问题背景
在已经闭幕的2013年全国两会上,被称为“雾霾元凶”的空气污染物PM 2.5(又称“可入肺颗粒物”)受到了两会代表和委员的广泛关注,各种关于防治PM 2.5的提案纷纷出台,雾霾环保成为两会代表最关注焦点话题。
其实对于PM 2.5,我们早就已经不陌生了。早在2011年的年末,我国便遭受过一次大范围的灰霾天气,那是中国第一次这么刻骨铭心地尝到空气污染的滋味。我们一时不知所措。那一年,我们认识到了一个名词—PM 2.5。
2013年一开年,中国大地便被浓重的雾霾所笼罩。环保部卫星中心的遥感监测显示,1月29日上午,我国灰霾面积达到了130万平方公里,这样面积的灰霾天气几乎占到了我国国土面积的百分之七。这已经是今年短短一个月以来第二次全国范围内的严重雾霾天气,而我们的首都北京,2013年的第一个月里甚至4次遭受雾霾袭扰。
据北京卫生部门最新数据显示,北京肺癌发病率自2001至2010年增长56%,空气污染是诱因之一。为了民众的健康和发展的可持续,必须要“用行动让人民看到希望”。现在PM 2.5已成灰霾天的最恐怖“杀手”,直接影响到民众的生活健康。
PM 2.5介绍
PM 2.5是极微小颗粒物的简称。在空气动力学和环境气象学中,颗粒物是按直径大小来分类的,粒径小于100微米的称为总悬浮物颗粒;粒径小于10微米的称为PM 1 0(P M为Particulate Matter缩写),即可吸入颗粒物;粒径小于2.5微米的称为PM 2.5,即可入肺颗粒物,它的直径仅相当于人的头发丝粗细的1/20。
这样级别的颗粒物,对于光线折射和环境观感的影响最大。因此一旦空气中的PM 2.5超标或是存在过多,对空气质量和能见度有更大影响。不仅如此,与较粗的大气颗粒物相比,PM 2.5粒径小,含有大量的有毒、有害物质,且寿命长、输送距离远,不易被挡在人的鼻子外面,最容易进到肺泡的最末端而无法像其他相对较大的颗粒污染物一般随肺部分泌物排出体外,而对人的健康影响最大,也最为大众所重视。
总的来说,可以归结为这么几个原因:尘土颗粒;工程排放;能源排放;以及最为重要的——尾气排放。
综合分析,从根本上讲,是跟我国长期以来保持超高速增长的经济发展模式有关。改革开放以来,我国经济高歌猛进,以年均9.9%速度增长,创造了超越历史上任何一个经济体所创造的经济发展奇迹。经济高速增长的同时,环境压力也急剧增大。我国环境状况每况愈下,污染事件频繁发生,重蹈了当年西方国家先污染后治理的覆辙。
“两会”代表委员之声
国务院总理温家宝:修订空气质量标准,增加PM 2.5等监测指标
国务院总理温家宝在政府工作报告上指出:修订环境空气质量标准,增加细颗粒物PM 2.5等监测指标。推进天然林保护、退耕还林、防沙治沙等重点生态工程建设,五年累计完成造林2953万公顷,治理沙漠化、石漠化土地1196万公顷,综合治理水土流失面积24.6万平方公里,整治国土面积18万平方公里。
中国工程院院士钟南山谈雾霾:希望将污染治理纳入官员政绩考核
终南山认为:雾霾比SARS更可怕。雾霾天气的预防和治理是一个全民运动。它需要政府、企业、公众各方面共同的努力。污染治理实际上是要处理好GDP增长和人的健康的关系。
因此他建议,希望国家将污染治理纳入官员政绩考核。政绩过去是以GDP为标准,现在可否选部分污染严重的大城市,将治霾成果纳入官员政绩考核体系。
中科院可持续发展战略研究组组长王毅表示:环境热点事件频发,呼吁修法完善监督体系
全国人大代表、中科院可持续发展战略研究组组长王毅表示,“美丽中国”很容易变成口号,解决当前问题的关键在于政府要加强区域监管。王毅建议,成立“大环保部”、加快修订环保法,才能建立完整的环保监督体系。
民主党派高度关注生态环境: 尽快修订并颁布实施《大气污染防治法》,PM2.5应纳入政绩考核
农工党中央建议:以PM 2.5为核心的颗粒物污染,已成为我国城市空气质量改善面临的主要矛盾,但目前我国仅将二氧化硫、氮氧化物两项大气污染物纳入总量减排约束性指标,“污染减排手段”与“空气质量改善”严重脱节,亟须将PM 2.5纳入各级政府绩效考核,构建以“空气质量改善为核心”的环保目标责任考核体系。
