关键词：行政/行政处罚/非法围海、填海/海岸线保护/海洋生态环境/共同违法认定/从轻或者减轻行政处罚

裁判要点

1.行为人未依法取得海域使用权，在海岸线向海一侧以平整场地及围堰护岸等方式，实施筑堤围割海域，将海域填成土地并形成有效岸线，改变海域自然属性的用海活动可以认定为构成非法围海、填海。

2.同一海域内，行为人在无共同违法意思联络的情形下，先后各自以其独立的行为进行围海、填海，并造成不同损害后果的，不属于共同违法的情形。行政机关认定各行为人的上述行为已构成独立的行政违法行为，并对各行为人进行相互独立的行政处罚，人民法院应予支持。对于同一海域内先后存在两个以上相互独立的非法围海、填海行为，行为人应各自承担相应的行政法律责任，在后的违法行为不因在先的违法行为适用从轻或者减轻行政处罚的有关规定。

相关法条

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年1月22日修订）第32条（本案适用的是2017年9月1日修订的《中华人民共和国行政处罚法》第27条）

《中华人民共和国海域使用管理法》第42条

基本案情

北海市乃志海洋科技有限公司（以下简称乃志公司）诉称：其未实施围海、填海行为，实施该行为的主体是北海市渔沣海水养殖有限公司(以下简称渔沣公司)。即使认定其存在非法围海、填海行为，因其与渔沣公司在同一海域内实施了占用海域行为，应由所有实施违法行为的主体共同承担责任，对其从轻或减轻处罚。北海市海洋与渔业局（以下简称海洋渔业局）以乃志公司非法占用并实施围海、填海0.38公顷海域，作出缴纳海域使用金十五倍罚款的行政处罚，缺乏事实和法律依据，属于从重处罚，请求撤销该行政处罚决定。

海洋渔业局辩称：现场调查笔录及照片等证据证实乃志公司实施了围海造地的行为，其分别对乃志公司和渔沣公司的违法行为进行了查处，确定乃志公司缴纳罚款数额符合法律规定。

法院经审理查明：2013年6月1日，渔沣公司与北海市铁山港区兴港镇石头埠村小组签订《农村土地租赁合同》，约定石头埠村小组将位于石头埠村海边的空地租给渔沣公司管理使用，该地块位于石头埠村海边左邻避风港右靠北林码头，与海堤公路平齐，沿街边100米，沿海上进深145米，共21.78亩，作为海产品冷冻场地。合同涉及租用的海边空地实际位置在海岸线之外。同年7至9月间，渔沣公司雇请他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。2016年5月12日，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》，乃志公司取得渔沣公司在原合同中的权利。同年7月至9月间，乃志公司在未依法取得海域使用权的情况下，对其租赁的海边空地（实为海滩涂）利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料进行场地平整，建设临时码头，形成陆域，准备建设冷冻厂。

2017年10月，海洋渔业局对该围海、填海施工行为进行立案查处，测定乃志公司填占海域面积为0.38公顷。经听取乃志公司陈述申辩意见，召开听证会，并经两次会审，海洋渔业局作出北海渔处罚〔2017〕09号行政处罚决定书，对乃志公司作出行政处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金十五倍计人民币256.77万元的罚款。乃志公司不服，提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。

裁判结果

北海海事法院于2018年9月17日作出（2018）桂72行初2号行政判决，驳回原告乃志公司的诉讼请求。宣判后，乃志公司提出上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2019年6月26日作出（2018）桂行终1163号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为：乃志公司占用的海边空地在海岸线（天然岸线）之外向海一侧，实为海滩涂。其公司使用自有铲车、勾机等机械，从外运来泥土和建筑废料对渔沣公司吹填形成的沙堆进行平整、充实，形成临时码头，并在临时码头西南面新填了部分海域，建造了临时码头北面靠海一侧的沙袋围堰和护岸设施。上述平整填充场地以及围堰护岸等行为，导致海域自然属性改变，形成有效岸线，属于围海、填海行为。乃志公司未取得案涉0.38公顷海域的合法使用权，在该区域内进行围海、填海，构成非法围海、填海。

渔沣公司与乃志公司均在案涉海域进行了一定的围海、填海活动，但二者的违法行为具有可分性和独立性，并非共同违法行为。首先，渔沣公司与乃志公司既无共同违法的意思联络，亦非共同实施违法行为。从时间上分析，渔沣公司系于2013年7月至9月间雇请他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。而乃志公司系于2016年5月12日通过签订转让协议的方式取得渔沣公司在原合同中的权利，并于2016年7月至9月期间对涉案海域进行场地平整，建设临时码头，形成陆域。二者进行围海、填海活动的时间间隔较远，相互独立，并无彼此配合的情形。其次，渔沣公司与乃志公司的违法性质不同。渔沣公司仅是抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，其行为违法程度较轻。而乃志公司已对涉案海域进行了围堰和场地平整，并建设临时码头，形成了陆域，其行为违法情节更严重，性质更为恶劣。再次，渔沣公司与乃志公司的行为所造成的损害后果不同。渔沣公司的行为尚未完全改变涉案海域的海洋环境，而乃志公司对涉案海域进行围堰及场地平整，设立临时码头，形成了陆域，其行为已完全改变了涉案海域的海洋生态环境，构成了非法围海、填海，损害后果更为严重。海洋渔业局认定乃志公司与渔沣公司的违法行为相互独立并分别立案查处，有事实及法律依据，并无不当。乃志公司主张海洋渔业局存在选择性执法，以及渔沣公司应当与其共同承担责任的抗辩意见不能成立。

