关键词: 环境公共利益; 生态环境损害赔偿; 环境行政公益诉讼; 环境民事公益诉讼
长期以来，由于我国环境公共利益司法保障体系的缺失，致使经济社会高速发展下伴随的严重生态环境损害无法获得及时有效的司法救济。目前，我国积极推进生态文明体制建设，并在环境司法领域相继建立了环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼，初步形成了“预防 － 填补 － 监督”多元程序并轨运行的环境公共利益司法保障体系，以期通过多元主体间的协作共治实现环境公共利益的整体性保护。但是，由此所形成的社会组织、检察机关、政府、公众等多元参与主体，因各方力量的失衡而导致角色定位不当甚至“错位”［1］，引发了理论与司法实践中的诸多问题，如以政府作为赔偿权利人的生态环境损害赔偿诉讼的性质为何?其与适用范围上存在高度同一的环境民事公益诉讼如何界分?环境行政公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼如何有效衔洽等，均有待通过系统化的梳理与整合，以型构功能清晰、范围明确、程序严谨、衔接有序的环境司法体系，实现我国环境公共利益司法救济的价值理念与制度功能［2］。
一、多元程序并轨运行下的现实困境: 混沌与冲突交织
(一) 生态环境损害赔偿诉讼的性质为何
作为生态环境领域的一种新增诉讼，其性质的界明对于该项诉讼程序的构建、运行以及与关联诉讼的衔接将产生重要影响。然而，不管是《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》( 以下简称《改革方案》) 亦或《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)均未对此予以明确回应。因此，围绕生态环境损害赔偿诉讼的性质，引发了理论上的激烈争鸣［3］。其中，“ 国益诉讼”论者认为，由政府作为赔偿权利人主导生态环境损害的磋商与诉讼是其行使“自然资源国家所有权”的具体表现，因而将其定性为“国益诉讼”［4］。持“私益”论者则认为，政府是基于“自然资源的国家所有权”，代表国家行使权利，因此，其与诉讼标的具有直接利害关系，本质上应属于维护一种特殊的“私益”［5］( P27)。“公益”论者认为，从目的上看，生态环境损害赔偿诉讼的功能在于填补 (修复)受损的自然生态环境，其所救济的法益乃是环境公共利益，因此，该诉讼应为公益诉讼。最后，“ 混合诉讼”论者试图采取双重标准来界定生态环境损害赔偿诉讼是一种“公益目的”与“私权属性”交错的特殊型诉讼［6］。但这一观点不仅不能解决实际问题，反而更加增添该类诉讼性质的辨明困惑［7］。因此，针对生态环境损害赔偿诉讼学理上的性质之争，亟待法律规范层面予以详细阐明，否则必然引发司法实践的适用难题。
(二) 环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的重复之嫌
在生态环境损害赔偿诉讼之前，我国在环境公共利益司法领域即已建立了环境民事公益诉讼制度。二者无论在诉讼原因、诉讼标的还是适用范围、诉讼功能等方面都具有高度相似性。其具体表现在: 其一，适用范围的重叠。《改革方案》与《若干规定》通过列举的方式分别从事件级别、污染与破坏区域以及影响程度三个方面对生态环境损害赔偿诉讼的适用范围进行了限定。与其侧重于“损害填补”性救济职能相比较，环境民事公益诉讼救济的范围除了涵盖“损害填补”职能外，还包括“预防性救济”职能，即及时阻却因污染或破坏所面临的重大环境风险。因此，“两诉”在适用范围是一种涵摄关系。其二，责任形态与承担方式同一。在我国当前诉讼体系下，“两诉”在本质上均属于民事诉讼范畴，其责任方式上，人民法院可结合案情与诉讼请求，均可合理判决被告承担“停止侵害、排除妨碍、修复生态、赔偿损失”等民事责任。其三，赔偿范围无异。作为生态环境损害赔偿诉讼权利人的政府，亦或作为环境民事公益诉讼的原告的社会组织、检察机关，针对环境污染、生态破坏的责任者，均可向其请求清除环境污染、修复生态以及永久性生态功能损失等直接费用以及基于调查、鉴定评估等所产生的相关间接费用。基于“两诉”性质、适用范围、责任形态等方面的高度同一，引发了司法实践中“一案两诉”之冲突。因此，二者如何界分适用即成为理论与实务热切关注的焦点。对此，不管是《改革方案》抑或《若干规定》均未能化解这一冲突。