致公党中央建议:建立重点碳排放企业信息平台,强化公众的社会监督。上市公司和申请上市的企业应将自身的环保业绩和碳排放情况向社会公示。
民建中央建议:民建中央在已形成的一份《关于加强我国大气污染治理》的提案中表示,加强大气污染治理已刻不容缓,并建议通过多措施改善空气质量,包括尽快修订并颁布实施《大气污染防治法》逐步将PM 2.5排放总量纳入到国家约束性指标、对特大城市进行汽车总量控制等。
贵州省委书记赵克志:建议修改完善法规,强化环境执法,建立环境保护法庭
全国人大代表、贵州省委书记赵克志说,“呼吸新鲜的空气,喝上干净的水”已成为涉及民众健康和安全的“底线”。环境保护现在有五部立法,但是还是太少,我建议修改完善法规,强化环境执法,建立环境保护法庭。
环保部官员提案:尽快修订出台《大气污染防治法》
今年环保部共有三位官员作为政协委员参加两会,分别是环保部副部长吴晓青、环保部前副部长张力军与环保部总量司司长刘炳江。来自环保部的政协委员“两会”期间将向全国政协提交两份提案,一份是尽快修订出台《大气污染防治法》,另一份提案则是关于煤炭总量控制。
上海市环保局局长张全:加快《大气污染防治法》修订,建议开征环境税
全国人大代表、上海市环保局局长张全指出:关于应对灰霾天气,实行区域联防联控,加快《大气污染防治法》修订的议案,直指PM 2.5的防治。另外,他还建议开征环境税。
十二届全国人大一次会议副秘书长、新闻发言人傅莹:人大将加强环境保护立法、执法
傅莹表示:全国人大将注意倾听和积极地回应人民在这个问题上的呼声,一是要加强环境保护的立法,包括修改和完善大气污染防治法和环境保护法等等。二是要加强对法律实施的监督和检查。三是要讲求实效,将环保成效和地方政府的考核挂钩结合。对主要污染物的总量控制、机动车污染防治等要提出明确的应对措施,对跨行政区域污染加强联防联控等等。希望能够采取多项措施,能够鼓励和引导企业防控污染,引导绿色消费。
人大代表包景岭:在修改《环境保护法》、《大气污染防治法》的基础上,建立一些专门针对专门针对PM 2.5的更具体的法规
全国人大代表、天津市环境保护科学研究院总工程师包景岭说,在修改《环境保护法》、《大气污染防治法》的基础上,还要建立一些更具体的法规,如专门针对PM2.5等常规污染物以及恶臭、扰民污染物的治理予以明确规定。应建立一个生态道德、生态文化、生态环境教育机制。公众在空气严重污染的情况下,不开车,不增加新的污染源。
政协委员侯露呼吁:治理雾霾亟需法律约束
全国政协委员侯露说:这次我准备在政协会上提一个提案,就是《生态文明:面对很严峻的形势,我们要转变我们的生活方式》。现在大家开始走入新的时代,这个时代就是生态文明的时代。我觉得应该呼吁生态文明写入宪法,我们的环保法、刑法包括民法里应该有法制生态化,要有这样的条文。法律要保证我们的生态文明正常运行起来。
政协委员李书福:应尽快建立健全大气污染防治标准体系
全国政协委员、沃尔沃汽车集团董事长李书福表示:解决大气污染问题不能只靠个别城市和政府,应尽快建立、健全大气污染防治的标准体系和法律法规,尽快推动大气污染防治立法与时俱进。
政协委员潘复生:加快制定国家空气安全标准
全国政协委员、重庆市科学技术研究院院长潘复生提出:应加快制定国家空气安全标准,以更有效地保障国人健康。
在过去的十几年中,国家就《环境空气质量标准》和《环境空气质量指数(AQI)日报技术规定》等多次征求意见,在此基础上对《环境空气质量标准》进行了重大修改。但环境空气质量标准不同于空气安全标准,前者主要强调空气质量的分类分级及检测方法,对空气质量影响人类健康所应采取的限制性规定等内容并没有涉及。
人大代表徐龙:建议加快修改《大气污染防治法》,并通过信息化技术全面提升大气污染防治能力