乃志公司被查处后并未主动采取措施减轻或消除其围海、填海造地的危害后果，不存在从轻或减轻处罚的情形，故乃志公司主张从轻或减轻行政处罚，缺乏法律依据。乃志公司平整和围填涉案海域，占填海域面积为0.38公顷，其行为改变了该海域的自然属性，形成陆域，对近海生态造成不利的影响。海洋渔业局依据海域使用管理法第四十二条规定的“处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”，决定按十五倍处罚，未违反行政处罚法关于行政处罚适用的相关规定，符合中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》对于行政处罚幅度中的一般处罚，并非从重处罚，作出罚款人民币256.77万元的处罚决定，认定事实清楚，适用法律并无不当。

（生效裁判审判人员：张辉、蒋新江、熊梅）

 

一审

北海海事法院

行政判决书

(2018)桂72行初2号

原告北海市乃志海洋科技有限公司。统一社会信用代码：914505005768181394。

法定代表人李乃志，总经理。

委托代理人刘业光，广西汇百川律师事务所律师。

被告北海市海洋与渔业局。统一社会信用代码：11450500MB0207693N。

法定代表人孙旭，局长。

委托代理人关汉明，该局干部。

委托代理人满耀志，广西海鑫律师事务所律师。

第三人北海市渔沣海水养殖有限公司。。

法定代表人赵筑廉，总经理。

原告北海市乃志海洋科技有限公司（以下简称乃志公司）不服被告北海市海洋与渔业局（以下简称海洋渔业局）海洋行政处罚，于2018年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月18日立案后，于2018年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北海市渔沣海水养殖有限公司（以下简称渔沣公司）与本案处理结果有利害关系，本院于2018年5月30日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。原告乃志公司的法定代表人李乃志及其委托代理人刘业光、被告海洋渔业局副职负责人林光汉、委托代理人关汉明、满耀志到庭参加诉讼。第三人渔沣公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。

被告海洋渔业局于2018年4月8日作出北海渔处罚﹝2017﹞09号行政处罚决定书，认定乃志公司于2016年5月12日至处罚决定之日，在未取得海域使用权的情况下，擅自在北海市××镇石头埠占用海域0.3804公顷，实施围填海平整场地拟建冷冻厂的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第三条的规定。海洋渔业局依据该法第四十二条的规定，对乃志公司作出如下行政处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间该海域面积应缴纳海域使用金十五倍，计人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（￥256.77万元）的罚款。

原告乃志公司诉称：

一、乃志公司不存在围填和占用海域的行为，海洋渔业局关于乃志公司非法占用并实施围填海0.3804公顷的认定与事实不符。1.实施围填海行为的是第三人渔沣公司，乃志公司没有实施任何围填海行为。涉案海域的围填，是渔沣公司于2013年6月1日与石头埠村民小组签订《农村土地租赁合同》时起所实施的。乃志公司于2016年5月12日与第三人签订《土地承包合同转让协议》后并没有实施任何围填海行为。海洋渔业局分别于2015年和2017年的涉案海域航拍图就能直接客观证明这一事实。海洋渔业局关于乃志公司使用机械从外面运来泥土和建筑废料填平涉案海域的认定证据不足，应不予认定。2.乃志公司不存在非法占用涉案海域0.3804公顷的事实。海洋渔业局认定乃志公司非法占用涉案海域0.3804公顷，却没有任何证据证明乃志公司是采取何种方式非法占用涉案海域。根据国海管字〔2008〕273号《国家海洋局关于印发〈海域使用分类体系〉和〈海籍调查规范〉的通知》关于海域使用的定义是指持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，海洋渔业局应依法查明乃志公司存在的非法占用海域的具体事实。海洋渔业局仅凭几个不相关的证人证言来认定乃志公司非法占用海域0.3804公顷属证据不足。涉案海域被围填并已改变原貌是事实，但该事实并非乃志公司所为，也不能因为围填海0.3804公顷事实的存在，就认定乃志公司非法占用0.3804公顷涉案海域。

二、对乃志公司处以应缴海域使用金十五倍的处罚，缺乏事实和法律依据，违背《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》，即使认定其存在非法占用涉案海域的事实，也属情节轻微，处罚明显过重。

三、海洋渔业局作出本案处罚决定，程序重大违法。1.海洋渔业局对乃志公司的查处没有依法立案，违反了《海洋行政处罚实施办法》第十三条。2.从海洋渔业局提交的调查终结报告、集体讨论笔录和行政处罚意见审批表等证据看，本案行政处罚决定是2018年1月31日作出的，但海洋渔业局在作出处罚决定之前，没有依法告知乃志公司依法享有的有关权利，违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、第三十二条的规定，依据该法第四十一条的规定，处罚决定不成立。3.被告由李文利主持集体讨论，违反《行政处罚法》第三十八条的规定。根据该条规定，处罚应当由海洋渔业局的负责人进行审查并组织集体讨论决定，而本案是工作人员李文利主持集体讨论决定；听证会结束后，主持人没有依法作出书面处罚意见，违反《海洋行政处罚实施办法》第三十四条；第二次集体讨论结束后，主持人李文利直接指定有关人员下达处罚通知书，属于越权行为，根据《行政处罚法》第三十八条、第四十三条的规定，应当是听证之后才能作出处罚决定。4.参加集体讨论并作决定的组成人员不符合法律规定。根据《行政处罚法》第三十八条规定，参加行政处罚集体讨论决定的人员应当为行政机关的领导班子成员，实践中一般由领导班子成员和主要案件承办人员组成。参加集体讨论决定的人员中，除林光汉为海洋渔业局领导班子成员和关汉明为主要承办人员符合规定外，其他参加人员的身份正当性没有说明清楚；海洋渔业局代理人参加了第二次集体讨论，程序上存在瑕疵；修改后的《行政处罚法》第三十八条增加了第三款规定，被告也没有说明行政处罚审核人员是否已经通过国家统一法律职业资格考试取得了法律职业资格。5.涉案海域勘测定界报告程序重大违法，不能作为定案依据。勘测机构应当由业主即乃志公司的有关人员指界，林某是在不知情的情况下，经海洋渔业局工作人员要求指界的，其不知道该局工作人员要求其指出乃志公司围填和占用海域的界址，其在现场笔录中的指界是其自认为乃志公司受让渔沣公司合同权利所涉海域的界址，并非是乃志公司围填和占用海域的界址。勘测机构以林某所指定的界址测定的乃志公司非法围填海域的面积显然是错误的。