(三) 检察监督于生态环境损害赔偿诉讼中的缺失
长久以来，检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，其职责定位于提起公诉、抗诉、司法审查和刑事诉讼监督等。随着行政公益诉讼的确立，检察机关被赋予了新的使命，即国家利益和社会公共利益的代表者，行使公益诉讼职能( 包括环境行政公益诉讼和民事公益诉讼)。虽然其本质仍在于通过检察监督权的行使来督促行政主体尽职履责，然而，在依循民事程序规则的生态环境损害赔偿诉讼中，作为权利主体的政府在性质上仍是行政主体，其磋商抑或诉讼理应受到制衡与监督，否则，难以有效保障赔偿程序客观、公平、公正的展开。但是，在现有政策及法律规范层面，磋商与诉讼并非赔偿权利人的法定职责，而检察建议或提起行政公益诉讼的前提则必须是行政主体“违法行使职权或不作为”［8］。因此，在这种制度背景下，检察机关的监督权能难以介入生态环境损害赔偿制度中。衔接机制如若长期阙如必然引发实践的混乱及腐败的滋生。
(四) 环境民事公益与行政公益的内在冲突: 并行或排斥
当前，在环境公共司法领域，我国依循传统诉讼模式型构了“民事公益诉讼”与“行政公益诉讼”的二元格局。虽然民事诉讼与行政诉讼在性质、主体、内容、功能上截然不同，二者在传统诉讼理论上亦难以形成交叉与重合，但将其搬进环境公共领域则难免重叠甚至冲突。究其原因，不管是环境民事公益诉讼亦或环境行政公益诉讼，其目的都是借助司法途径所进行的一种“补充执法”诉讼，二者救济的法益均为违法行为侵害的环境公共利益，所施加的法律责任也均是指向环境违法行为的惩罚与矫正［9］。例如，基于同一环境污染行为，环境民事公益诉讼的责任指向是污染者“停止侵害”“排除妨害”或“赔偿损失”，环境行政公益诉讼的责任指向则是责令违法作为或不作为的行政机关督促污染者“停止侵害”“排除妨害”或支付相关清理费用。因此，如果两诉并立，即可能形成基于同一违法行为而承担双重违法责任的内在冲突。那么，这是否意味着二者只能择其一呢?答案显然是否定的。从我国现行“民－行”二分的司法体制来看，两诉必然是一种相互协作、相互补充的诉讼机制:行政公益诉讼重在“监督与问责”，民事公益诉讼重在 “预防与填补”。但基于两诉间可能存在内在冲突，依循我国现行《民事诉讼法》(2017)、《 行政诉讼法》 (2017)以及相关司法解释的规定，难以有效因应与化解，亟待立法进行调整与优化。
二、环境公共利益司法体系型构的美国经验考察
美国是世界上较早建立环境公共利益司法体系的国家，迄今已形成了包括公民诉讼、自然资源损害赔偿诉讼以及环境公共妨害诉讼在内的环境公共利益司法多元程序径路。其较为完善的公共利益司法体系以及明确的程序运作之经验，一定程度上可为我国当前环境公共利益多元程序之整合与型构提供指导和借鉴。
(一) 美国环境公共利益司法多元程序的形成与适用
1.“民 － 行”一体化的环境公民诉讼
诞生于20世纪70年代的“环境公民诉讼”，是美国环境公共领域最早的司法程序制度。根据美国《清洁空气法》( 1970) 304 条 a 款的规定，针对任何违反环境标准、禁止性命令或某些行政命令行为，任何人都可以自己的名义，在诉讼提示期限届满后提起民事诉讼［10］( P1270)。其目的在于当有人违反法律的强制要求而政府又没有执法时，授予公民以“私人检察总长”身份积极行使保护环境的权利［11］。此即环境公民诉讼制度。美国环境公民诉讼可以划分为公民执行诉讼和强制义务诉讼两类［12］。前者是指“任何人”可直接针对污染者的环境损害行为提起诉讼，形同于我国的环境民事公益诉讼，但其有严格的“诉前通知”程序限制; 后者则是针对政府部门怠于执行环境法律的行为提起的 “代位执法诉讼”，督促其勤勉履责或纠正违法行政行为，形同于我国的环境行政公益诉讼。因此，从性质上来说，它是兼具“民事公益 + 行政公益”于一体的诉讼模式。其通过赋予公众环境诉权，使公众成为环境法律的特殊主体，进而可以强有力地介入环境法律的执行与监督，推动环境法律的高效实施。
2.公共信托理论下的自然资源损害赔偿诉讼
