认知只能通过知识的解释而存在，知识在对风险的认知上起到了桥梁的作用，然而正是由于知识的解释作用，客观存在的源自于自然的伤害可能性经过人类社会运用知识进行认知，形成社会所认可的风险。这个认知过程是一个社会建构的过程，在这个过程中，风险的制造者、风险的实际承受者、专家、媒体、政治、法律起到复杂的作用，最终，源自于自然环境的风险经过社会的建构过程后，转化为社会性的风险，并进一步影响到社会的行动。〔4〕

风险社会的提出，反映了人类社会危险世界观（现代性）向风险世界观（第二现代性）转变的历史过程，在风险社会理论学家看来，风险意识的形成是人对工业社会现代性进行反思的结果。〔5〕在风险社会中，对由技术工业发展所引威胁不可预测性的认识需要对社会凝聚之基础的自我反思和 “理性”的普遍准则和基础加以审查。〔6〕风险社会的出现标示着现代社会发展新阶段 ：社会的、政治 的、经济的、个体的风险逐渐增加，超越工业社会所能监督与保护范围之外。〔7〕风险社会是对工业  社会以来基于科技发展所形成的一系列特殊政治、经济和文化因素对社会结构的冲击和影响的分析。在风险社会里，“这些因素具有普遍的人为不确定性原则的特征 , 它们承担着现存社会结构、体制和 社会关系向着更加复杂、更加偶然和更易分裂的社团组织转型的重任”〔8〕。

风险社会通过对现代性的反思构建一套新的“反省性现代化”，以促使个体自觉地通过决策评估风险、抑制风险，同时寻求各种途径防止风险发生。〔9〕这也是个体风险意识增强后的必然要求。风险是一个群体对危险的认知，强调风险的社会集体建构性。〔10〕在风险社会中，“得到讨论的不仅有降低风险的要求，还有相关者在一个民主化的程序中在为将来所建立的场景（人类专业知识）的基础上评估风险和确定其合理程度发挥影响的可能性”〔11〕。也就是个人参与风险决策的现实可能性。

由于风险的不确定性导致风险认知困难，风险决策“需要探究危险和不确定性的源头，特别是由与社会相关的决策对个人自身和他人造成的在质和量方面的新的成果，也需要在后果与主观的风险接受性不一致的条件下予以深究”〔12〕。风险的可接受性问题即具有了决定性的意义 ：“这不是探究事实上存在的风险接受性和接受度的经验性的问题，而是关于是否可以且如何找到对于不可避免的风险的可接受性的合意。”其中，“可接受性不同于接受，它是一个规范概念。它描述社会成员在特定条件下可容忍的每一个接受行为……换句话说，这是关于在发展和引入现代科技时鉴于其难以估量的后果而产生的社会政治的责任问题”〔13〕 。

与风险相对应的概念是安全。“对安全的需求是一个人类学的基本命题。”〔14〕也是社会制度追求的目标。在现代国家所依赖的正当性基础中，保护其成员的外部和内部安全是确定无疑、毫无争议的目的之一。〔15〕恐惧是一种人人都有的情绪，甚至可以说，所谓风险社会的形成正是基于人类对工业文明所带来的恐惧感受。免于恐惧的自由要求社会提供一种将不正常的恐惧降低到最低程度的社会制度，换句话说，就是一种能够提供安全感的社会制度。“如果法律面对处处存在的风险不能稳定安全机制，那么基础条件的陈旧过时和现代法律的基本功能应重新讨论。”〔16〕风险是一个面向未来的概念。“对风险的理解需要打破线性时间观和机械因果律，这是风险社会与功能尚未分化的古代社会的最大不同。”〔17〕

（二）作为法律概念的风险

风险是“可能发生的危险”，而危险就是“不安全”。消除危险一直是保护成员外部和内部安全的现代国家提供公共安全保障的经典且至今有效的模式。消除危险模式所追求的安全是不存在危险的状态。然而危险并不是当前情势和未来损害后果之间的因果关联，而是对此关联的判断，由于人类认知能力的局限，这种判断总会多少存在不确定性。对于危险的判断，起决定作用的因素取决于认知规则，这项规则将告诉负责维护秩序的部门，他们必须达到何种确信程度，才能确认危险及其对安全的侵害已经存在。当针对损害事件所做出的判断，其可靠程度介于“足够可能”和仅仅构成“可能性”之间，即是法学上的风险概念。风险概念所反映的是当技术中包含着损害的可能性，它在时间上的影响延伸到遥远的将来，它出现的概率无法凭借生活经验来确定，由于复杂的交互作用，通常也无法确定其根源的情势。〔18〕