四、海洋渔业局在明知渔沣公司存在非法填占涉案海域事实的情况下，却仅选择对乃志公司予以处罚而放纵渔沣公司，属选择性执法和行政不作为，对乃志公司是极不公平的。

故请求判决撤销被告海洋渔业局作出的北海渔处罚﹝2017﹞09号行政处罚决定。

原告乃志公司向本院提交以下证据：

证据1、北海渔处罚﹝2017﹞09号行政处罚决定书，证明处罚决定书认定的事实错误、程序违法；

证据2、农村土地租赁合同，证明涉案海域是渔沣公司从石头埠村民小组租赁的，对涉案海域的围填行为是该公司实施的；

证据3、涉案海域航拍图，证明在2015年涉案海域已经填平，2017年的航拍图有变化，乃志公司推平了一部分，但该部分已经合法取得相关许可证，也不是海洋渔业局处罚的范围，实际非法填占行为人为渔沣公司；

证据4、土地承包合同转让协议，证明该合同是在签订后的三个月才履行权利义务的，取得海域许可证的范围当时已经是陆地，乃志公司只是把陆地推平；

证据5、林某庭审证言，证明渔沣公司围填涉案海域的事实，以及林某对渔沣公司围填所形成的池塘进行填平，北面用胶纸加固；海洋渔业局让林某勘测指界时没有说明清楚是指出乃志公司违法填海占用海域的界点，勘测定界报告测出的范围并不是乃志公司围填和占用海域的面积。

被告海洋渔业局辩称：

一、乃志公司认为其没有实施围填海行为，与查明事实不符，应当驳回其诉讼请求。中国海监九支队、动管中心作出的通报、报告证实涉案海域发生填海造地违法行为的事实；海洋渔业局在调查阶段对现场进行了勘察、拍照取证，证实现场被泥土、建筑废料等材料填海造地的事实。对李乃志、李乃景、林某、赵筑廉等人制作的调查（询问）笔录，证实乃志公司接手渔沣公司吹填的沙堆后利用泥土、建筑废料填海，使用塑料布、袋围堰围海非法占用海域的事实；鉴定人对海域范围进行确认并对乃志公司围填海造地的面积进行测量鉴定，确定了乃志公司围填海非法占用海域范围的面积，为海洋渔业局作出行政处罚提供了依据。以上证据充分证明乃志公司的违法事实。对于证人林某出庭作证证言的真实性问题，林某为李乃志的外甥，其证言的真实性和可信度极低，其在法庭上的证言否认了此前的证言，将围填海违法行为独揽下来，又不能作出合理解释，其有提供虚假证言、妨害司法的嫌疑，应予制裁。同时，林某证言也印证了一个事实，即赵筑廉将沙堆交给乃志公司后，确实存在继续利用泥土、建筑废料填海，使用塑料布、袋围堰围海的违法事实。该事实也否定了乃志公司在庭上所说的接手时已有泥土和建筑废料，其仅是平整土地的说辞。

二、乃志公司认为其即便存在非法占用海域的行为也属于情节轻微，该主张与事实不符。乃志公司填海造地占用海域面积多达0.3804公顷，其行为改变了海洋环境原貌，破坏了海洋生态环境，影响了当地渔民生产生活，乃志公司从被立案查处至今，并未主动采取任何措施减轻或消除其围填海造地的危害后果，从其行为性质、危害后果和事后表现来看，不符合情节轻微的情形，其要求减轻处罚的主张不成立。海洋渔业局作出行政处罚的依据是《海域法》第四十二条，该条规定并处占用海域使用金十倍以上二十倍以下罚款，海洋渔业局已按照《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》第四条在罚款金额上取中间幅度，不存在从重处罚情形。

三、在作出行政处罚的程序方面，海洋渔业局对乃志公司的查处适用一般行政处罚程序，整个查处过程依法履行了立案、调查、勘察、检查、委托鉴定、集体讨论、告知相对人权利、预告知处罚结论、听证等职权和职责，依法保障了乃志公司的合法权利，查处程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十六条至第四十三条、《海洋违法案件查处期限暂行规定》第十二条以及《海洋行政处罚实施办法》的相关规定，程序合法。1.在发现违法事实进行立案时，当时是以李乃志为行政违法嫌疑人来立案的，在立案后，发现乃志公司是违法主体，已进行了变更。2.海洋渔业局已告知乃志公司相应的陈述、申辩、听证权利，其也参加了听证。3.乃志公司认为李文利不能主持讨论的问题，《行政处罚法》第三十八条第二款规定仅要求行政机关负责人组织集体讨论，但没有规定具体由谁来主持，由哪些人参加，这些属于行政机关内部事务，海洋渔业局一共组织了2次集体讨论；听证会结束后，听证主持人吴植德已经出具了书面意见，并在集体讨论时发表了该意见；第二次集体讨论结束后，作为领导海洋执法工作的李文利安排具体工作符合其职责，至于最终是否作出、如何处罚的决定权在于负责人林光汉，而海洋渔业局提交的证据也证明了林光汉签发处罚决定的事实，乃志公司质疑李文利越权的主张与事实不符。4.关于参加集体讨论的组成人员问题，《行政处罚法》第三十八条仅规定了集体讨论程序，没有规定参加讨论的人员构成，由谁参加、如何讨论属行政机关内部事务，海洋渔业局组织的两次集体讨论均召集了具有海洋执法丰富的经验的人员，还邀请了中国海监广西总队的领导张勇以及其他支队的执法人员俞兴树参加，乃志公司的质疑没有法律依据。海洋渔业局对行政处罚的审核工作一贯由海洋与渔业综合执法支队的支队长、会审委员会副主任卫欣承担，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》第十六条的规定，卫欣担任审核人员符合法律规定。5.乃志公司认为鉴定人作出的《海域勘测定界报告》程序违法，该主张没有事实依据。鉴定人具有海域权属调查以及海域测量相关资质，实施现场测量前海洋渔业局已电话通知乃志公司法定代表人李乃志，要求其到现场配合测量，但其拒不配合，海洋渔业局才找到了解涉案海域占用事实的见证人林某参与现场测量并确认测量范围。测量完成后，海洋渔业局在现场找到李乃志，对其制作调查（询问）笔录，李乃志在笔录中也认可了林某确认的现场测量范围。鉴定人出具报告后，李乃志于2018年2月6日在鉴定报告中签字确认鉴定结论，从始至终未提出重新鉴定的申请。整个委托鉴定过程主体合格、程序合法、结论客观，鉴定人所作出的《海域勘测定界报告》应作为定案依据。