全国人大代表、中国移动广东公司总经理徐龙表示:我国大气污染总体形势日益严峻,加快修改《大气污染防治法》是大势所趋,完善立法在促进经济社会持续发展、营造和谐宜居生态环境的制度保障和保障公民生命健康权益三大方面具有重要意义。他认为其在“立法理念”、“重要制度及标准”、“信息化治污”、“考核评价机制”、“机动车污染监管”和“法律责任规定”等方面需要优化。
徐龙提出,要做好大气污染防治工作,关键在于能否为防治工作提供制度保障和信息化支撑。为此,徐龙建议重点从污染物总量控制、建立排污权交易制度、机动车污染防治、政府环境问责机制、重点区域联防、环境信息公开、突发事件处置、法律责任与处罚一共八个方面对《大气污染防治法》进行补充和完善。
同时,徐龙还提议在完善的法律制度框架内,充分借助信息化技术和手段开展环境监测和信息公布,以信息化技术助力大气污染防治。
理论探讨
在今年的两会上,大气污染治理自然成为了一个引发热议的话题。而有意思的是,各路人大代表手上几乎都拿着同样的建议案—修改《大气污染防治法》和空气质量标准,我国现有的《大气污染防治法》和环境质量标准存在很大的缺陷,它不能成为一部保障人体健康的法律,起不到保障人体健康的作用,修改《大气污染防治法》和空气质量标准势在必行,这已经成为官员、专家、学者等各界的共识。
(一)关于空气质量标准
现有的空气质量标准并不能保障人体健康。我们生活的城市空气质量如何,不是由我们的人体健康说了算,而是由这些由法律统一规定的标准来衡量的。因此空气质量的标准制定得严苛与否,是不是真实的反映了空气的污染状况,便成为了影响空气污染程度和人体健康的最关键因素。
我国现行的空气质量标准,确切的说应该叫环境空气污染标准(API)。监测指标包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物(PM 10),并没有我们熟悉的PM 2.5的身影。好在环保部已经意识到了这一点,最新修订的《环境空气质量标准》征求意见稿(第二版)已经将包括极细微颗粒物PM 2.5、强致癌物苯并芘和氟化物在内的众多污染物纳入了环境质量标准。这份标准中的PM 2.5含量与世界卫生组织的一期标准——也就是最为宽松的标准——持平,24小时平均值上限为每立方米0.035(一级)和0.075(二级)毫克。
虽然这份空气质量标准只是向国际通行的最低标准看齐,实施的时间也被定在了看上去遥遥无期的2016年1月1日,但是一旦这份空气质量标准获得通过,便就意味着那时每天的空气质量如果再像如今一般,分管环保的地方长官便要对灰蒙蒙的空气负责了。
修订了环境空气质量标准,看上去就能解决雾霾问题,可是单单只确定环境标准,并不能保障我们的人体健康。空气质量标准的指定,为的是有一个统一可行的数值告诉公众空气质量的好坏。但是单单只修订这个标准,只是既不治标也不治本的笨办法。如果你只看着空气质量标准制定好便觉得可以高枕无忧,那便真的是大错特错了。
我们刚才已经分析了空气污染的问题到底是从何而来的,我们不妨也看看和这些污染相关的控制标准表现如何。
首先是最重要的汽车尾气污染。环保部2012年12月底发布的《2012年中国机动车污染防治年报》显示,我国已连续三年成为世界机动车产销第一大国,2012年,1亿辆机动车排放的氮氧化物占全国排放总量的1/4左右。机动车污染是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因,也已成为我国空气污染的重要来源。要控制汽车尾气排放的污染,关键在机动车尾气排放控制标准和成品油质量标准。可是我国的这些标准仍然落后的可怜。虽然北京地区现行标准是相当于欧V排放标准的国标V成品油标准,对于汽油硫含量的限值为低于10ppm,但是目前我国大多数地区使用的仍然是国III车用汽油标准。这个标准对于汽油硫含量确定的数值是低于150ppm,标准依旧身份宽松。
