【 作者系华东政法学院法学士，现供职于上海市某律师事务所，meso_t@yahoo.com.cn】

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国家环保总局近日发布了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，提出了我国未来5年(2006～2010年)全国环境法规建设的目标和任务。其中对公众参与的问题是重点要予以法律保障的任务之一，而公众通过诉讼渠道来保护环境理应成为公众参与的重要内容。环境问题影响的范围广泛、涉及的对象众多，而且关系到公众的利益，所以理应让公众参与，发挥公众的监督作用，而诉讼又是监督与处理问题的有效途径之一。但我国目前在公益诉讼制度方面存在立法缺位，现行的诉讼体制已不能满足环境诉讼的需要。随着人民环境意识的提高，越来越多的公民用法律保护自己的合法权益，因此环境公益诉讼也引起人们的关注。环境的生态性和不可补救性，是环境作为公共利益的独特属性。保护环境，是环境公益诉讼的价值所在和环境保护的立法追求。

由于传统诉讼法将提起诉讼的主体严格限制在与案件有直接利害关系的人和受到具体行政行为侵害的相对人之上，不可避免的束缚了环境诉讼的发展，无法应对日趋严重的环境违法行为。因此，要对传统诉讼法进行突破，建立环境公益诉讼，扩大诉讼的适格原告范围，以应对日益增多的环境纠纷处理的需要。

    下面我们来看几个案例：

案例一：松花江污染案

2005年年末，我国发生了一起重大的环境污染事件。11月13日，中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸并引起大火，导致大量含有苯和硝基苯的污水进入松花江水体，破坏了该流域的整个生态环境。事件发生后，北大的几位师生就松花江污染事件，以自己以及自然物（松花江、松花江北岸的太阳岛、松花江水体内的鲟鳇鱼）作为原告的身份向黑龙江省高级人民法院递交了民事起诉状。虽然法院以“目前本案不属于人民法院的受案范围，一切听从国务院决定”的说辞退回了起诉状，[1]致使该案无果而终，但这起诉讼却引起了我们对环境保护以及环境公益诉讼的又一次思考。

案例二：圆明园湖底防渗工程

2005年3月22日，兰州大学生命科学学院生态学专家张正春在圆明园游玩时，发现湖底正在铺设塑料膜，凭借职业敏感，他立刻意识到这是一次彻底的、毁灭性的生态灾难和文物破坏，决定阻止这一恶劣行为。事后有关部门发现，该防渗漏工程没有合法性，未通过环保审批。4月1日，国家环保总局下令停止防渗漏工程。有人愤懑地说：“圆明园的做法，是要把世界文化遗产，变成一个巨大的脸盆。”但谁能就圆明园事件状起诉工程实施者破坏世界文化遗产，起诉环保或其他主管部门行政不作为呢？虽然无数人在关心此事，但却没有一个人可以诉诸法律，因为没有人符合原告的条件———直接受害人，没有人可以提起环保公益诉讼。对于这个事件，通过法律途径解决问题似乎被排除在外。[2]

案例三：大坝与小鱼

《美国联邦判例法》有到这么一个判例：美国政府决定在小田纳西河修建一座水电站。当工程花费一亿多美元的时候，施工者突然挖到一种叫蜗牛鱼的濒危物种。当地环保组织立即要求工程停建，并上诉到当地法院，法院判决其败诉。理由是，以牺牲纳税人一亿多美元的利益为代价来保护一个微不足道的鱼种是很不明智的。环保组织又将此案上诉到最高法院，令人“不解”的是，法院判决工程停建，环保组织获胜。之后，一家新闻传媒对此进行公众调查，90%以上的人认为停止大坝建设是对的。[3]

在西方法律中，公益诉讼的起诉权被赋予了相关的社团甚至普通公民。一个社团或公民只要认为政府或政府某个行为已经侵害到他们的合法权益，就可以以自己的名义向法院直接提起诉讼。而我们的法律却不是这样。鱼不会说话，也不是民事诉讼或行政诉讼的主体，能说话的人却因为法律障碍而不能为鱼们的权利提起诉讼，这种纠纷或矛盾就无法进入司法程序。