四、海洋渔业局对乃志公司和渔沣公司的违法行为分别进行了查处，不存在选择性执法。海洋渔业局多次收到群众举报和相关职能单位通报后，对涉案海域进行了初查，经查证存在围填和非法占用海域的事实后，于2017年8月10日对赵筑廉立案查处，现该案仍在调查过程中，待查明事实后，赵筑廉及其渔沣公司也将为其围填和非法占用海域的行为承担行政责任。海洋渔业局在对赵筑廉一案的查处中，发现了乃志公司违法事实，遂对乃志公司另行立案查处。上述两公司的行为已构成围填和非法占用海域的行政违法，两公司均应承担各自的行政责任，海洋渔业局是同时查处，不存在选择性执法。乃志公司意图把填海责任推诿给渔沣公司以免除其行政责任，没有任何事实和法律依据。

五、乃志公司围填和非法占用海域的行为违反《海域法》第三条的规定，应当依照该法第四十二条的规定处罚。乃志公司占用海域0.3804公顷，依照财综[2007]10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》“对填海造地……试行一次性计征海域使用金"的规定，以及铁山港海域使用金每公顷45万元的标准，适用一般情节对其处以应缴纳海域使用金十五倍，计256.77万元的罚款。海洋渔业局作出的行政处罚适用法律正确、裁罚得当，应予维持。

综上，海洋渔业局对乃志公司作出的北海渔处罚﹝2017﹞09号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当，请求法院驳回乃志公司的诉讼请求。

被告海洋渔业局在庭审前向本院提交了以下证据、依据：

证据1、执法检查情况通报、人大信访处理笺、立案审批表，证明海洋渔业局接到群众举报和相关单位的情况通报，经初查铁山港海域存在涉嫌非法围填海造地的行为，遂依法立案查处；

证据2、现场笔录，证明经现场查证涉案海域存在涉嫌非法围填海造地行为；

证据3、李乃志询问笔录（五份）、李乃景询问笔录（二份）、许进光询问笔录、林某询问笔录、李乃光询问笔录，证明乃志公司在受让使用渔沣公司非法围填海形成的场地基础上，继续进行违法围填海施工，占用海域进行经营活动，乃志公司还确认了鉴定人对占海面积勘验定界的坐标，海洋渔业局处罚有事实依据；

证据4、照片，证明被调查人员接受海洋渔业局依法调查，提供真实陈述；

证据5、照片，证明乃志公司进行围填海施工，非法占用海域进行经营活动的事实，渔沣公司只是抽沙；

证据6、现场笔录、照片、疑点疑区情况报告，证明乃志公司围填海造地和占用海域；

证据7、责令停止违法行为通知书、检查通知书、送达回证，证明海洋渔业局依法责令乃志公司停止施工，对其实施行政执法检查；

证据8、提取证据材料登记表、相关证据材料，证明乃志公司具有法人主体资格，李乃志为其法定代表人，乃志公司自2016年5月受让使用渔沣公司非法围填海形成的场地并继续填海造地，行政违法责任应由乃志公司承担；

证据9、现场笔录，证明海洋渔业局在证人林某的见证下对乃志公司非法占用海域范围的界址进行测量并标注界点；

证据10-1、鉴定委托书、海域勘测定界报告，证明海洋渔业局依法委托广西区地理国情监测院对乃志公司非法占用海域面积进行鉴定，鉴定报告认定乃志公司围填海和占用海域面积0.3804公顷；

证据10-2、李乃志签署页，证明乃志公司的法定代表人李乃志收到《海域勘测定界报告》，确认该公司违法围填海占用海域面积的事实；

证据11-1、延期调查情况说明、调查终结报告、集体讨论笔录，证明乃志公司非法占用海域案经调查终结、集体讨论，拟作出行政处罚，行政处罚程序合法；

证据11-2、行政处罚意见审批表，证明海洋渔业局经过集体讨论，拟对乃志公司进行行政处罚；

证据12、行政处罚听证告知书、送达回证，证明海洋渔业局依法向乃志公司预先告知拟作出的处罚决定和陈述申辩、申请听证的权利；

证据13、陈述申辩笔录，证明乃志公司行使了陈述申辩权利；

证据14、听证申请书、委托书、听证通知书、延期听证申请书、送达回证、行政处罚听证延期通知书、听证笔录，证明海洋渔业局应乃志公司申请召开听证会，充分保障了其依法享有的权利；

证据15、集体讨论笔录，证明听证会结束后，海洋渔业局依法进行集体讨论，维持之前作出的处罚决定；

证据16、行政处罚决定书、送达回证，证明海洋渔业局作出行政处罚并送达给乃志公司；

证据17、相关法律法规节选，证明海洋渔业局作出的行政处罚适用法律正确、程序合法；

证据18、赵筑廉、李乃光、黄彬询问笔录，证明2013年赵筑廉以抽取海沙的方式填海，仅形成沙堆，乃志公司接手后继续运来泥土、建筑杂物等材料填海造地，形成了现有地貌；