传染病是一种典型的风险源，由其引发的疫情是一种不确定的风险。传染病是由病原体引起人与人、人与动物、动物与动物之间相互传播的疫病。〔19〕对于传染病来说，损害的可能性是可以认识 的，损害原因在很大程度上也可以认识，但是二者之间的因果关系却无法确定。因为病毒会“在某地”、 “以某种方式”以及“某时”出现，但是相关的诱因、引发者以及发展参数都完全不为人所知。在传染病的防控过程中，控制传染源，切断传播途径，保护易感人群这三个重要的基本环节所做程度不同，直接影响到疫情的后续发展。可以说，传染病可能造成的危害后果充满了不确定性，并且不同于危险，法律很难将传染病造成的损害性后果归责于个别的危险制造者，或者说侵扰者。〔20〕对于疫情风险来说， 如果是已知病毒引起的传染病，及早发现并采取措施即可有效控制风险，例如，2009 年 3 月 H1N1 流感爆发后，我国政府在第一时间采取了非常严格的防控措施，有效地遏制了疫情的蔓延。对于新 型病毒引发的传染病，由于医学的有限性，很难从患病人群中辨识并判断出是否为传染病，疫情很 容易扩散，并引发更大范围内的风险，其过程充满了不确定性。

对于危险，法律秩序所考虑的是应对无法避免的认知错误和缺陷，谁应该承受相应的负担。在这个过程中，关于认知一种现存情势和未来损害后果之间的因果关联，法律只要求较低的确信程度，即达到“足够可能”即可，至于何为足够可能，所依赖的标准是“生活经验”或者非常笼统的“经验法则”〔21〕。面对风险，“我们不能再固守于以‘实践生活经验’为基础的‘足够可能’之标准，不 能仍以其作为认知规则来确定在认识可能的损害时，对于出现的错误的容忍程度。……科学上的真理标准越来越多地取代了生活经验，成为确定事实的标准——包括使用统计方法进行评估，对认知标准转化为法律规范，如‘技术水平’，‘科学和技术现状’等，甚至是通过‘仅仅是理论上的’计算和假设来确定以及在可能情况下消除认知缺陷”〔22〕。

（三）从危险防止到风险预防

“保障安全始终是政府对其公民最重要的承诺，对威胁生命、健康、财产的因素予以排除也是政府的基本任务。”〔23〕为此风险的法律概念直接衍生出的是排除危险或者预防，以获得与未知性和不可权衡性相对的安全性 ：一是法益的安全，即为所涉法益提供安全保障 ；二是法律的安全，即保证法律作为一个决定体系本身的可靠性和可预见性。〔24〕由于公权力对私人权利影响极大，传统的安全保障国要求行政权力的行使需要遵守相当严格的限制。“政府权力大多局限于事件发生后进行反应 ,只在较少的情况下根据预测 , 事先采取行动防止危害的发生 , 这样的预防职能被称为危险防卫。”〔25〕 “危险防卫是指政府尽可能对危险状态作肯定掌握及分析诊断 , 基于认定的事实、相关的经验 ,对将来发展的可能状态作预测 , 然后尽可能采取适当措施防止或减轻危险状态。”〔26〕危险防止虽然 也会涉及对不确定未来的预测，但为了防止权力的滥用，法律仍然要求有充分的根据方能采取行动，即“危险”的出现。“行政机关在采取危险防卫的措施之前 , 必须尽可能基于确认的事实和可比照的类似案件的经验 , 对未来事态的发展作出相当确信的预测。”〔27〕随着当代社会“如何防范政治、经济、社会等方面的潜在危险，有效应对危机，为公民提供安全的生活条件，成为国家的核心任务，行政的任务也向风险行政转变”〔28〕。“法治国家意义上的安全保障不在于预防性地排除所有风险，而在于 依照确定的防卫和补偿规则来阻止风险后果的外部化。”〔29〕

风险预防最早兴起于环境法领域。《里约环境与发展宣言》对预防原则的规定最具代表性 ：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则 ；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”〔30〕虽然对预 防的要求一开始针对的是环境保护，随后风险预防又扩张到其他涉及预见性知识不足的领域。对于预见性知识不足的领域，风险规制需要解决的核心问题是在“在什么情况、在什么时机以及在何种程度”（what cases? at what point? and to what extent?）进行预防的问题。〔31〕风险预防要求 决策者关注复杂的不确定性问题，不能将缺乏完全的科学确定性当成推迟采取风险预防措施的理由，实际上是要求政府在国民面临不确定的威胁时，应当不顾科学知识上的不确定性而采取保护国民的预防性风险规制行动。〔32〕并且这种措施的采取应当具有及时性，以防止损害性后果的出现。面对风 险的不确定性，我们还常常没有自由去不作出决定。〔33〕

从宪法所规定的国家对公民生命和健康负有保护义务中所衍生的国家风险预防任务，非常不同于传统理解的国家通过危险消除来保障安全。〔34〕风险预防“‘无须以危险的存在为前提’，也就是说，风险预防说要针对的恰恰是对因果关联尚不确知的情况 ；因此，在很大程度上，风险预防本身所要追求的目标就是风险最小化和避免风险”〔35〕。也就是说，“预防原则的主旨不是去消除非常可能出现 的损害事件，或者事后弥补已经造成的损害，而是专注于危害可能根源，其目标在于，通过公关机关的管制行为来干预危险源，进而影响人们的行为，最终使损害得以避免”〔36〕。“与传统‘危险消除’模式不同的是，面对风险预防，国家对潜在损害的识别、评估成为更重要的要求。”〔37〕