以上事件所折射出的，正是我国环境保护公益诉讼制度缺位所带来的无奈。案例一中那些直接的受害者可能由于法律意识、诉讼成本、观念传统、或迫于权威等原因而不敢或者不想提起诉讼。案例二中找不到直接的利害关系人，因此无人有资格提起诉讼。

我们存在着同样的情况，却是不一样的结果。当年葛洲坝合龙时，一条条中华鲟直往坝上撞，头破血流，非常惨烈。三峡工程使得曾经在三峡库区活跃的一种异常珍贵的、距今已有15亿年历史的桃花鱼灭绝了。一些地区的开发若计算生态成本，投入10元钱，很可能只能收回几角钱。因为随着生物基因技术的迅速发展，这些物种资源所蕴含的科研价值、经济价值无可限量。我并不是说我们就应该像美国那样，为了生态环境的利益而宁可放弃如此之多的财产，毕竟无论从经济、文化、观念、发展程度上来说，我们都有着很大的差异性。但目前我国所得出的国民经济数字里，相当一部分是靠牺牲后代的机会来获得的。这难道不是我们现在强调的可持续发展所应关注的问题吗？正因为环境问题涉及到许许多多人的利益、影响如此之广泛，所以在进行决策时必须听取各方面的意见，包括专家、民众、环保团体等等。而这些关心着公众利益，而非为着一己之私的人，他们发言的途径应该更为广泛。放开诉讼的限制，使公众能够更便利地参与公共事务的管理，这不也是法治民主化进程的要义吗？如果一些工程项目违反了法定程序、没有进行听证就施工，没有直接利害关系人，也没有受到应有的追究，在这样的情况下，如何通过法律途径来救济呢？一系列的问题使我们禁不住思考现有制度存在的缺陷以及建立环境公益诉讼制度的意义和必要性。

一、公益诉讼的概念辨析

公益诉讼并不是一个既定的概念，目前并没有对此制度进行一个完整的定位，笔者认为它是一整套概念体系的统称，（既包括了主体扩张的非直接利害关系人起诉资格的制度设置，又包含了直接利害关系人起诉的但以公共利益的维护为最终目的的诉讼制度的完善。）因此理论上一方面应该在现有诉讼法体制内作进一步的完善，另一方面要扩大（现存诉讼）主体资格的范围，对现有诉讼法作一突破。但本文主要讨论的是后者，即主体范围的扩张。

（一）公益诉讼的概念

关于什么是公益诉讼，不同的人有不同的看法。有人是着重从客体上下定义的：任何组织和个人都可以根据法律，就侵犯国家利益、社会公益的行为向法院提起诉讼。[4]也有学者突出从主体的角度来定义：公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系，即诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益。[5]

笔者认为，第一种定义包括的内容更广泛，因为其中的主体包括了直接利害关系人，即在案件中，当事人的权利受到了直接的损害，但其起诉的目的并不在于个人的利益得到补偿，而主要在于维护正义以及社会公众的利益。比如河北律师乔占祥因火车票擅自上浮涨价多收9元钱状告铁道部就是一典型的案例。这类案件对个人来说付出的成本往往要远大于个人可能获得的利益补偿。但案件的影响却是深远的，有维护消费者的权益的作用，也有对行政部门监督的功能，并且有利于唤醒人们的法律意识。而后一种定义则是属于纯粹的公益诉讼。[6]比如画家严正学起诉某色情娱乐场所侵害了附近中小学生的健康，因为他并不是利益的直接相关人。[7]

（二）环境公益诉讼

美国法律规定：“只要某人能说明，他有权使用或者享受某些自然资源或者他本人的生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于她，她也不是某一污染行为的直接受害人，但可以‘保护公众利益’为由向污染者起诉。”英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人均可起诉。”[8]

目前，学界对环境公益诉讼比较有代表性的表述是：“由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公益而向法院提起诉讼的制度”。[9]即指任何组织和个人都有权利对违法破坏环境者或者未依法履行职责的有关机关，依据法律提起诉讼的制度。