不过最新的消息是,2月6日,国务院召开的常务会议终于对油品质量继续升级做出了规定。决定在已发布第四阶段车用汽油标准(硫含量不大于50ppm)的基础上,由国家质检总局、国家标准委尽快发布第四阶段车用柴油标准(硫含量不大于50ppm),过渡期至2014年底。2013年6月底前发布第五阶段车用柴油标准(硫含量不大于10ppm),2013年底前发布第五阶段车用汽油标准(硫含量不大于10ppm),这两项标准的过渡期均至2017年底。这个最新的全国性的阶段标准对于汽柴油质量的规定,终于达到了北京正在使用的欧V标准水平。虽然和空气质量标准一样,但是这样的变化仍然是积极的。
其次,是困扰整个中国的能源结构问题。中国的能源结构以燃煤为主,不管是遍布各地的燃煤发电厂还是整个北方到了冬天无法离开的供暖锅炉,使用的燃料都是基于煤炭和燃油在内的传统能源,好一些的,或许会用到天然气。而对于这些能源污染物排放进行控制的环境标准规定之宽松,简直已经到了不忍直视的程度。2012年1月1日开始实施的火电厂大气污染物排放标准,对于大气污染物排放的标准是这样规定的,燃煤或燃油锅炉,烟尘排放标准是每立方米30毫克,燃气发电厂烟尘排放标准是每立方米5~10毫克。至于锅炉的烟尘排放限值,则是每立方米50~350毫克不等。
这两个标准,是治理我国空气污染问题最重要的两个标准,我们已经看到了它们对于空气污染的控制在一个什么样的标准上。所有只关注空气质量标准,是没有用的,它不能从根本上保障我们的人体健康。
我所所长吕忠梅教授谈:环境与健康的法律监管问题
全国人大代表、我所所长吕忠梅教授在做客人民网强国论坛时,以“环境与健康的法律监管”为题与网友进行在线交流。针对雾霾天气等一系列污染对人体健康造成重大影响,她指出,环境保护相关法律要成为保障人体健康的法律,她建议我国应建立一部环境健康法,而且已经联名30名以上的全国人大代表提出环境与健康立法的议案。
在具体谈到环境健康立法时,吕忠梅教授首先强调环境健康立法时需要在环境保护基本法层面解决三个方面的问题:
第一,环境保护基本法里面要以人的健康作为保障人体健康为立法目标,环境保护法是保障人体健康的法律,不是为保护环境而保护环境的法律,所以我们人的健康的保障要作为立法的唯一目的,就是制定法律是为了人更好地生活。
第二,体制的问题。环保部门应该牵头,并协同相关的部门一起,必须从源头控制,即风险控制,对环境健康问题整体进行控制。
第三,基本法要赋予公民环境权,每个人都有在健康的环境中生存的权利,如果身体健康因为环境污染所带来的危险,我们可以主张权利,可以起诉、可以监督政府。
其次,在基本法问题解决之后,因为基本法不能很细致地把这些问题都规定到,我们就要制定一部专门的《环境与健康法》。第一个问题是依照基本法的规定,要把政府的环境健康责任规定下来。第二个问题是建立真正能够保护健康的环境管理体制,并且建立一个机制。第三个问题是要有一系列具体的制度,比如环境影响评价的健康风险、健康风险评估体系、还要有健康评价标准、防控体系应急措施的建立、公民参与制度,司法体系(诉讼程序,申请损害赔偿),当然还有一个最重要的就是法律责任体系,政府违法企业违法公民个人违法应该分别怎么去追究。
(二)关于现行《大气污染防治法》
我国现行的《大气污染防治法》早已过时。现行该法制定于1987年,尽管分别于1995年和2000年进行了修订,但仍难以适应区域性、复合性和压缩性大气污染防治的需求。因此这部已经过时的法律近年来一直被要求修订,然而由于产业部门阻力、立法排期所限和公共参与程度较低,该法迟迟未能修订。这份大气污染防治提纲擘领的法律,对于大气污染的防治只规定了三章:防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染、防治废气、尘和恶臭污染。如果大家有兴趣去浏览一下这部法律,便会发现这部法律不仅在污染防治的章节分布上简单得已经不能够适应我国的大气污染现状,而且在法律责任的规定上甚至已经到了寒酸的程度。(最高罚款额不超过五十万元)虽然早在2005年大气污染防治法的修正案草案就已经经环保部审议通过(当时仍是国家环保总局),但是这部法律的修正案直到现在仍然压在全国人大的案头。想必2013年的全国两会,乘着这段时间空气污染舆论声势高涨的势头,这部法规有很大的可能会修订通过。