风险预防被作为一项国家义务得到法律的承认，我国也不例外。“风险预防义务的出现归根结底是国家保护义务扩大的结果。”〔38〕预防义务在我国宪法上的首要根据就是《宪法》第 33 条第４款规 定的“国家尊重和保障人权”。“尊重”侧重的是国家对人权的不予侵犯，是基本权利防御功能的体现；保障则是更进一步要求国家负有防护公民的基本人权免于受到某种侵害。生命健康权是公民最基本的人权，对于疫情来说，救助受感染病人是国家的基本义务，除此之外，对人权的保障进一步要求国家负有尽一切努力尽早识别出疫情风险，并应采取必要的权力手段避免或者减轻这种风险对公民生命健康等基本人权的侵害。

二、现行疫情预警机制之检视

我国立法已经认识到突发事件早发现、早报告、早预警是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。《突发事件应对法》从应急管理角度提出了预防为主原则，将立法思路定位为重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。〔39〕为此，《突发事件应对法》建立了突发事件预防和应急准备制度，其中监测预警是实现预防的有效制度保障。《传染病防治法》也有传染病预警机制的规定。但从现实来看，政府在包括传染病疫情在内的突发事件应对中主要扮演了事件爆发后的应对者角色，难以起到事前预防的效果。〔40〕此次应对新冠病毒肺 炎疫情中作为风险决策主体的武汉市政府的系列行为亦是明证。出现这样的结果，有政府治理能力的问题，也有法律制度供给不足的问题。本文认为，目前的疫情防控立法体现的理念仍然是危险防止，尚未过渡到风险预防，或者说，现有的疫情防控法治尚未实现风险行政的转变，疫情风险不能被及时预警和防范，致使疫情在发展的早期阶段未能得到有效的预防和控制。

（一）风险识别无法触发预警

风险预防要求行政主体要在大量决策因素均不确定的情况下即刻做出判断，采取行动。“行政在事前 , 也就是还只不过是抽象的危险、只有被害发生的可能性的阶段即行介入 , 防止被害与纷争于未然。以‘预防行政 ' 收‘先下手为强 ' 之功效。”〔41〕在突发事件应对上，这种行政干预的前移即 要求行政主体要及时识别风险，做出是否干预的判断，不能放任风险的扩大。现有立法规定了风险识别的要求。按照《突发事件应对法》规定的监测预警机制流程，县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息，专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。掌握汇总信息后，县级以上地方各级人民政府应当及时分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。这个过程可以理解为是风险识别的过程。是否需要启动预警，法律规定了“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大”的条件，对于风险识别的结果，《突发事件应对法》只是要求地方各级人民政府根据识别的结果判定是否需要向上级人民政府报告，向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。〔42〕

《传染病防治法》规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。〔43〕根 据该规定，对于疫情风险的识别由疾病预防控制机构、医疗结构和采供血机构及其执行职务的人员进行，风险识别后，应当及时报告但没有发布预警的权力。预警的权力在国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府手里，由其根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。〔44〕

结合两部法律的规定，县级以上地方各级人民政府负有突发事件风险识别的职能。对于疫情风险，任何疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员都负有风险识别的职责，但其识别出风险后，只能报告同级卫生行政主管部门。应该说，《传染病防治法》还是比较尊重专业人士对于疫情风险识别的能力，但这些专业人士识别出风险后并无权触发预警。风险识别结果无法获得法律上进一步采取预警或风险防范的效力，会直接导致风险防控的延误。以此次新型冠状病毒肺炎疫情爆发为例，2019 年 12 月 26 日，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先就已经将 4 位病人的反常结果汇报给医院，医院上报至武汉江汉区疾控部门。2019 年 12 月 29 日，湖北省中西医结合医院开始向省、市、区疾控中心反映情况 ；湖北省和武汉市卫健委指示武汉市疾控中心、武汉金银潭医院和江汉区疾控中心到湖北省中西医结合医院开始流行病学调查。在 2019 年 12 月 29 日至 2020年 1 月 4 日期间，湖北省和武汉市的卫生部门也启动相关调查和病例搜索工作，国家卫健委专家进入武汉并成立疫情领导小组，中科院武汉病毒所获得 2019 新型冠状病毒全基因组序列 ；湖北华新医院 CT 医生李云华发现 3 例 CT 异常病例；武汉市全市启动对不明原因病毒性肺炎的监测、病例调查、华南海鲜市场环境及动物调查和标本采集工作。在这过程中，一线医生已经及时识别出了疫情风险，并上报政府。然而政府不发出预警，市民不知道疫情的存在，没有采取任何的防护措施，致使疫情蔓延开来。

（二）预警启动依据是危险

《突发事件应对法》要求县级以上地方人民政府识别风险后，应当进行后续的风险监测和进一步的风险识别。在可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。〔45《〕 传染病防治法》同样要求“国 务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”〔46〕。由以上规定可知，公共卫生事件预警的法定条件是“即将发生 或者发生的可能性增大”。其中“即将发生”是肯定性陈述，表明根据已有的信息可以判断公共卫生事件在可以预见的情况下就要发生了；而“发生的可能性增大”则表明公共卫生事件发生的有可能性，但不能完全确定是否一定会发生，体现了“防范于未然”的风险预防精神。虽然县级以上地方各级人民政府负有突发事件预警的职责，并有权根据事态发展情况启动应急预案，然而是否行使这项职权，作为行政主体来说，需要判定“危险”是否出现。