证据19、立案审批表，证明海洋渔业局对赵筑廉（渔沣公司）围填海非法占用海域的行为已立案查处；

被告海洋渔业局在庭审后向本院补充提交了以下证据：

证据20、听证会报告书，证明听证会后听证主持人出具了书面报告；

证据21、北编〔2017〕63号北海市机构编制委员会关于北海市海洋执法队伍机构调整的通知、北政发〔2017〕20号北海市人民政府关于调整北海市人民政府工作部门设置的通知、北编〔2018〕14号北海市机构编制委员会关于印发《北海市海洋与渔业综合执法支队主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，证明经北海市政府调整政府工作部门设置，渔业执法支队与海洋执法支队合并，成立海洋与渔业综合执法支队，挂中国海监北海市支队牌子，对海洋违法行为行使行政处罚权；

证据22、北编〔2002〕92号关于明确中国海监北海市支队主要职责的批复，证明中国海监北海市支队对海洋违法案件拥有查处权；

证据23、北海渔发〔2017〕36号北海市海洋与渔业局关于领导工作分工的通知，证明林光汉副局长为海洋与渔业执法负责人；

证据24、北海渔发〔2017〕46号北海市海洋与渔业局关于调整海洋违法案件会审委员会成员的通知，证明集体讨论参加人的职务身份情况；

证据25、北人社函〔2013〕665号关于李文利等4名同志任免职的复函，证明李文利等人担任职务的情况；

证据26、现场笔录，证明涉案场地在赵筑廉承租前属海洋滩涂地貌，赵筑廉承租后由其组织吹沙形成堆积海沙状态。

第三人渔沣公司未作陈述，未向法庭提交证据。

经庭审和庭后质证，乃志公司认为：对海洋渔业局提交的证据1中的执法检查情况通报、人大信访处理笺的真实性、合法性、关联性无异议，对立案审批表的真实性、关联性有异议。对证据2的真实性、合法性由法院认定，对关联性有异议，与本案无关。对证据3中的李乃志询问笔录的真实性有异议，李乃志没有认真看笔录内容就签字了，笔录中称其从外面拉泥土和废料填海的行为与事实不符；对李乃景询问笔录的真实性无异议，但是对证明内容有异议；许进光询问笔录中其陈述与事实不符；对林某询问笔录的真实性无异议，其中提到的李乃志从外面拉泥土和废料来填平海域与事实不符；对李乃光询问笔录的真实性无异议，笔录中提到乃志公司在涉案场地装渔排，乃志公司和其他人都有在那里做。对证据4－6的真实性无异议，对证明内容有异议。对证据7的真实性无异议。对证据8的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据9、10的真实性无异议，对合法性有异议，关于证据9，林某不是乃志公司的员工，也没有授权，办案人员没有对其说明是针对乃志公司违法围填海范围进行指认；关于证据10，鉴定委托书明确要求由业主单位指界，执法人员监督，但是海洋渔业局没有这样做，而是制作不合法的现场笔录来作为确认非法围填海面积的依据；鉴定人员的证件没有年检情况，不能确定是否还有鉴定资格。对证据11，延期调查情况说明是事后补做；对调查终结报告无异议；对集体讨论笔录的真实性无异议，对合法性有异议，集体讨论主持人违反法律规定，讨论的发言没有围绕事实和法律，人员组成不合法，表决违背《行政处罚法》的规定；行政处罚意见审批表的流程违法，审批意见一栏只有林光汉的签字，没有具体意见，不知道林光汉是否有权作出决定。对证据12、13的真实性无异议，行政处罚告知书是在作出处罚决定后才发给原告的，程序违法。对证据14的真实性、合法性、关联性无异议。对证据15的真实性无异议，合法性有异议，主持人、参加人员不合法，主持人李文利指令处罚严重越权，第二次集体讨论严重违反程序，是无效的。对证据16的真实性无异议，但是处罚的程序违法。对证据17的合法性有异议，不能用来证明乃志公司围填海的行为，其行为不符合规范性文件对围填海行为的界定。对证据18的真实性、合法性、关联性由法院认定。对证据19，海洋渔业局要证明签名的人有相关权力，如在当时已对渔沣公司立案，至今没有处罚，是不作为、选择性执法的体现。对证据20的真实性有异议，系事后补做，海洋渔业局没有在法律规定的举证期限举证，对该证据不认可。对证据21－25的真实性由法院认定。对证据26的真实性、合法性、关联性无异议。

经庭审质证，被告海洋渔业局认为：对原告乃志公司提交的证据1-4的真实性无异议，对证据1、3的合法性无异议，对证据2、4的合法性有异议，对证据1－4的证明目的有异议；乃志公司与渔沣公司不因为签了协议就有涉案海域的合法使用权，证据2、4的两份合同证实了渔沣公司与乃志公司分别占用海域的期间，乃志公司提到没有形成岸线是对岸线的理解不正确，其行为属于非法占用海岸线的行为。对证据5的真实性、合法性、关联性不予认可，林某庭审证言内容与行政执法程序中本人陈述、李乃志和其他证人陈述相矛盾；关于指界问题，根据海洋渔业局提交的证据9现场笔录，已清楚记载是对占用海域情况进行现场测量，林某不知道测量内容的说法不成立；李乃志在当天的笔录中也确认了林某指界范围是正确的，如果说林某指界是错的，当时李乃志就应该提出，故林某对乃志公司占用海域范围的指界是准确的，本案鉴定意见是客观真实的，林某庭上的证言是虚假的。