中国环境科学学会副理事长、环保部原总工程师杨朝飞认为,《大气污染防治法》的修改非常迫切,应推进修法进程,更好地捍卫我们健康呼吸的权利。他建议此次修法,要重点解决现有《大气污染防治法》存在的三大问题:
第一,首先解决环境违法成本低、守法成本高的问题,提高企业遵纪守法的自觉性
第二,解决资源低价和环境廉价的问题,启动市场化手段
第三是推动环境信息公开,鼓励公众参与
参与此次《大气污染防治法》修订的中国环境科学研究院副院长柴发合介绍,此次《大气法》修订主要包括几个方面:强化了燃煤、机动车排放等多种污染物协同控制,建立区域联防联控机制,同时,制定短期高强度污染相关应急方案,建立分解到工业企业的达标规划等倒逼机制;落实法律责任,明确政府、企业、公民权利与义务,对违法、违规的排污加大惩罚力度;要求火电厂现在脱硫、脱硝,未来脱汞,减少污染物排放,并将P.M 2.5纳入该法适用范围;预建立公益代理机制,选取民众代表监督排污问题、提起污染诉讼;明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和制度。
我所高利红教授谈《大气污染防治法》修改
中南财经政法大学法学院高利红教授认为,我国现行的《大气污染防治法》早已过时。
第一是表现为责任不明确,当前《大气污染防治法》对于大气环境责任的设定比较模糊,规定的处罚力度也很不充足,难以起到遏制环境违法的效果。
第二是该法比较抽象概括,削弱了法律的规范力度和可实施性,对于部门协作管理方面的规定也极为原则化,缺乏具体、可操作的机制设计。
第三是目前的大气污染防治法偏重行政法,一定程度上对于民事及刑事部分较为忽视。这使得相关污染排放主体仅有行政法上的责任,难以通过民事诉讼,甚至刑事诉讼实现其责任。
高利红教授建议,在新法中应建立区域联防联控机制;进一步规定总量控制制度;进一步完善机动车尾气污染的管理措施;加强和完善责任制度;完善配套立法和实施机制,建立与工信部、交通部等有关部门的协调配合机制;完善环境保险或环境民事诉讼制度;完善大气环境公共参与及信息公开制度;完善排污许可(权)证制度。
此外,为避免法律过于抽象化难以实施,在《大气污染防治法》修订过程中,应赋予地方更多的机会和功能,国家层面立法应当为地方或区域立法提供基础和必要的协调及保障机制。
结语
2013年全国两会期间,会场内外,无处不见雾霾治理的讨论。“你认为雾霾天怎么治?”几乎已经成为每位代表委员都会被问及的问题,空气污染治理已成为中国全民热议的最大内政之一。修改《大气污染防治法》和环境质量标准是时事所趋,也是势在必行。
【深入阅读】
重点区域大气污染防治”十二五“规划
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/gwy/201212/W020121205566730379412.pdf
环境空气质量标准征求意见稿(第二版)
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201111/W020111121388004546031.pdf
火电厂大气污染物排放标准
http://www.zjep.org/manage/UploadFiles/201110814559248.pdf
锅炉大气污染物排放标准
http://szems.szhec.gov.cn/hjbz/200907/P020090708508736307530.pdf
《中华人民共和国环境保护法》
http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=6229
《中华人民共和国大气污染防治法》
http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=141
环保部回应雾霾防治
http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201302/t20130201_245846.htm