针对确定性的传染病类型，由于“危险”比较容易判断出来，行政机关比较容易及时采取防范措施。〔47〕而针对类似“非典”和“新型冠状病毒肺炎”来说，这种危险防止模式反而造成了更大的 风险。此次疫情的发展显示，武汉市首例新型冠状病毒肺炎确诊患者于 2019 年 12 月 1 日发病〔48〕，直到 2020 年 1 月 20 日，国家卫健委高级别专家组组长钟南山院士明确表示“目前可以肯定，此次新型冠状病毒感染的肺炎，存在人传人的现象”〔49〕。政府决策部门才完全确认了“危险”的存在，并于 1 月 20 日当日国家卫健委发布 1 号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。该公告从法律层面上启动了传染病防控管理模式，各省随后纷纷启动突发公共卫生事件一级响应机制。而湖北省在 1 月 22 日才启动突发公共卫生事件二级响应，1 月 24 日又调整为一级响应机制，作为疫情最为严重的武汉市从未发出过任何预警，从而客观上错过了疫情防控的最佳时机，使得新型冠状病毒肺炎的疫情波及全国，形成了全国性风险。

与之形成反差的是香港特区政府在 2020 年 1 月 4 日即公布《对公共卫生有重要性的新型传染病准备及应变计划》，并同时启动“严重”应变级别。做出该风险决策的依据仅仅是国家卫生健康委员会通报武汉市出现不明原因的病毒性肺炎病例群组个案。香港卫生署卫生防护中心发言人指出 ：“对公共卫生有重要性的新型传染病指此前不知道能令人类致病的病原体所引致的任何传染病，但由于其特性或已改变，故不论其是否具备在人与人之间有效地传播的能力，人类亦会受到感染。这类疾病可能在国际间传播，引致公共卫生紧急事件。”〔50〕这样的一种基于风险识别的决策，使得香港特区政府成为第一个对新型冠状病毒进行传染病管控的地区，客观上降低了疫情风险在香港的进一步扩散。

（三）预警决策程序拖冗

风险预防的核心是不能因为科学上的不确定性而迟延采取措施。风险的不确定性使得风险决策只能是“决策于未知”之中，且由于损害性后果的不可接受性，风险决策者必须及时识别风险，做出风险决策，以防范不可逆转损害性后果的出现。尤其是对于疫情风险，虽然人类医学的发展在控制传染病方面有了长足的进步，对于鼠疫、霍乱等传染病的致病机理和治疗都已有确定性的医学诊疗方案，然而引发“非典”和新冠病毒肺炎的都是未知病毒，人类对其产生机理和防范措施充满认知上的不确定性。

与此形成对照的是，对于疫情的判断和回应却是“即时”就要作出的。特别是疫情的防控需要在第一时间发现并采取非常严格的防控措施。除了对病患要及时提供救助，疫情防控工作需要对疑似患者、确诊患者、密切接触者甚至来自传染并流行区域的普通人采取隔离观察或者治疗的措施，还包括对相关场所、公民的检疫、检查、封锁、隔离等防控措施。而这些措施的采取，不仅涉及限制人身自由，还会对公民人格尊严、隐私权、财产权等权利构成一定的侵扰，需要慎重决策。但如果疫情风险决策迟缓，就可能对公民健康生命带来重大伤害，甚至引发新的社会风险。

《突发事件应对法》对预警机制规定的流程是县级以上地方人民政府汇总信息——专家会商——评估——报告并通报。对于疫情信息的获取，《传染病防治法》规定任何人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，都应当及时向附近的医疗保健机构或者卫生防疫机构报告 ；执行职务的医疗保健人员、卫生防疫人员发现传染病病人、病原携带者或者疑似传染病病人，必须按照国务院卫生行政部门规定的时限向当地卫生防疫机构报告疫情。卫生防疫机构发现传染病流行或者接到疫情报告，应当立即报告当地卫生行政部门和当地政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。传染病的发现往往首先在医院，而传染病的确诊与报告主要在传染病医院。〔51〕对于已知类型的传染病，医院即可确诊 ；对于新型无法确认的传染病，医院医生对其做出判定的专业能力无疑也是强于一般行政官员的。而目前的预警流程，相关信息进入政府运作系统后，还需要找专家会商评估，政府再来做出是否预警的决定。相对于需要及时作出风险决策的疫情防控来说，这样的程序设计无疑是拖冗的，无法及时对风险作出预警。新冠病毒肺炎疫情在武汉市的发展即是例证。2019 年 12 月 26 日，疫情风险信息就已经进入政府系统，此后还有病例信息不断报告，国家卫建委专家的到访等。可以说，在 2019 年 12 月 29 日至 2020 年 1 月 4 日期间，武汉市政府应当可以作出公共卫生事件“即将发生或者发生的可能性增大”这样的判断，然而直到 2020 年 1 月 20 日国家卫健委发布 1 号公告，宣告疫情纳入传染病防控管理，武汉市政府一直没有做出预警，更没有主动启动响应机制，导致疫情风险扩大。