第三人渔沣公司对原告乃志公司和被告海洋渔业局提交的证据未发表质证意见。

本院对双方的证据认证如下：原告乃志公司提交的证据1－4，海洋渔业局对其真实性无异议。海洋渔业局提交的证据1中的执法检查情况通报、人大信访处理笺，证据2，证据3中的李乃景、许进光、林某、李乃光询问笔录，证据4－19,乃志公司对其真实性无异议；证据18、21－25，乃志公司认为由法院认定，本院认为，证据18为行政执法调查程序中形成的询问笔录，证据21－25分别为有关国家机关制作的文件，已查证属实，故本院确认其真实性、合法性、关联性；证据26乃志公司对其真实性、合法性、关联性无异议。上述证据，均作为认定案件事实的依据。

本院对双方有分歧的质证意见分析如下：乃志公司提交的证据1－4，其内容无法证明其主张的证明目的；证据5，为林某在庭审中提供的证言，该证据与行政调查程序中其本人的陈述、李乃志的陈述、其他证人的陈述等多份相互印证的证据相矛盾，又不能说明正当理由，故该证据不予采纳。海洋渔业局提交的证据中，乃志公司对证据1中的立案审批表的真实性、关联性有异议，但该证据为书证原件，其未能提出相反证据，且从内容上看，系海洋渔业局最初发现有海洋违法行为需要处罚而依照《海洋行政处罚实施办法》规定制作的立案审批表，显然与本案具有关联性；对证据2关联性有异议，该证据系海洋渔业局在涉案海域进行现场查证时制作的笔录，是依法形成的调查材料，与本案相关；对证据3中李乃志询问笔录的真实性有异议，该证据系当事人陈述，有李乃志亲笔书写的“以上记录属实"、签名，并加摁指印；对证据3中的李乃景、许进光、林某、李乃光询问笔录的证明内容有异议，但该组证据之间相互印证，乃志公司也未能提供相反证据；对证据4－6、8的证明内容有异议，该部分证据是海洋渔业局在调查过程中制作或提取的，乃志公司未能提供反驳证据及理由；对证据9、10的合法性有异议，认为办案人员没有向林某说明系针对乃志公司违法围填海范围的指界，但该份指界现场笔录明确记载，当时测量了三个部分占用海域，分别是林某管理使用范围、李乃志（即乃志公司）管理使用范围以及林某围塘养虾范围，该片海域为林某、乃志公司实际管理使用，结合海洋渔业局提交证据10中的《海域勘测定界报告》的勘测图、证据11中的集体讨论笔录“那片海域有大部分在1998年办理过用地手续。但本案确定其违法填占的0.3804公顷不在用地范围"（海洋渔业局提交证据第92页倒数第三行）等内容，乃志公司的异议理由不成立；鉴定委托书要求业主单位人员如实指界，只是勘测前的一般预期，而乃志公司并未主动配合派员指界，海洋渔业局才找到见证人林某，而且乃志公司法定代表人李乃志在同日的询问笔录（海洋渔业局提交证据第21页）中明确认可了林某的指界范围；经本院核实，鉴定机构广西壮族自治区地理国情监测院为具备甲级资质的测绘机构，专业范围包括海洋测绘，署名的鉴定人员均持有相应测绘技术资格证书并按期注册登记；对证据11，乃志公司认为延期调查情况说明系事后补做，未能提供证据和理由；对其中集体讨论笔录的合法性有异议，认为主持人、组成人员、表决违法，系其对《行政处罚法》《海洋行政处罚实施办法》的误解，林光汉作为海洋渔业局分管海洋行政执法的副职负责人，当然具有海洋行政处罚的审批职权，其在庭审中已明确其2018年1月31日在行政处罚意见审批表上签名但未写明具体意见即是同意承办人提请的处理意见，而且林光汉在海洋渔业局2018年4月8日作出的北海渔处罚〔2017〕09号行政处罚决定书上批准人处也已签名；对证据12，认为行政处罚告知书是在作出处罚决定后才发给乃志公司，与事实不符，该告知书是海洋渔业局预先告知乃志公司拟作出的处罚决定；对证据15的合法性有异议，但该证据为会审笔录，海洋渔业局会审委员会副主任李文利主持讨论，会审委员会成员及相关人员参加讨论并未违反法律，也符合实践做法，最终行政处罚也不是李文利个人做出的；对证据16是否构成程序违法需要根据全案证据进行判断；对证据17的合法性有异议，该证据为依据，是现行有效的法律、行政法规、规章、规范性文件，该异议显然不成立；对证据19，海洋渔业局已对办案、审核、审批人员的职权进行说明并提供了证明材料；对证据20的真实性有异议，认为系事后补做，并且超过举证期限，本院认为，乃志公司在庭审中提出了海洋渔业局在听证会结束后未按《海洋行政处罚实施办法》第三十四条的规定制作书面处罚意见的新的理由，海洋渔业局经法院准许补充该证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款的规定，且该证据与海洋渔业局提交证据15案件会审（听证后集体讨论）笔录相互印证（海洋渔业局提交证据第131页第7行“并专门制作了听证笔录和听证报告"），其真实性、合法性、关联性应予确认。故乃志公司对海洋渔业局提交证据的上述异议均不成立。

综上，乃志公司提交的证据1－4、海洋渔业局提交的证据1－26，本院确认其真实性，均作为认定案件事实的依据，对有关证据的合法性、关联性及当事人有分歧的证明内容结合全案证据综合认定。

经审理查明：

2013年6月1日，第三人渔沣公司与北海市铁山港区兴港镇石头埠村小组签订《农村土地租赁合同》，约定石头埠村小组将位于石头埠村海边的空地租给渔沣公司管理使用，租期自2013年5月至2028年5月30日，该地块位于石头埠村海边左邻避风港右靠北林码头前边与海堤公路平齐，沿街边100米，沿海上进深145米，共21.78亩，作为海产品冷冻场地。该合同还约定了租赁费用等双方的相关权利义务。合同涉及租用的海边空地实际为浅海滩涂，属于海域，位置在海岸线之外（见海洋渔业局提交的证据第50页，蓝色线条为海岸线）。同年7至9月间，渔沣公司雇请他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆，但没有采取防止沙流失或被海水冲走的措施，沙堆在大潮时有部分露出水面。2016年5月12日，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》，约定渔沣公司将上述合同转让给乃志公司，转让价格为120万元，乃志公司取得渔沣公司在原合同中的权利。转让协议签订时，原渔沣公司吹填的沙堆有部分被海水冲走。2016年7月至9月间，乃志公司将渔沣公司在该片海域上吹填的沙堆进行了平整，并利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料进行场地平整，建设码头（俗称临时码头），形成了海洋渔业局查处本案时的现状，准备建设冷冻厂。