环境领域有其特殊之处，无论企业污水的排放，还是政府批准一个工程项目的建造如水电站，其对环境的影响往往更广泛、更深远、而且具有潜伏性，甚至有时是不可逆转的。而生态环境是一个整体，对环境的破坏而引发的灾难，无论在程度还是范围上都是难以预想的，印度洋大海啸就是一例，可以说在环境问题上我们每个人都是利害关系人。我们有权利以纳税人的身份对政府的环境工作发言，我们有权利关心我们生存的家园和朋友的安危，我们有权利为子孙后代说几句话。所以笔者认为应该放宽传统诉讼法对环境诉讼主体资格的限制，适用公益诉讼的模式。

公益诉讼较早是从美国的消费者权利保护的集团诉讼形式及环境保护等涉及到公共领域的案件中发展而来的。它并不是一个独立的法律部门，也同样不独属于某一个法律部门，而是包含在不同的部门法中的一种诉讼制度，其目的是保护弱势群体的利益，维护国家、社会的利益。通常认为包含在环保、垄断、国有资产流失、消费者保护等案件中。这里讨论的公益诉讼包括了民事、行政，（因为刑事案件已有检察院的公诉制度，所以就不再讨论）即环境问题中的公益诉讼制度。

二、建立环境公益诉讼制度的意义

传统诉讼法注重对私权利的保护，因此对诉讼主体资格有一定的限制，但这种限制在对公民“公权利”如环境权等方面的保护上则很明显是不适宜的，环境资源是人类生存和发展的依托，是人们的“公共财产”，任何人都不能任意对其占有、支配和损害，不能将其作为私人财产权的客体。依据这种限制，当环境遭到污染与破坏尤其是当这种污染与破坏并不直接损及私人的人身或财产权益时，作为虽享有环境权但却与环境污染与破坏无直接利害关系的私人，显然就没有资格对致害人提起侵权民事诉讼。这不仅在事实上限制了公民的环境权，且明显不利于环境保护。环境保护作为一项公益性的事业，是以保护环境这种人类“共同财产”为主要目的的，它一方面离不开政府的管理和宏观调控，另一方面更离不开公众的广泛参与。传统民事诉讼对起诉主体资格的限制犹如一道无形的墙，将意图参与环境保护的人，尤其是意图通过环境民事侵权诉讼参与环境保护的人拒之门外。这与环境保护的目的显然是背道而驰的。因此，“在环境保护领域就必须对起诉资格放宽限制，这已成为世界各国环境与资源保护立法发展的总趋势。”[10]

（一）弥补传统诉讼法在应对环境问题时存在的缺陷

1．传统诉讼法与实体法不统一

虽然我国的《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但现行的《民事诉讼法》第一百零八条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”行政诉讼法第二条、第四十一条第一项都明确了原告必须是认为行政行为侵犯其合法权益。言外之意，起诉人向法院提出受到被诉行为侵犯的合法权益，不应是他人的或公众的。所以，有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人亦即实体权利关系人，没有直接利害关系的人或组织无权向人民法院提起诉讼。

    实体法中规定了的权利却遭受了行使中的瓶颈，这无疑会破坏民众对法律的看法，不利于法律威信的建立。

2．实践中不利于对环境的保护

在实践中往往会出现这样的情况，遭到污染损害的人由于不具有法律意识而没有想到保护自己的权利，并要求停止侵害行为。或是由于实力的不对等而不敢提起诉讼，因为环境侵权者往往是企业或是政府机构，比如政府违法颁发排污许可证等等。又或者是不存在明显的、直接的、实际的受害者，而无法起诉，因为环境侵权常常具有隐蔽性。而那些具有较强的法律意识，并且热心于保护公众利益的个人，通常较多的是环保团体、学者、律师，正是由于受到了我国诉讼法的这些限制而无法发挥更大的环保作用。可是如前面所说的环境问题具有整体性，且具有潜伏性，所以应赋予更多的人以起诉的资格。