三、实现风险预防的疫情预警机制要点

危险防止要求采取措施避免或消除科学上已有证据可证明的可能危险状态，而风险预防进一步要求消除或避免更多不安全因素，尤其是超出当下科学认知水平不能被完全证明的不安全因素。基于风险的不确定性，风险预防需要建立一种“风险点分析与控制”体系，体现的是过程中的风险监测、评估与控制，并随之调整应对的策略。对于风险预防来说，关键要建立“监测—评估—控制”全过程风险预防体系。〔52〕从风险行政的角度来说，预防包括传染病疫情在内的突发公共事件风险，法律 应当建立“风险分析与关键控制点”制度体系，即突发公共事件风险决策主体鉴别、评价和控制风险的体系。具体环节包括风险识别、风险预警和风险防范措施的采取，相应的法律制度包括应急预案制度、预警机制、应急处置与救援制度。应急预案制度是在针对有可能发生的突发事件发生后如何应对的方案，属于事前的防范准备 ；预警机制是针对可能出现的风险进行辨识、启动应急处置与救援的风险识别 ；应急处置与救援制度则是针对已经出现的危险采取措施，最大限度降低损失的事后应急救助。

不同风险领域中存在的风险源和风险点是不同的。〔53〕具体到疫情风险防范，疫情风险被及早识 别将直接影响到后续风险发展趋势，立法应当重点关注预警机制，尽早识别出风险，并针对疫情风险可能发展的阶段和各种风险环节，制定实施适当的控制措施，防止严重后果的出现。目前的立法有监测相关信息的要求，但缺乏对监测信息风险识别的要求。本文认为，在疫情预警机制中风险识别是监测和发出预警的连接点，在信息监测收集过程中应当完成风险识别，通过风险识别触发预警，提高预警机制的时效性，因为疫情的防控就是在与时间赛跑。

（一）疫情预警机制的功能——风险沟通

“在现代国家，突发事件预警是一项法定制度，国家通过立法，要求政府或其它法定机构，在危险尚未转化为突发事件前，将有关风险的信息及时转告给潜在的受影响者，使其采取必要的行动，减少事件的不利影响。”〔54〕预警是在已经发现可能引发突发事件的某些征兆，但突发事件仍未发生 前所进行的前置式的警示，目的在于及时向公众发布突发事件即将发生的信息，提高公众的警惕性，提示其为应对突发事件做好准备，避免不必要的恐慌。从防范于未然的角度来说，基于不确定性的风险预警可以让个体自己进行风险的判断权衡，做出是否回避风险的行为选择，在一定程度上也会减少风险可能造成的损失。

预警的功能不在于要求政府立刻实质性的采取干预措施，而是政府识别出相关风险后向社会公众提示风险的存在，让公众参与到风险决策过程中，严肃、认真地思考如何提前预防，并做好配合政府进一步风险控制的准备，其发挥的功能在于风险沟通。风险沟通是针对可能发生或已经发生的影响到公共安全的重大事件，由政府部门对公众、媒体、利益攸关方发表准确、及时、必要的信息，旨在通知他们潜在的危险和应该采取的避险措施，帮助他们在面对损失和伤害时尽可能做出对自己有利的选择。〔55〕风险沟通在公共卫生危机事件的预防及处置中具有非常重要的作用，已被《国际卫 生条例》确定为指导公共卫生应对传染病威胁的一个核心能力之一。〔56〕之所以要向公众沟通疫情风险，根本原因在于有关疫情风险的决策必须建立在对风险认知、评估基础之上，对相关疫情信息的传递与获取、公众的接受与遵行，以及疫情防控具体措施的采取，这些都充满了不确定性。这种不确定性使得公众不满足于作为“别人风险决定的受害者”的地位，要求参与到决定自身未来的“决策于不确定性之中”的疫情风险决策形成过程，以保障自己的生命健康权。从正义的角度来说，作为风险决定后果的最终承担者，公众应当有权利参与风险预防的决定，根据风险信息做出自己的行为选择。这是面对风险增多的现代社会风险规制的要义。

预警警报的发出要及时。由于时效性的原因，风险决策主体识别出风险的依据可能并非十分确凿。在对风险可能后果认识尚不明确、风险评估信息还不充分时，预警警报应当有明确宣布进入预警期的内容外，还应当公布决策所依据的事实和依据，这些信息的公开应当客观陈述目前对某些事项的了解还知之甚少，但提醒公众予以重视，即客观表述，不轻易下决断，目的是让公众客观了解风险现状，理解决策过程，由其自己在对风险知情的情况下做出涉及自身的风险决策。