2016年11月和12月，海洋渔业局相继收到中国海监第九支队关于铁山港海域执法检查情况通报、北海市人大常委会办公室信访处理笺，反映石头埠村附近海域有一处新填海造地项目，涉嫌未取得海域使用权非法占用海域。2017年10月8日，海洋渔业局对该围填海施工行为进行立案查处。2016年10月20日至2018年1月19日期间，海洋渔业局为查清上述涉嫌违反《海域法》的行为，开展了调查工作。其中对乃志公司的法定代表人李乃志、铁山港区石头埠社区党总支书李乃景和相关人员许进光、林某、李乃光进行了调查询问，并制作了询问笔录。2018年1月16日，海洋渔业局向乃志公司发出北海渔责〔2017〕09号责令停止违法行为通知书、北海渔检〔2017〕09号检查通知书，责令乃志公司立即停止非法占用海域的行为；告知乃志公司从当日起对其在石头埠占用海域的行为进行检查，要求乃志公司配合检查。同日，海洋渔业局由其下属的北海市海洋与渔业综合执法支队委托广西壮族自治区地理国情监测院对乃志公司及林某占用海域面积进行测量鉴定，要求测量工程改变海域用途的实际面积，并标明具体位置。1月22日，广西壮族自治区地理国情监测院出具《北海乃志海洋科技有限公司违法占海临时码头海域勘测定界报告》，测定乃志公司用海海域面积为0.3804公顷，并附乃志公司违法占海临时码头用海勘测图。1月20日，海洋渔业局办案人员制作案件调查终结报告，建议对乃志公司处以“责令退还非法占用海域，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金10倍人民币壹佰柒拾壹万壹仟捌佰元整（171.18万元）的罚款"的行政处罚。1月26日，海洋渔业局组织海洋违法案件会审委员会对该案行政处罚进行了会审，讨论结果为对乃志公司拟处以“责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金15倍，即人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（256.77万元）罚款"的行政处罚。1月31日，海洋渔业局制作行政处罚意见审批表，承办人员处罚意见与1月26日的会审意见一致，审查人员、审批人员均拟同意该处罚意见。同日，海洋渔业局制作北海渔听告〔2017〕09号行政处罚听证告知书，告知乃志公司在收到该告知书之日起三日内有权进行陈述申辩、申请听证。2月1日，海洋渔业局将该告知书送达乃志公司，并听取了该公司的陈述和申辩，制作了陈述申辩笔录。2月5日，乃志公司向海洋渔业局提交听证申请书。3月6日，海洋渔业局召开听证会，调查人员提出乃志公司涉嫌违法的事实、证据和行政处罚建议，乃志公司进行了申辩和质证。3月9日，听证主持人、听证员制作了行政处罚听证会报告书。3月23日，海洋渔业局组织海洋违法案件会审委员会对本案行政处罚进行了第二次会审，认为乃志公司违法事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚裁量得当，乃志公司提出的事实理由和证据不成立，不予采纳，拟作出与第一次会审相同的行政处罚意见。4月8日，海洋渔业局作出北海渔处罚〔2017〕09号行政处罚决定书，对乃志公司作出如下行政处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金十五倍，计人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（￥256.77万元）的罚款。要求乃志公司在收到处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款。但至开庭审理时，乃志公司并未按处罚决定缴纳罚款。乃志公司不服该行政处罚，遂诉至本院。

本院认为：

本案系原告乃志公司认为被告海洋渔业局违法作出涉及海域使用的行政处罚而提起的行政诉讼，属海洋行政处罚纠纷。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、原告乃志公司是否实施围海填海行为并占用涉案海域；二、被告海洋渔业局对涉案海域进行勘测定界是否违反法定程序，海洋渔业局作出的行政处罚是否违反法定程序；三、如果原告乃志公司存在违法围填和占用涉案海域的行为，被告海洋渔业局对其处以应缴海域使用金十五倍的罚款是否明显不当；四、被告海洋渔业局是否存在选择性执法，对渔沣公司的行为存在行政不作为。

一、关于原告乃志公司是否实施围海填海行为并占用涉案海域的问题

乃志公司实施了围海填海行为并占用涉案海域，理由如下：第一，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》，取得了渔沣公司与石头埠村小组签订的《农村土地租赁合同》中的相关权利，就是为了取得渔沣公司对涉案海域的实际使用权，目的是为了下一步进行改造后建设冷冻厂之用。实际上，乃志公司取得和接管了渔沣公司的工作成果，即2013年渔沣公司抽沙吹填的形成沙堆，并实际使用和管理该海域，构成占用海域的行为。第二，乃志公司法定代表人李乃志在海洋渔业局调查过程中，多次承认其公司使用自己的铲车、勾机等机械，从外运来泥土和建筑废料，对渔沣公司吹填形成的沙堆进行了平整、充实，形成临时码头，并在临时码头西南面新填了部分海域，建造了临时码头北面靠海一侧的沙袋围堰和护岸设施。乃志公司平整填充场地以及围堰护岸等行为，是对渔沣公司吹沙填海行为的延续与巩固，并最终形成陆地现状。这一事实，有中国海监第九支队的执法检查通报、北海市海域使用动态监管中心的疑点疑区核查报告、李乃志陈述和其他多个证人的证言、现场照片等证据相互印证，也与本院现场勘察核实的情形一致，这表明乃志公司存在填海行为。第三，从平整和填海的结果看，乃志公司组织实施围堰和外运泥土、建筑废料平整场地施工形成了目前的陆域现状。根据国海管字〔2008〕273号《国家海洋局关于印发〈海域使用分类体系〉和〈海籍调查规范〉的通知》“2.5填海造地——指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式"的定义，其平整、填海和围堰行为，构成“填海造地"。第四，乃志公司填海和平整场地形成陆地，改变了涉案海域的海洋环境，使该海域性质发生变化，原有海洋功能丧失，就已实际占用了该海域。其虽未进一步建设冷冻厂，但至少在2016年6月至2018年1月，乃志公司使用了该场地，先是用3个月时间平整和填土，被海洋渔业局责令停工后，又利用该场地进行渔排修理（见海洋渔业局提交证据的第18－19页），其占用海域的行为处于持续状态。