如果破坏环境的行为得不到及时的相应的惩罚，这也会导致对企业污染行为的放纵，企业具有很强的私利性，而对于公共的东西，比如环境，决定了它容易受到人们的忽视。所以我们更应该建立一种合理的制度鼓励人们去保护它，而不能因为制度的不合理，进一步阻碍人们对其的保护，加深其鲜有人问津的现状。

3．不利于事前的预防

按照目前的法律，在大多数情况下，只有在权利遭受了实际的侵害，才能够提起诉讼。可是环境侵害的影响具有潜伏性、广泛性的特点，所以有时候表面看来并没有人受到现实的财产或人身损害，但它存在着潜在的危险性，若等到日后损害发生了才得以寻求救济，这不利于对人民权利的充分保障。况且环境损害有时是不可逆转的，损害结果一旦出现就很难弥补。也许财产的损失可以用金钱来补偿，可是人身的损害可以用金钱来衡量吗？对整体生态环境的破坏也不是用钱就能解决的问题，它还需要仰赖技术的进步，比如用新能源替代才能维持发展。所以需要建立一种合理的机制，以达到事前预防的作用。

（二）现代社会条件下建立环境公益诉讼的意义

    在提倡可持续发展以及社会本位的当代社会，建立公益诉讼制度无疑是应时之需，而其意义无论在制度层面，还是思想理念方面都有所体现。

1．法律意义。法律的作用不在于纸面上的权利，重要的是实施。如果不具有可诉性，那对权利的保护就流于形式。法律要保障社会公益不受侵犯，除宪法和普通法两个层面的制度根据外，还必须以切实有效的诉讼手段为依托。以法理而言，无救济即无权利。因此只有获得司法的救济，才能使法律权利具有真正的实在性。而且只有使得人们通过拿起法律武器来保护自己的权利变为现实可行，才不会挫伤人们对法律的信任感。司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线。

2．社会价值。公益诉讼还是加强公众参与，提高公民法律意识的一个途径。通过鼓励人们为公共利益而战，可以起到宣传教育的作用，还有利于社会文明的进步。相反，如果对原告资格作过于严格的限制，不但会打击公民参与的热情，还有可能使人们不得不选择自力救济。正是由于国家司法权利保护的缺位，使不少受害者状告无门，无奈之下只好自己来维护自己的权利。实践中经常发生公民愤怒之下而烧毁污染企业的厂房、捣毁机器等恶性事件。而且如果能鼓励更多的人参与到保护环境的队伍中来，定能更有利于可持续发展、人与自然和谐相处的文明社会的构建。

3．权利制衡的作用。目前对我国公民的民事公益权利的维护，主要是依靠行政手段来保障，但地方保护主义和部门保护主义的存在，严重地影响了行政管理行为的公正性。政府可能出于政绩的目的和受经济利益所驱使，不依法行政，纵容企业或是与企业联合而损害公众的利益。我们如果要求政府自己制约自己的行为，这显然是不可靠的，因此我们需要通过社会力量来监督行政。行政权力如果没有制约，容易滋生腐败现象。现在倡导的“小政府，大社会”以及社会主义国家“从国家本位到社会本位”的理念观的转换，也为公益诉讼制度提供了思想上的依据。

4．民主政治制度的体现。建立公益诉讼制度是民主政治在诉讼领域的具体反映，它通过诉讼制度体现了国家对公民权利保护的程度，而对原告的起诉资格的赋予是人民民主权利的具体体现。有的西方学者指出：“从有益的方面看，公益诉讼可以强化公民社会。在行政机关和立法机关之下仅有脆弱和微弱的公民社会结构的国家，此类诉讼可以作为从政府获取救济的替代途径。或者，它在发展公民社会的结构中起拾遗补缺的作用。许多著作都认为，公益诉讼可以为弱者或者被压迫者提供一种筹码或声音，以救济不正义。”因此这是有利于我国法治民主化进程的，同时也是我国宪政制度的应有内涵。因为我国宪法规定了国家的一切权利属于人民，人民有权通过各种途径和形式管理国家事务。