（二）疫情预警机制启动原则——疑有从有

预警机制最大程度上体现了风险预防的理念。面对风险的不确定性，断然防御比犹豫不决肯定更安全些。尤其是面对突发的传染病疫情，如果不提早加以防控，可能引发影响全人类的风险。与可能造成的更大范围内的疫情风险相比，源头的防范如何多度都不为过。即使可能爆发的区域经过风险预警，甚至采取了一定的防控措施，后被证实并无危险性也是值得的。从及早控制疫情传播、最大程度降低疫情风险的角度来说，疫情风险预警应当遵循的是“疑有从有”的原则，宁可预警过度而不可放任风险的蔓延。初发区域可能出现的预警过度在交通如此发达的现代社会，反而是在更大区域范围内减小疫情风险。“疑有从有”的疫情风险预警符合用经济的公共投入和更少权利与自由代价，获得更富成效的规制成果的风险规制理性模型。〔57〕

“疑有从有”的预警启动原则体现的是“安全胜过后悔”的风险规制理念。面对现代社会不断增多的风险，国家有义务采取适当的措施保护公民的健康和生命安全，即使是那些根据其种类、规模和发生的可能性大小，并不具有危害性或者目前还不能确定的风险，也应该努力采取措施降低和避免。《里约环境与发展宣言》要求“严重的或者不可逆转损害的威胁”出现后，国家应当基于风险预防介入干预，然而预警并非实质的干预，预警的作用是在警示可能出现的危险。

疫情预警具有预防性、临时性，其依据的信息和知识具有不确定性。风险预警后，风险决策机关必须继续密切关切风险信息可能的变化，关注执行情况，跟进收集、分析相关信息，及时变更或调整风险决策。进一步的风险识别如果可以判断现实疫情风险消除，则应当及时停止预警 ；如果有进一步的扩展，则应当及时提升预警级别，并采取进一步的防范措施。

（三）疫情预警机制启动主体——专业人士

在现代社会，一方面，知识积累和专业化分工愈发精深，法律规范的制定者以及执行者不可能完全通晓各个领域的专业知识。另一方面，专家对专业问题做出正确判断的能力得到同行或公众的普遍认可和接受，掌握特定领域专门知识或者拥有长期经验积累的专家在判断危险、辨识风险的过程中具有举足轻重的作用。国务院于 2004 年公布的《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出：“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，很多行政决策程序增加了专家论证的要求，以保证行政决策的科学化、民主化。对于疫情风险识别来说，普通人，甚至一般的行政官员，对于风险往往是一无所知或知之甚少，不依赖于包括专业人士在内的专家，无从识别，对风险的评估和管理更离不开专家的参与。在疫情预警机制中，仅仅规定专业人士向卫生行政主管部门报告疫情风险是难以发挥专家在疫情防控中应有作用的。

依据《突发公共卫生事件应急条例》第三章的规定，如果医疗机构等单位发现“发生或者可能发生传染病流行的”，应该在 2 小时内向卫生行政部门报告，接到报告的单位应该在 2 小时内向上级以及国务院卫生行政部门报告。仅有上报权而无风险决策权，导致第一时间能够识别出疫情风险的专业人士只能将风险信息传递到行政决策系统内，甚至在传递过程中还会受到行政干预。信息上报有时效性的要求，然而对于应当及时作出风险决策的行政主体来说，并无具体的时效性要求，行政决策主体能否根据其所掌握的风险识别结果及时作出预警等风险决策，则完全依赖于行政系统的运作。

从疫情风险决策的及时性要求来说，识别出的风险应当第一时间通过预警传递给行政决策主体和公众。目前，我国已经建立了全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，疫情信 息从基层发现到国家疾控中心接报只需要 4 个小时。本文认为，疫情风险预警机制可以利用此直报 系统，将直报信息直接作为预警信息向社会公众和地方政府发出，通过专业人士触发疫情风险预警。 “面对新型难题时，外行的大脑可能是一片空白，专家则会尽可能利用长年积累的类似或相近知识，或者会尽可能快地进行科学观察和试验，作出较之常人更少失误的判断。”〔58〕 由专业人士进行疫情 风险识别，有助于制约行政官僚在决策过程中过多考虑政治性的因素而忽视科技专业性的判断，或 故意隐瞒其副作用而放任风险的扩大，稀释原为行政主体独占的疫情风险决策权力。

（四）疫情预警机制启动后果——应急筹备

从风险预防的角度来说，风险识别、风险预警和风险防范措施采取的是疫情风险预防的三个环节。这三个环节有各自规制的重点。《突发事件应对法》要求县级以上地方各级人民政府在预警期内除了公布上述预警信息外，应当启动应急预案，这实际上是将风险预警与采取风险防范措施连接在一起。根据该法的规定，应急预案针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容，属于实质的干预措施。〔59〕由于突发事件应对措施影响到公民的基本权 利和社会正常运转秩序，不能突破行政紧急性原则，而进入预警期应当启动预案的规定，实质上将预警制度与应急处置联系在一起，淡化了预警的警示作用。在实践中，相关的决策主体也会因为启动预案事关重大而怠于警示，预警的功效难以发挥。

本文认为，启动预警与启动预案两个风险决策应当独立，在预警期内，县级以上地方人民政府根据疫情风险的发展情况作出进一步判断是否需要启动预案。预警是在以最保守的防御姿态等待更多信息、经验以及意见的确定化，以便下一步调整相关决策。面对突如其来的不确定疫情风险，应对措施的采取需要根据风险的扩散程度不断做出调整，这种防御本身是试错的、临时的、有可能很快变更的。