美国是世界上较早建立自然资源损害救济体系的国家。为了破解“公地悲剧”所导致的自然资源损害困局，它以英美衡平法中的公共信托理论为依据开始了自然资源损害赔偿的立法征程。根据公共信托理论，公众将其所共有的自然资源权益与政府建立信托关系，委托政府履行管理或保护的义务，当自然资源所体现的公共利益受到威胁或损害时，受托人即有权代表公众向损害者提起自然资源损害赔偿之诉。基于这一理论，美国于 1972 年《国家海洋禁猎法》首次明确规定对受到损害的自然资源提供民事赔偿。1973 年又通过《跨阿拉斯加输油管道授权法》再次明确了公众或个人对自然资源损害的严格责任。但这些早期立法仅对损害可赔偿性进行确认，缺乏损害范围、认定方法等方面的具体规定。此后，美国相继通过《清洁水法》《综合环境应对、赔偿和责任法》以及国家海洋和大气管理局规则等相关立法，形成了较为完善的自然资源损害赔偿法律体系。
3.侵权责任性质下的环境公共妨害诉讼
妨害，是英美法系侵权责任体系中的特有概念，其泛指对他人利用或享有的权利间接的、非排他性的干扰，性质上仍属于传统的民事侵权行为。根据美国法律协会于 1976 年编订的《侵权法重述( 第 2 版) 》821条的规定，公共妨害包括私人妨害、公共妨害以及混合妨害［13］。其中，公共妨害即是指对一般大众公共权利的不合理干扰，对此权利所形成的司法救济即公共妨害诉讼。但由于这一概念是在传统侵权法理基础上演化而来的，因此，其起诉必须由公共官员或检察官代表政府提起，限制了公众在禁止或消除环境污染等公共妨害中的资格和作用，常会导致作为公共妨害的环境污染行为继续存在而受害人却因起诉资格限制而无法得到有效救济的不合理现象［14 ］( P134) 。对此，美国法律协会在编订《侵权法重述》时抛弃了传统的“不同类型损害”原则，扩大了原告的主体资格，并通过 1998 年《侵权法重述( 第三次) 》对公共妨碍的认定标准再次进行了细化 ，拓展了公共妨害制度在环境保护领域的适用。
(二) 美国环境公共利益司法体系整合的启示与借鉴
1.清晰的功能定位
公民诉讼在美国环境公益诉讼体系中处于核心地位。其在性质上虽然兼具“民 － 行”一体化特征，但其内容则更偏重于行政执法监督。因此，有学者将其界定为“私人执法”诉讼，即主体为包括公民、团体、社会组织在内的广泛私主体，诉讼请求和责任形式则明确定位于督促政府或行政部门积极履责，如提请怠于履责的环保部门针对环境违法行为颁布“禁令”或“民事罚款”等。同时为了避免其内容、效果与执法相雷同，公民诉讼设置了严格的诉前通知、勤勉执法等程序加以严格限制［15］。由于公民诉讼本质上属于“代位执法”诉讼，其责任形态中的“禁令”亦或“罚款”等均无法实现环境损害的有效填补。基于成本效益原则，为寻求环境经济价值与生态价值的有效救济，美国的自然资源损害赔偿诉讼的功能即定位于以生态环境修复或恢复为目的的损害填补责任。由于此种责任的公共性、法定性、复杂性等特点，将其赋予具有公共管理职能的政府或许更为高效。因此，联邦环境资源机构、州政府的相关政府即成为自然资源损害赔偿诉讼的合理原告主体。
不同于偏重“代位执法”的公民诉讼和以“损害填补”为主旨的自然资源损害赔偿诉讼，美国的公共妨害诉讼在本质上仍属于民事侵权责任。通过扩大原告主体范围，使包括公民个人、组织、团体、政府部门的多元主体均能参与到环境保护领域中，对严重影响公共及公众健康、安全、舒适、便利等的行为形成司法救济。
2.明确的适用范围
美国的公民诉讼虽将原告主体扩展至“任何人”，但为了防止公民滥诉而引发司法资源浪费，又设定了明确的适用范围，其具体可划分为类:(1)严格遵循法定原则。即公民诉讼条款须得到法律的明确授权方可行使。截至目前，美国联邦政府已有21部法律规定了公民诉讼条款，公民诉讼即只能在这 21 部法律管辖范围内方可提起。(2)行政行为均可诉。即对于美国联邦或州政府在环境行政执法过程中的不适当作为或不作为，公众均可起诉。
由于生态环境损害修复受到评估标准、技术条件等相关因素的限制，其适用范围受到严格的法定限制，主要集中于海洋、水体和土地领域。根据美国《综合环境反应、赔偿和责任法》《油污法》的相关规定，自然资源损害赔偿诉讼仅适用于被联邦、州或其他政府机构( 包括外国政府) 所拥有、控制或管理的陆地、渔类、野生动物、生态区的自然资源，且损害须达到法律规定的特定情形及可赔条件，对纯粹私有的自然资源损害则不在此范围内，对此，公众可通过公民诉讼或公共妨害诉讼寻求救济。相比于环境公民诉讼及自然资源损害赔偿诉讼范围的严格限定，美国公共妨害诉讼的适用范围较为广泛，即只要符合《美国侵权法( 第 3 版) 》第 821 条 B( 2)款所规定的“公共妨害”的任一情形，公众即可提起以排除妨害、损害赔偿等请求为内容的公共妨害诉讼。
