【作者系中南财经政法大学民商法专业2005级硕士生，感谢作者对本站的鼎力支持！】 

影片《无极》上映以来，引发媒体与大众关注的不是该影片本身，而是与该影片相关的另外两件事。一是胡戈恶搞《无极》，二是《无极》“恶搞”香格里拉。自从今年5月份《无极》剧组在云南香格里拉碧沽天池拍摄时破坏当地自然景观事件被有关有媒体报道以来，多个著名景区因为影视拍摄而造成污染的问题不断涌现。由此引发的讨论或批评之热闹程度可谓汹涌澎湃。

由于近年来一些风景名胜区、自然保护区大打“景区影视牌”，已引发多起关于生态环境保护的争议。政府“景区影视”的思路本来是无可厚非的，由影视拍摄来提高景区知名度，并由此带动旅游经济，值得研究和推广。但是在这个过程当中，政府与制片人囿于经济效益，本应该同时实现“景区影视”的生态、社会、经济等三种效益非但没有实现，这种行为反而遭致了众多批评。学者们认为现有法律规定没有严格地规范景区摄影行为，相关法律尤其环境保护法需要作出反应，进一步提出增加影视拍摄等重大行动环境影响评价、严格落实环境监管问责制、扩大环境公益诉讼的原告资格范围等建议，似乎中国的现有法律还不能满足对类似事件处理的需要。其实，在环境保护法律法规中，《环境保护法》、《环境影响评价法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》等等，都建立了相关制度，赋予了相关监督管理部门以事先的行政审批权、事中的监督检查权、行政强制权与事后的行政处罚权。那是什么环节出现了问题呢？在我看来，主要有以下两个问题。

第一个就是剧组与当地政府签订的协议的性质问题。根据《风景名胜区管理暂行条例》第四条：“城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。”的规定，香格里拉县建设局直接管理、环保、林业等部门协助管理碧沽天池，三部门的工作相互独立又相互联系。那么按照规定，《无极》剧组应该取得这三个部门的同意才能进入景区进行拍摄工作，并且在拍摄过程中也有职责对景区进行管理和保护。剧组在与当地政府协议后，直接、简约地办理了若干手续。那么《无极》剧组与当地政府达成的使用景区进行拍摄的协议是属于什么性质呢？虽然政府作为一个公法上的主体，但实在采购等一些特定情况下还是能够作为民事主体的。在这个协议当中，剧组和政府双方应该是平等的。那么这个关系就是民事上的租赁合同关系。根据我国《合同法》第212条的规定，所谓租赁合同，是指出租人将租赁物交付承租人使用、收益、，承租人支付租赁金的合同。在租赁合同当中，出租人负有交付租赁物，租赁物修缮，出租物瑕疵担保义务。《无极》剧组宣布将选取碧沽天池作为外景拍摄地后，迪庆州和香格里拉县无不欢心鼓舞，为此迪庆藏族自治州委还特地成立“《无极》迪庆协拍领导小组”。应该说，政府尽到了作为出租人的义务的（虽然在行政法上，政府没有尽到监督和保护的职责）。作为承租人，除了支付租金外，还有按照约定的方法或租赁物性质使用租赁物，妥善保管租赁物等义务。承租人没有按照约定或者租赁物的性质性质使用，致使租赁物受到损失的，出租人可以解除合同并要求赔偿损失。那么很显然，剧组明知香格里拉碧沽天池作为国家级的自然保护景区，在拍摄中没有遵守《环境保护法》、《环境影响评价法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》等等相关法规条例，就违反了作为一个承租人的义务。这时候政府就可以直接制止剧组的行为并要求损害赔偿。但是很可惜，在这个问题上，严格地说，剧组和当地政府人员都违反了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等法规，相关问题没有向上级反映，反而为了短期的利益，纵容剧组造成严重的环境破坏。

在拍摄后，据该剧组制片人陈红告诉记者，剧组曾给当地政府留下一笔清理现场费用，并以公文方式正式委托对方恢复景观原貌。[1]那么这里的委托协议到底又是什么性质呢？假如剧组因为被裁定对景区进行清理恢复工作，而剧组没有履行，则政府是可以代履行的。代履行之后，可以向剧组收取相关的费用。那么政府的这个行为应该是属于行政法的行为。但是现在的情况是剧组给当地政府留下一笔清理现场费用，并以公文方式正式委托对方恢复景观原貌。这又是另当别论了。委托合同一个特征就是它是一个劳务合同。《瑞士债务法》第394条第2款规定：委托合同的条款，应当适用于全部不属于本法规定的其他类型的合同内容的服务。[2]我国台湾地区民法第529条也规定，关于劳务给付之契约，不属于法律所定其他契约种类者，适用于关于委任之规定。而政府作为一个行政机关，并不是一个可以提供劳务的机构。在这个合同当中，政府并不是一个适格的主体。因此该委托合同并不成立。剧组的行为也只能算作对当地景区造成破坏的赔偿。