在风险预警发出后，一方面，预警区域县级以上地方人民政府应当持续的向公众进行相关风险决策信息的公开。对此，《突发事件应对法》规定县级以上地方各级人民政府应当“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理”；“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话”〔60〕。另一方面，发出预警的区域地方政府应当按照应急预案的要求进行应急资源的调配，为可能出现的预案启动环节做好物质方面的准备。根据风险评估情况及时调整预案，避免仓促应对。

四、结 语

新型冠状病毒肺炎疫情目前已呈现全球扩散的局面。武汉市在 2020 年 1 月 23 日采取“封城”的应对措施，为遏制疫情风险在全球范围内的快速蔓延提供了宝贵的“机会窗口”。然而武汉作为疫情最早爆发地未能在早期启动风险预警机制，仍然让人痛心。此次疫情的惨痛损失迫使现行的疫情防控法律制度体系尽快实现向风险行政的转变，在制度设计上应当将风险识别和风险预警两个环节独立出来，提高包括专业人士在内的专家进行疫情风险决策的权力，以提高风险决策的及时性 ；启动应急预案采取实质性干预措施的决策权，仍然应当保留在地方各级人民政府手中，以保证应急行政的执行力。

参考文献：

〔1〕Lyana Francot-Timmermans & Ubaldus De Vries, Eyes Wide Shut: On Risk, Rule of Law and Precaution, 26 Ratio Juris 282 (2013).p.284.

〔2〕 季卫东 ：《风险社会如何进行决策与法律沟通——由“雷洋”事件和“万科”事件谈开去》，载《探索与争鸣》2016年第 10 期，第 41 页。

〔3〕参见格哈德·班塞 ：《风险研究的缘由和目标》，陈霄、刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，法律出版社 2012 年版，第 6 页。

〔4〕参见郭红欣 ：《环境风险法律规制研究》，北京大学出版社2016 年版，第 6 页。

〔5〕参见乌尔里希·贝克 ：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社 2018 年版，第 189 页。

〔6〕 参见乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯、斯科特·拉什 ：《自反性现代化——现代社会秩序中的政治、传统和美学》，赵文书译，商务印书馆 2001 年版，第 13 页。

〔7〕 参见乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯、斯科特·拉什 ：《自反性现代化——现代社会秩序中的政治、传统和美学》，赵文书译，第 9 页。

〔8〕周战超 ：《当代西方风险社会理论引述》，载《马克思主义与现实》2003第 3 期，第 54 页。

〔9〕参见顾中华主编 ：《第二现代——风险社会的出路？》，台北巨流图书公司2001 年版，前言。

〔10〕参见庄友刚 :《跨越风险社会——风险社会的历史唯物主义研究》，人民出版社 2008 年版，第 29 页。

〔11〕格哈德·班塞《风险研究的缘由和目标》，陈霄、刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，法律出版社 2012 年版，第 9 页。

〔12〕格哈德·班塞 ：《风险研究的缘由和目标》，陈霄、刘刚译，载刘刚编译：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 11 页。

〔13〕格哈德·班塞 ：《风险研究的缘由和目标》，陈霄、刘刚译，载刘刚编译：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 11 页。

〔14〕莱纳·沃尔夫 ：《风险法的风险》，陈霄译，载刘刚编译：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 82 页。

〔15〕参见乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 134 页。

〔16〕莱纳·沃尔夫 ：《风险法的风险》，陈霄译，载刘刚编译：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 82 页。

〔17〕王旭 ：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019 年第 5 期，第 113 页。

〔18〕 参见乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 139-143 页。

〔19〕参见赵启祖：《〈生物安全法〉对传染性疾病防控的重要意义》，载《北京航空航天大学学报》( 社会科学版)2019 年第5 期，

第 39 页。

〔20〕 参见乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 133-144 页。

〔21〕 乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 140 页、第 141 页。

〔22〕 乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 144 页。

〔23〕赵鹏 ：《风险、不确定性与风险预防原则》，载《行政法论丛》第 12 卷，第 188 页、第 189 页。

〔24〕莱纳·沃尔夫 ：《风险法的风险》，陈霄译，载刘刚编译：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 82 页。

〔25〕赵鹏 ：《风险、不确定性与风险预防原则》，载《行政法论丛》第 12 卷，第 189 页。

〔26〕郭淑珍 ：《科技领域的风险决策之研究——以德国法为中心》, 台湾大学法律研究所 1998 年硕士学位论文。转引自赵鹏 ：《风险、不确定性与风险预防原则》，载《行政法论丛》第 12 卷，第 189 页。

〔27〕陈春生：《行政法上之预测决定与司法审查》，载陈春生：《行政法之学理与体系》，三民出版社 1996 年版，第 183 页。

转引自赵鹏 ：《风险、不确定性与风险预防原则》，载《行政法论丛》第 12 卷，第 189 页。

〔28〕赵鹏 ：《风险、不确定性与风险预防原则》，载《行政法论丛》第 12 卷，第 192 页。

〔29〕莱纳·沃尔夫 ：《风险法的风险》，陈霄译，载刘刚编译：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 85 页。

〔30〕《里约环境与发展宣言》第 15 条。

〔31〕参见赵鹏 ：《风险、不确定性与风险预防原则》，载《行政法论丛》第 12 卷，第 196 页。

〔32〕参见金自宁 :《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012 年第 4 期，第 61 页。

〔 33 〕 Lyana Francot-Timmermans & Ubaldus De Vries, Eyes Wide Shut: On Risk, Rule of Law and Precaution, 26 Ratio Juris 282 (2013).p.285.