3.严谨的程序规则
尽管美国公民诉讼在原告资格方面采取了“任何人皆可起诉”的夸张表述，但为了防止虚假诉讼，保证公民诉讼的良好运行，立法上仍对原告资格进行了多重限制。同时，为了保障行政权与司法权的克制与平衡，立法明确了公民诉讼的“诉前通知”和“勤勉执法”的前置程序，给予被告及时纠错的机会，进而避免不必要的诉累。自然资源损害赔偿诉讼由于受到法律规定的特定情形的明确限制且损害必须达到严重程度，因此，为了案件的筛选与识别，《综合环境反应、赔偿和责任法》《油污法》及相关规则( DOI、NOAA) 设置了严格的“前评估”程序。源生于普通法的公共妨害诉讼其本质上是民事侵权诉讼在公共领域的扩展，在联邦专门性环境制定法出台前，对于环境公共利益的保护起了较大的积极作用。但随着专门性环境立法的相继出台和完善，公共妨害诉讼因在损害因果关系证明及损害范围确定等方面存在困难性、复杂性，其在美国环境公共利益司法实践中基于审慎态度已受到严格限制。
4.融洽的衔接机制
为了保证行政权与司法权的平衡，避免因司法的过度能动与行政权发生冲突与僭越，美国的公民诉讼制度中始终恪守“勤勉公诉”原则。维护环境公共利益始终是行政机关的首要职责，而公民诉讼则是行政行为的辅助或补充，当行政主体正勤勉执法或对违法行为已经起诉时即排除公民诉讼。与此同时，美国联邦及州的相关立法对于自然资源损害赔偿诉讼与环境公共妨害诉讼也通过明确的适用范围和严格的程序条件对诉权进行限制，以防止司法多元程序的混沌与滥用。
三、我国环境公共利益司法多元程序的整合与型构
(一) 整合的基本模式: “民事公益 + 行政公益”二元并行
针对当前我国环境公共利益司法体系型构的基本模式，有学者基于环境公益诉讼在诉讼目的、价值功能等方面与传统诉讼存在显著差异，提出应当跳出“行政公益”与“民事公益”二分的传统诉讼模式，构建一种代表国家政治意愿的“特殊诉讼”或新型诉讼［16］。也有学者倡导我国环境公共利益的司法型构应以美国“私人检察长”理论下的环境公民诉讼为鉴，将我国当前的环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼整合为一［17］。
上述两种理论模式实际上均是对现有“民－行”二分模式的否定。那么，这是否意味着环境公益诉讼为传统诉讼模式所不容呢?答案显然是否定的。对于前者，其观点模糊了环境公益诉讼的性质及基本功能的认识。由于环境公益诉讼的基本功能在于通过监督政府公权力的行使而实现环境公共利益的保护［18］，因此其制度设计上对传统诉讼理论虽有所突破，但并未超脱民事诉讼与行政诉讼的本质属性，仍可涵摄于传统诉讼理论之中而进行性质二分。对于后者，美国的环境公民诉讼是在三权分立、相互制衡理论下通过赋予私主体以公权力来对环境违法行为( 环境行政违法为主辅之以民事诉求) 进行监督，其本质是对于行政执法行为的补充而非替代，有助于充分发挥环境行政专长、提高环境公益保护的效率。因此，美国环境公民诉讼合二为一的模式充分体现了环境公益诉讼的性质和功能，对我国而言，可作为未来可期的一种理想模式选择，但现阶段并不适宜。其原因在于，我国于 2020 年 5月 28 日最新颁布的《中华人民共和国民法典》在侵权责任编中已明确将环境污染与生态破坏作为调整对象纳入其中，结合 2017 年最新修订的《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》，我国环境公共利益“民 － 行”二分的司法模式已基本成型，打破这一诉讼模式而去创新一种新型模式或盲从他国模式，不仅要耗费巨大的人力、物力乃至时间成本，其效益是否可观也犹未可知。因此，审视我国特有的政治体制与法治传统，以“环境民事公益诉讼( 包含生态环境损害赔偿诉讼) + 环境行政公益诉讼”的二元模式是我国环境公共利益司法体系整合与型构的最优模式选择。
(二) 型构的逻辑理路: “预防 + 填补 + 监督”三位一体
1.风险预防: 环境民事公益诉讼的理念转向