有人认为，公民维护国家的利益不受侵害的途径很多，可以向上级机关反映，或由新闻媒体监督，或由人大部门纠察等等，而无须适用公益诉讼制度。尽管救济的渠道是多元的，但司法救济应是最根本、最重要的解决途径。司法途径较之其他权威和权力，更能稳定而经常地调整各种相互冲突的利益。如果最终缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然或偶然性（而这会给社会带来破坏性后果），或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”[11]而这也是法治的原理和要义所在。

虽然实行公益诉讼制度可能会出现许多问题，比如有人担心会出现滥诉的情况，加重法院的负担。但其具有预防性，可以把一些可能造成的损害消灭在萌芽状态，实际上是用较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，这样看来它保护的利益价值要大于它可能浪费的社会成本。权衡利弊轻重之后，建立这一制度应该是较有利的选择。

三、主体扩张的理论依据

公益诉讼是随着各种法学理论的产生、创新与发展而不断地发展起来地。环境公益诉讼中诉权产生的依据大致有以下几种：

（一）诉的利益理论

在很长一段时间里，程序法依附于实体法而存在，即只有当实体权利受到侵害时才享有诉权。但是后来人们赞同了程序具有独立的价值，即承认诉权的实体涵义与程序涵义在特定情况下的分离，赋予非实体争议的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益。这是由于“公害”的泛滥，对主体限制过严不利于环境案件的解决，与法治原则和法治目标相悖。[12]笔者认为有时候在立案时，并不可能查明起诉人的权利是否遭受了直接的损害，只有在深入地调查、进行实体性的审理后才能做出此判断。因此将程序诉权与实体诉权分离是有意义的。

（二）人民主权理论

    即人民是一切公共权力或国家权力的所有者，但人民一般不直接行使国家权力，而是把国家权力委托给专门的国家机关及其公职人员去具体行使，人民则保持监督权，另行委托权及在特定条件下直接管理国家事务的权力。[13]

    虽然我国宪法也规定了国家权力属于人民、人民有权管理国家事务，但在有些问题方面只停留在鼓励群众向有关国家机关或领导人检举、揭发、举报上，而没有给与司法的保障，这就可能产生人治而非法治的结果。

（三）环境权理论

环境权是伴随着环境污染的加重和环保运动的兴起而出现的。环境权包含环境保护相邻权和环境人格权以及民事责任。这里的相邻权是包括了环境的生物性、地理上的整体性、生态的连锁性和环境影响的广泛性而发生的更大范围的“相邻”。环境人格权是一种社会性私权，它是以环境资源的生态价值和美学价值为基础的身心健康权。对环境的破坏不仅是对直接受害人的人身、财产的侵害，同时也是对公众精神上的非经济性侵害，如对美学、娱乐和环境权益等环境舒适性的侵害，影响人类对较高生活质量的追求。这种影响比直接的侵害更为复杂、隐蔽，如果放任下去，必将会带来难以想象的灾难。[14]

美国最高法院认为，审美和优美的环境犹如优裕的经济生活一样，是我们生活质量的重要组成部分；许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实，并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性。[15]

（四）信托理论[16]

适用于公益诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。传统法学理论观念认为自然环境等非人力所能支配的物属自由财产或无主物。但新的观点认为水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民可以将他们的共有财产委托政府管理，国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。这一新的观点即公共信托理论，它也是美国环境公益诉讼的一个非常重要的理论。诉讼信托以公共信托理论为基础。为了使这一受托管理财产受到侵害时能得到保护，国民又将一部分诉权也托付给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他机关，由这些机关代表国家提起诉讼。当然，如果国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。