〔34〕 参见乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 162 页、第 163 页。

〔35〕乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 158 页。

〔36〕 乌尔里希·K. 普罗伊斯 ：《风险预防作为国家任务——安全的认知前提》，刘刚译，载刘刚编译 ：《风险规制 ：德国的理论与实践》，第 153 页。

〔37〕王旭 ：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019 年第 5 期，第 117 页。

〔38〕王旭 ：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019 年第 5 期，第 117 页。

〔39〕 国务院法制办负责人就《中华人民共和国突发事件应对法》答记者问（2007 年 10 月 31 日），北大法宝，https:// www.pkulaw.com/lawexplanation/66dbde462bf57a9ed4e4e6e36a3247cdbdfb.html。

〔40〕参见赵鹏 ：《风险规制的行政法问题——以突发事件的预防为中心》，中国政法大学博士论文2009 年，第 19 页。

〔41〕阿部泰隆 ：《行政の法ツス于ム》（上）, 日本有斐阁 1997 年新版 , 第 5 页。转引自王贵松 ：《行政裁量权收缩的法理基础》，载《北大法律评论》2009 年第 2 期，第 373 页。

〔42〕《突发事件应对法》第 39 条 ：地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

〔43〕《传染病防治法》第 30 条 ：疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。军队医疗机构向社会公众提供医疗服务，发现前款规定的传染病疫情时，应当按照国务院卫生行政部门的规定报告。

〔44〕《传染病防治法》第 19 条 ：国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。

〔45〕《突发事件应对法》第 43 条 ：可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

〔46〕《传染病防治法》第 19 条 ：国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。

〔47〕2009 年 3 月 , 甲型 H1N1 流感 ( 以下简称“甲流”) 爆发 , 我国政府表现出与 2003 年非典型性肺炎 ( SARS) 刚开始流行的时候完全不同的积极态度 , 在第一时间采取了非常严格的防控措施。参见沈岿 ：《风险治理决策程序的应急模式——对防控甲型 H1N1 流感隔离决策的考察》，载《华东政法大学学报》2009 年第 5 期，第 11 页。

〔48〕国际医学期刊《柳叶刀》2020 年 1 月 24 日在线发表的一项研究显示，首例新型冠状病毒肺炎确诊患者于 2019 年 12

月 1 日发病，且无华南海鲜市场暴露史（资料来源于《新京报》）。

〔49〕2020 年 1 月 20 日晚间，国家卫健委高级别专家组组长钟南山院士在接受央视连线时明确表示，目前可以肯定，此次新型冠状病毒感染的肺炎，存在人传人的现象（资料来源于央视网）。

〔50〕 港府 ：公布对公共卫生有重要性的新型传染病准备 启动严重应变级别，第一财经，2020 年 1 月 4 日，https:// www.yicai.com/news/100456579.html，最后访问日期 ：2020 年 2 月 5 日。

〔51〕参见施建飞 ：《关于传染病医院应对突发公共卫生事件的思考》，载《传染病信息》2009 年第 4 期，第 238 页。

〔52〕参见王旭 ：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019 年第 5 期，第 121 页。

〔53〕参见王旭 ：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019 年第 5 期，第 118 页。

〔54〕王建嵘 ：《如果没有法治思维，没有科学态度，没有人文关怀，我们还会继续错下去》，http://hc.jiangxi.gov.cn/ doc/2020/02/13/138814.shtml，最后访问日期 ：2020 年 2 月 20 日。

〔55〕“Communicating in a Crisis: Risk Communication Guidelines for Public Officials”, Disaster Prevention and Management, (2003), Vol. 12 No. 4. https://doi.org/10.1108/dpm.2003.07312dab.004， 最后访问日期 ：

2020 年 2 月 20 日。

〔56〕参见邱五七 ：《公共卫生应急管理风险沟通的思考》，载《中国公共卫生管理》2018年第 1 期，第 59 页。

〔57〕详细的分析可以参见凯斯·R. 孙斯坦：《风险与理性——安全、法律与环境》，师帅译，中国政法大学出版社 2005 年版，第 34—64 页。

〔58〕沈岿 ：《 风险治理决策程序的应急模式——对防控甲型 H1N1 流感隔离决策的考察》，载《华东政法大学学报》2009年第 5 期，第 18 页。

〔59〕《突发事件应对法》第 18 条 应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

〔60〕《突发事件应对法》第 44 条  发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施 ：（一）启动应急预案 ；（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作 ；（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别 ；（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理 ；（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

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