《中华人民共和国生态环境法典（草案）》污染防治编改变了污染防治单行法分散立法现状，基本已形成完整的污染防治制度措施规则体系，但仍然存在许多修改完善的细节，本期论文围绕《生态环境法典（草案）》污染防治编展开一系列系统性研究。

目录：

一、问题的提出

二、“污染防治编”规范体系评析

    (一)通则统摄功能缺陷

    (二)全编议题阐述分散

    (三)缺乏与其他编规范协同

三、“污染防治编”的体系编纂逻辑

    (一)通则价值导向

    (二)“环境要素—物质与能量”的二元规制结构

    (三)与其他编规范体系整合

四、“污染防治编”规范体系优化

    (一)强化通则定位

    (二)调整全编结构

    (三)衔接其他编规范

五、结论    

摘要：《生态环境法典（草案）》(以下称《草案》)“污染防治编”承担落实“总则编”原则和制度、衔接“生态保护编”与“绿色低碳发展编”、对应“法律责任和附则编”规范的立法任务，肩负实现内部规范逻辑一致、回应生态文明建设的新问题、新情境的立法使命。目前《草案》“污染防治编”已完成单行法的整合，但编纂体例陷于“单行法集中+原则与制度补充”的传统立法模式，难以应对环境要素交互、污染介质多源与能量污染传导的现实需求，导致制度体系碎片化、条文结构松散化，规范化衔接不足，缺乏层级分明、功能互补的治理闭环。《草案》“污染防治编”应围绕“通则统领—内容自洽—衔接各编”的编纂要求，确立“可持续发展”“生态环境与公众健康保护”和“全过程污染防治”的价值导向，依照“环境要素—物质与能量”的二元规制结构，回应新兴污染防治问题的时代要求，调整“污染防治”的分编结构，同步推动规范的删减、归类与重整，构建结构紧凑、运行高效、内在协同的污染防治规范体系。

总结：从“法典化”应有的逻辑一致性和结构完备度观之，目前《生态环境法典（草案）》“污染防治编”存在条文拼接、功能交叉与规范冲突等问题，受限于立法工作量大和价值理念融贯不足等，“提取+汇编”式的编纂思路也难免导致“污染防治编”存在一系列问题，一是通则涵摄功能缺陷，具体表现为基本概念界定不足、专项原则及制度未臻完善、固定污染源监管规范架构松散。二是全编议题阐述分散，具体表现为系统治理逻辑缺位、全过程治理体系局限、新兴污染规制体系滞后。三是缺乏与其他编规范协同，具体表现为海洋环境保护规范定位模糊、污染防治与生态保护边界不清、减污降碳增效规范统筹不够。“污染防治编”理应承接“防治污染和其他公害”“保障公众健康和生态环境权益”立法宗旨，紧扣“全过程监管”“促进经济社会发展全面绿色转型”等时代命题，凸显“人类与环境整体保护—保障公众健康利益—预防健康风险”价值理念，具体的价值导向应当以强调经济发展、社会进步与环境保护的有机统一的可持续发展为目标导向、以环境与健康为方针导向、以全过程监管为路径导向，以此优化通则的基本概念、基本原则和制度体系。一方面，“污染防治编”亟须摒弃单纯汇编式体例，转而创制内在逻辑统一、功能互补的“环境要素——物质与能量”的二元规制结构。其中篇章结构方面依据“环境要素—介质和能量”的二元规制逻辑，将现有 ８个分编划为“环境污染防治、物质污染防治、能量污染防治以及新污染治理（补充部分）”四大板块，据“总—分—特”的体系结构，重塑“污染防治编”内部分编顺序、优化条理层次。在空间治理制度方面可以通过宏观层面引入“协同污染防治”理念、中观层面构建以环境治理目标为导向的制度链条、微观层面推动健全行政机关落实污染减排与环境质量改善的联动机制，以此实现从要素单一治理向空间综合治理转型的现实需求。在新兴污染规范方面则应增设“新污染物防治”专章，将当前及未来亟待规制的新型污染物纳入规制范围，遵循“风险筛查——风险评估——风险管控”的规制思路，并将亟待解决的光污染、植源性污染等问题纳入治理框架。此外，在“总则统领—分编细化”的体例架构下，“污染防治编”应坚持系统论—协同论的立法视角，突出“风险防范、污染治理”的工具理性，并注重与“保护优先、自然恢复”的生态理性目标互补、统筹“环境效益与经济效率兼具”的可持续理性目标，与“生态保护编”“绿色低碳发展编”等其他编规范体系进行有机整合，强化与其他各编的衔接耦合。另一方面，还要通过调整篇章结构，条文删繁就简与适度增补、同类规范归并等立法技术，系统优化“污染防治编”规范体系。一是应在“可持续发展”“生态环境与公众健康”“全过程监管”的目标、方针与路径指引下，以制度为经、条文为纬，补充概念和术语体系、基本原则及对应制度，构建覆盖全编的规范支撑。首先应围绕“污染—环境—健康—发展”的逻辑关系，设置“污染防治编”的基本概念和术语条款，以“统一 ＋类型化”结构支撑规范的体系性与科学性。其次应在落实总则基本原则的基础上，突出“环境与健康保护”“全过程控制”的价值导向，设立“预防为主、防治结合，全过程控制，污染者付费，公众健康保护”的专项原则条款，提供制度设计与适用评判的共通标准。最后形成以“排放许可—排放总量控制—排放监管—经济激励—信息公开—应急处理—执法与修复”为主线，集实体性、程序性规范于一体的固定污染源综合防治制度体系。二是应依循“环境要素污染防治、物质污染防治、能量污染防治、新污染防治”四分板块的规制逻辑，应通过条文修改、制度联动与体系整合，推动法律规范在不同分编、不同环境要素及污染治理环节

间形成协调一致的规范秩序。首先在全编章节设置方面建议在环境要素污染防治板块设置“大气污染防治”“水域污染防治”“土壤污染防治”“环境空间污染防治”四个部分，并建议将第481条的内容修改为“固体废物污染海洋的防治和放射性废物污染的防治适用本分编的规定，但海洋污染防治分编和放射性污染防治分编另有规定的，从其规定。”其次，依据“污染物全过程管理”原则，各分编应结合污染特性和介质特征，差异化规定排放许可、排放标准、监测执法、修复等抽象的共性制度，依循“污染源—环境污染—人群暴露—健康危害”的规范机理，重组制度顺序、补充缺失内容。最后要对新兴污染防治规范予以考量，针对新兴污染问题呈现的不确定性、高风险性及持续演变性特征，在拟新增的“新污染物防治”专章和固体废物污染防治部分作出制度回应。三是应从协同治理目标、加强制度衔接及预留规则接口等维度调整、完善部分条款，推动“污染防治编”与其他各编在生态环境治理中形成规范联动与制度协同，确保法典规制内容呈现逻辑系统化与治理综合化。首先是对总则编进行局部的微调，将具有跨要素、跨空间、跨功能属性的生态环境规划与生态环境监测制度纳入“总则编”，使“总则编”与“污染防治编”在体系结构上呈现纵向贯通，实现制度功能的合理分布。其次还需嵌入与“生态保护编”的衔接机制，构建从污染控制到生态保护、修复的制度链条。最后建议在通则“一般规定”中增加，“行政机关应当履行污染防治以及协同控制温室气体的监管职责”的条款，并在厘清“协同减污降碳”多层次复合关系的基础上，将“控制温室气体”融入污染物排放标准、污染物排放总量控制等相关条款中。如此可使“污染防治编”由形式整合迈向逻辑整合，形成层次分明、递进有序、协同高效的规范体系。