以上各种理论的发展也是出于时代的需要，法律属于上层建筑，因此它不可避免地要受到经济的影响，并为经济的发展而服务。

近现代以来，西方发达国家经历了三次工业革命的浪潮，伴随着工业化的快速发展、大规模的开发与建设、生产和流通体制的变化等引起的环境污染和消费者权益的侵害等问题而产生了公益诉讼制度。因为现代的诉讼“所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局”。而与危害的广泛性和严重性极不对称的是，对受害者的救济手段和对违法者的惩罚措施十分匮乏。因此有必要扩张适格当事人的范围，对一些法学理论如诉之利益进行从新解释。

又如随着环境污染的日趋严重，人们意识到在良好的环境中生活也应当成为一种权利，比如人们要求享有阳光权、通风权、眺望权、宁静权、清洁水权、清洁空气权等诸多权利，这也导致了环境权的产生。而前面提到的公共信托理论很好地解决了这些权利在法律上缺乏依据的问题。这反映了人们在社会利益和代价的再分配上进行微妙的调整的要求。

四、国外关于主体资格范围的不同规定

主要有以下几种：

（一）以检察官作为公益诉讼的代表为主

典型的是英国。在英国，一般只有法务长官（检察长）可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为。但是在环境案件中，允许组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。[17]或是如《污染控制法》中规定的：“对于公害，任何人都可提起诉讼”。

通常情况下，环境诉讼的原告面对的是一个庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，双方无论在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。这时就非常需要一个国家机关为代表，以维护社会公益并与污染企业所抗衡。这时就有必要赋予检察机关以诉权。针对特定的民事、行政案件提起诉讼，是现代世界绝大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。

（二）主要以非政府组织（NGO）来提起诉讼

这一类堪以德国为代表。比如德国的团体诉讼就是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。但这一受托的团体一般无权行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉，损害赔偿之诉可由被害人自行提起。[18]

相较于单个的公民，社会团体如消费者协会、妇联、环保组织等有着较为严密的组织，尤其是环保组织对环境问题十分积极关切，再加上其往往能结合人才在科技与法律问题上提供专业知识与技术。通过社会团体的参与，可以使大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡，也可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。

（三）允许公民个人提起诉讼

这一类是范围最广的，包括了所有人——检察机关、政府机构、非政府组织、社会团体，乃至公民个人。美国就是将起诉的主体资格扩大至公民个人的典型。

美国的环境公益诉讼被称为公民诉讼，公民被视为“私人检察官”。各州有关环境的法律都作了最有利于保护环境、防止污染、监督有关部门执行法定义务的规定，即对起诉主体几乎没有什么限制。比如1970年的《清洁空气法》就规定了任何人都可以提起诉讼。但是这之后1972年的《清洁水法》又对原告资格进行了一定的限制，其中将“公民”限定为“其利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能性者”。[19]

综上所述，无论在大陆法系还是英美法系，虽然存在着差异，但有一点是共同的，即非直接利益关系人也可以充作原告。具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有代表他人提起诉讼的原告资格。这些共同点一方面说明了环境公益诉讼中主体扩张已是基本趋势；另一方面，也为我国关于民事公益诉讼原告制度的设计提供了蓝本。

五、对于我国诉讼主体资格的设计

（一）环境公益诉讼原告的类型

由于我国目前公民法律意识还不强，司法体制还不完善（比如司法有受行政干预的可能），以及考虑到诉讼中权力对抗的平衡，因此笔者认为我国目前适宜的做法是将原告资格扩张至检察机关及非政府组织（主要是环保团体）。

1．检察机关有责任对违法破坏环境者或未履行法定职责的有关部门提起诉讼。其一是因为保护国家、社会、公共的利益是检察机关的职责，而且环境侵权中的侵害者一般是实力强大的企业，或是掌握着部分国家权利的政府机关，要有效地与之抗衡，也需要一个有对应实力的主体才行。其二，检察机关负有对国家法律进行监督的职责，而在环境案件中，经常出现的问题就是政府不依法行政，随意批准项目设施的建设、或是胡乱颁发许可证等等。因此对于政府违反法律的行为也应是检察机关应尽的监督职责。

检察机关既可自行发现案件，直接起诉。也可通过接受有关个人或团体、组织的控告举报，审查后认为合理的，即有责任提起诉讼。但应限于重大的损害国家社会公共利益的案件。对一般的公益违法行为，可通知相关行政机关限时解决，并移送处理结果，特定条件下可派人参与调查和处理。