一般认为，环境民事公益诉讼亦兼具预防性司法救济与补偿性司法救济之功能指向［19］，这也从我国现行立法对于环境民事公益诉讼的概念中得以印证。但司法实践中，却更多地围绕环境损害的事后填补性救济 ，缺乏对于环境风险司法预防的聚焦。由于生态环境具有显著的不可逆性，一旦受到侵蚀，其难以通过技术手段实现原真性恢复。因此，我们在生态环境立法中确立了预防原则。而这一原则不应仅贯彻于立法、执法之中，还应彰显于司法程序之中。针对当前我国在环境公共领域新增了凸显“损害填补”为导向的生态环境损害赔偿诉讼，那么即有必要对现行环境民事公益诉讼的价值导向和功能定位进行调整，其核心理念应凸显环境风险的预防与阻却，而非获得因环境损害所产生的技术性或货币性救济。为此，以示区别，可将现行环境民事公益诉讼命名为“环境风险预防诉讼”，即为了保障环境公共利益，预防生态环境损害造成严重不利后果情形的发生，对于正在实施且尚未造成严重后果的一般性环境风险行为或存在环境风险之虞时，可以由符合法律规定条件的社会组织和检察机关向人民法院提起以“停止损害、排除妨碍、消除危险”等为请求的环境风险阻却之诉，形同与美国环境公民诉讼中的“禁止令”。
2.损害填补: 生态环境损害赔偿诉讼的价值内核
根据《改革方案》及《若干规定》关于生态环境损害赔偿诉讼的定义，它是指对已经发生且具有严重后果的环境损害行为，由享有履行国家环境保护义务政府作为权利人在与损害责任者就损害事实与责任承担方式等具体问题进行诉前磋商，经磋商未达成一致时向人民法院提起以“生态修复或恢复”或“难以恢复情形下之金钱赔偿”等为请求的损害填补之诉。因此，其功能在制度拟议和确立时即已非常明确，旨在通过司法途径对基于严重环境损害行为所造成的环境经济价值和生态价值进行填补。同时，它也蕴含基于损害赔偿机制而形成的外在警示性作用，促使公民和企事业单位在生产经营过程中积极预防生态环境损害行为的发生，因而也表现出一定的预防性救济功能。但相比较而言，生态环境损害赔偿诉讼在其功能指向上更突显其“填补性”，用以救济穷尽行政手段所无法涵盖的生态功能损失。
3.补充与监督: 检察公益诉讼的逻辑使命
鉴于检察机关作为我国法律监督机关的职能定位，其在环境公益诉讼中不能充当“急先锋”，应当秉持谦抑、辅助和补充原则，恪守“补充公益人”的职责。其具体表现为，首先，由于检察机关在调查、取证、诉讼能力方面具有较强优势，其可通过事前通告的形式，既可鼓励、支持符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼，亦可督促政府及其指定的机关与赔偿义务人开展磋商或磋商不成时提起诉讼，由此形成检察公益诉讼与环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的衔接。其次，通过诉前检察建议，监督政府、相关行政部门勤勉履责，纠正行政违法行为或不作为，倘若其在规定的期限内仍不履行，检察机关即可依法启动环境行政公益诉讼程序。但需要特别注意的是，检察公益诉讼仅为一种垫底的、最终的选择。
四、结语
环境司法，作为环境公共利益保护与救济的最后一道防线，其完善的体系建构、严谨的程序规则、融洽的衔接机制，能够有效实现公众、社会组织、政府机关等多元主体在生态环境保护中的协作共治。如今，随着我国生态文明体制建设的逐步推进，虽已在环境公共利益司法层面初步形成了民事公益诉讼、行政公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的多元诉讼模式，汇集了公众、社会组织、检察机关、法院等多元主体，但由于立法层面的阙如引发了司法实践中程序间的混沌与冲突，尚未建立起体系化的协作共治模式。为此，我们可以借鉴美国环境公共利益司法多元诉讼程序的整合模式，在明确多元诉讼程序的适用范围、价值功能的基础上，现阶段仍以传统的“民事公益诉讼 + 行政公益诉讼”二分的模式，按照“预防( 环境风险预防诉讼) + 填补( 生态环境损害赔偿诉讼) + 监督( 检察公益诉讼) ”三位一体的功能架构对多元并立的诉讼程序进行体系化整合与型构，以实现我国环境公共利益司法救济的整体性覆盖。
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