第二个是私主体在监督政府和法律实现中作用的问题。在剧组破坏环境当中，当地政府并不是没有责任的。在整个拍摄当中，政府没有将实际破坏情况上报。依据国务院1994年颁布施行的《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区可以分为核心区、缓冲区、实验区。核心区原则上禁止任何单位和个人进入；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化珍稀、濒危野生动植物等活动。原则上，在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，包括拍戏，要向国家林业局自然保护区处报批，但实际上，地方政府或者风景区管理处与剧组协商后，基本上没上报，因此很难有效监管。那么在这样的情况下，就需要引进另外的力量，这个力量必须是和利益相关方没有任何瓜葛。民间的社团和其他私人主体就是很好的选择。

为了发挥私人在法律实现当中的作用，必须在诉讼层面赋予更多的主体以诉讼资格并确保私人诉讼的便捷。诉讼当事人起诉是否必须使自己的利益受到了损害？在美国法上，虽然原则上严格执行诉讼利益（依据）（standing）的规定，但在特殊情况下则不要需要拘泥于条件。这种较宽松的做法为私人在法律的实现当中发挥作用创造了条件。在美国法当中，有以下三个制度：允许私人作为相关人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁止令请求诉讼。在相关人诉讼当中，法律允许在私人没有当事人资格的法域中利用相关人名义诉讼方式起诉。市民提起得职务履行令请求诉讼则是在公务员没有履行义务的场合，私人以市民的身份并根据其义务的具体内容，向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。纳税人提起的禁止令请求诉讼是法律承认纳税人以其纳税人身份拥有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。前述各项制度所承认的是私人并非为自己的利益，而是作为一名市民从公的立场所提起的诉讼。由于还有其他的激励机制的实施，因此这种诉讼的提起相对来说是比较便捷的。这样做很有利于公共利益的保护，并且弥补了行政机关和检察机关的渎职与不足。我觉得这些制度很值得我们借鉴，更重要的是在这些条文的背后体现出来的对国家与个人，政府与社会对待法律实现这个问题上的态度。有人担心因为允许这样的诉讼会引起滥诉的问题，其实通过对比可以发现，我们国家在给与私人对公法上的机构的违法行为进行起诉的机会方面，立法上存在着很大的差距。所以实际情况是我们根本没有充分利用这个制度。这证明了我们并没有给私人在法律实现当中的作用予以应有的重视。

在我国民间，也有很多环境保护的自发的组织。假如我们在制度上给与这些组织诉讼的权利，相信很多类似的案件都会得到阻止。人类社会发展的历史，也是一部人类对于政权体系结构不断认知并将其改进的过程，黑格尔关于国家和市民社会的二分法，清晰而又明快地展现了一幅现代社会政治权力的认知图景。然而，当人们认识到在政府和市场都存在一些能够使其失效的“盲点”之后，民间组织成了介入国家和市民社会中的第三种力量。

环保民间组织的一个重要作用就是监督政府实行环境主张，落实环保举措，坚持可持续发展。2002年，重庆市决定在主城区建三十万千瓦燃煤发电厂，市民反映强烈。重庆市绿色环保联合会组织市民召开研讨会，建议政府停建以牺牲重庆市主城区空气环境为代价的工程。2003年底，重庆市政府采纳了建议，停建该工程。环保组织同时为其建言献策，把实现国家的环境与发展目标同自己的宗旨紧密结合起来，这充分表明我国的环保民间组织进一步走向成熟。

　环保民间组织还在维护社会和公众环境权益方面发挥了积极作用，有力地推动了政府把环境知情权、参与权、监督权和享用权真正赋还给公众，把公众对“四权”的真实意见反馈给政府。比如2005年，在中国政法大学污染受害者法律帮助中心支持下，福建省屏南县1721位农民在诉福建省（屏南）榕屏化工有限公司环境污染侵权案中胜诉，为当地挽回经济损失68万余元，此案被评为2005年中国十大影响性诉讼之一。[3]

多年来 ，理论界都认为，由于中国传统文化的影响，中国民众是厌恶诉讼的，却没有反思过我们的法律制度在造成这个状态的问题上是否也有责任。而在民众当中，也存在着一种明显的思维倾向，认为法律的实现好像是由国家垄断的。这样的情况下，我们的立法没有给与鼓励私人诉讼的政策，反而还设置了许多抑制私人实现法律的障碍[4]。虽然私人不是实施法律的行家，但是我们要承认，私人主体往往对损害和政府的一些行为是最敏感的。民主不仅仅是一个制度的问题，更需要在民众当中形成一种意识和思考问题的方式。洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是艰难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会维持原状，仍然得不到解决。因此，必须把它连根拔起，使它彻底地暴露出来；这就要求我们开始以一种新的方式来思考。[5]国家不是仅仅立了法就了事了的。长久以来我们所缺失的就是对个人与国家行政机关（纳税人和政府）之间关系的正视，“徒法不足以自行”这句话在这个问题上也是可以适用的。在适当的激励制度下（比如在某些诉讼中实行惩罚性赔偿，由政府负担诉讼费用等等），私人主体这个第三极力量将促使法律的充分实现。如果缺少激励和有助于法实现的辅助机制，我们的法律力量将大打折扣，而民主意识也无从得到培养。