2．环保团体也可以对有关环境侵权行为提起公益诉讼。环保组织相对于公民个人具有更强的经济与技术实力，他们通常有一定的活动经费，并且可以得到赞助，同时还有专业的环境技术、法律人员，更有利于调查、取证与应诉。而且他们最显著的特点就是热心于公益的环保事业，具有较高的素质、强烈的社会责任感以及先进的思想，因此他们是环境公益诉讼的最佳人选。

    但目前我国非政府环保组织的生存状况非常艰难，九成非政府环保组织没有合法的身份和保障，相当一部分机构的资金来源于境外支持。应当在现行行政法规的基础上尽快出台相关法律，在现有法制范围内提出制度创新、积极推动相关立法，以改善非政府环保组织的法律环境，促使非政府环保组织在环境公益诉讼中发挥积极的推动作用。

3．公民个人可以向检察机关或者环保团体举报、揭发，并要求其对有关侵害行为提起诉讼。考虑到个人的精力、财力及法律资源的有限性及可能存在的种种负面效应，因此不主张在现阶段在立法中将民事公益诉权赋予普通公民。我国的环境民事公益诉讼，应当走一个思想培育、理念传播、民众素质发展的渐进式的过程，可以考虑在适合的时候再将诉讼的主体进一步扩大至个人。

（二）提起环境公益诉讼的限制

1．笔者认为对于诉讼权力应有一定的限制，比如可以借鉴德国的团体诉讼模式，即只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉，而不适宜提起损害赔偿之诉。因为一方面损害赔偿一般是针对人身、财产的侵害而引起的，具有较强的个人属性，作为非直接利害关系人的原告，不宜涉足于他人私的领域。另一方面，对于公益诉讼来说，要求被诉方停止侵害、消除影响，就已经达到了保护公共利益的目的了。

2．提起公益诉讼应实行行政程序先置。行政执法范围目前在我国是十分广泛，虽然一些公益诉讼的提起都与行政机关执法不力有关，但是要越过行政程序直接提起民事公益诉讼则容易造成行政机关对其职责的懈怠，不利于发挥行政执法及时有效的优势，司法权也有僭越行政权之嫌。行政救济穷尽，起诉主体可以选择以直接侵权人为被告提起民事诉讼或以行政机关为被告提起行政诉讼。

3．在公益诉讼中应以国家干预为主，限制原告处分权的运用。因为在关涉社会公共利益、国家利益的时候允许起诉人行使无限制处分权是不适宜的。因此主张，此类案件的处分权行使仅止于当被告方意识到自己行为的严重性并积极主动采取相应措施给予补救时由原告撤诉。

结语

上文是在美好的愿望中展开的对于我国拓宽环境诉讼主体资格的讨论，但是在实践中还有可能受到各种因素的影响。法院的判决代表了法院对处理纠纷的看法，既有的判决往往会成为新判决的先例，作为经济人的厂商也会在既有的判决中进行选择。而我国目前受体制、制度、思想观念的影响，司法具有受行政干预的可能性，或是裁判者在视经济利益优先于生态利益的观念基础上做出的判决，都可能会产生负面的影响。所以这一制度的适用还需要理念的更新、制度的改革配合起来才能完成，（以及法学教育制度的完善、司法工作人员、法律从业者等素质的进一步提高）以便做出更有利于发展的、更明智的选择。

总之一种制度的适用需要多方面的配合和努力，在国外对于环境利益的重视也是和经济、文明的发展程度紧密相关的。虽然我们现在还处在经济不发达阶段，但也不能因此而忽视环境的利益，正如环境法摒弃了先污染，后治理的做法，而提倡预防为主、防治结合的原则（这也正和公益诉讼预防的功能相吻合）。因此若公益诉讼制度真的引进，在司法实践中法官的价值取向，如何平衡经济与环境之间的关系，这也是一个需要讨论的问题。