二、关于被告海洋渔业局对涉案海域进行勘测定界是否违反法定程序，海洋渔业局作出的行政处罚是否违反法定程序的问题

乃志公司认为，海洋渔业局于2018年1月19日组织对涉案海域的勘测定界，事前未通知该公司，构成程序严重违法，乃志公司的该主张不成立。第一，《行政处罚法》没有关于勘验的程序规定。《海洋行政处罚实施办法》第十五条规定：“海洋监察人员调查案件或者进行检查时，不得少于两人，并应当向当事人出示执法证件，可以采取以下方式：（一）进入现场进行勘验、检查，查阅或者复制有关资料，对现场进行摄像、照相等。有关勘验、检查情况应当制作笔录，并由被勘验者被检查者或者见证人签名或者盖章。……（三）测量、监测、检验或者鉴定等专业性、技术性事项，可以委托有资质的机构出具报告，所出具的报告可以作为证据。"因此，海洋行政处罚实施机关进行勘验测量前，并没有事先通知当事人的法定义务。第二，2018年1月16日，海洋渔业局向乃志公司发出北海渔检〔2017〕09号检查通知书，已明确要求乃志公司配合检查；次日，被告办案人员对其法定代表人李乃志制作的询问笔录中，问及李乃志是否愿意到现场指界，但其以没有时间为由拒绝。可见，乃志公司并没有主动配合勘验工作。第三，海洋渔业局在勘验时邀请林某作为见证人指认了界址，实际使用管理涉案海域的只有乃志公司及林某，海洋渔业局邀请林某作为见证人，合法合理。而李乃志也在当日勘验结束后不久在海洋渔业局对其所作的询问笔录中认可了林某的指界。乃志公司认为林某不知道要求其指出该公司围填和占用海域的界址的主张也不成立。涉案海域及相邻海域只有乃志公司和林某实际使用和管理，林某清楚两者之间的分界；而且，勘验的现场笔录中已明确测量的分别是林某管理使用范围、李乃志（乃志公司）管理使用范围和林某围塘养虾范围三个区域，最终测定乃志公司的围填和占用海域的面积也已经扣除了已办有相关土地证件的面积。根据勘测定界报告，乃志公司围填和占用海域面积为0.3804公顷。

乃志公司认为海洋渔业局对本案查处没有依法立案，该主张与事实不符。2017年10月8日，海洋渔业局对乃志公司围填海施工行为进行立案查处，虽然当时的立案审批表上记录的当事人为李乃志，但随着调查的深入，海洋渔业局已将乃志公司变更为案件当事人，这也符合客观情况。乃志公司认为海洋渔业局于2018年1月31日已经作出行政处罚决定，没有告知其依法享有的陈述、申辩以及要求听证的权利，处罚依法不成立，该主张与事实不符。1月31日，海洋渔业局制作行政处罚意见审批表，只是内部的拟处罚意见，未对外作出，尚未产生外部法律效力，海洋渔业局于4月8日才作出行政处罚决定。海洋渔业局也已经保障了乃志公司依法享有的陈述、申辩以及听证的权利，均制作有相应笔录。乃志公司认为听证会结束后主持人没有制作书面处罚意见，海洋渔业局两次集体讨论的主持人、参加人员、行政处罚的审核人员不符合法律规定，第二次集体讨论后主持人指定有关人员下达处罚决定书属越权行为，该系列主张均不成立。海洋渔业局补充提交的证据20，系听证会主持人和听证员作出的行政处罚听证会报告书，该报告已在2018年3月23日的第二次案件会审中进行汇报。海洋渔业局于1月26日组织的第一次案件会审和3月23日组织的第二次案件会审系《海洋行政处罚实施办法》第二十一条规定的重大海洋行政违法案件的会审，根据《海洋行政处罚实施办法》和中国海监总队的有关海洋行政执法指导意见，案件会审是对《行政处罚法》第三十八条第二款规定的行政机关负责人集体讨论的具体细化规定。而《海洋行政处罚实施办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。"海洋渔业局于2017年12月29日下发北海渔发〔2017〕46号《北海市海洋与渔业局关于调整海洋违法案件会审委员会成员的通知》，确定了该局会审委员会的成员，该通知即是该局对重大海洋违法案件会审职权的授权。会审委员会成员的构成，符合国家海洋局国海办字[2003]202号《重大海洋违法案件会审工作规则》规定的精神。因机构改革，原中国海监北海市支队与北海市渔政渔港监督支队合并为北海市海洋与渔业综合执法支队，挂中国海监北海市支队牌子，原中国海监北海市支队的有关领导虽尚未在北海市海洋与渔业综合执法支队中任职，但仍承担原海洋行政执法的相应领导职责，仍为北海市海监机构的相关负责人。李文利作为北海市海监支队的负责人和会审委员会的副主任，主持会审符合法律规定。因而，海洋渔业局的重大海洋违法案件会审委员会成员包括了该局分管海洋行政执法的副职负责人、承办行政处罚的海监机构的负责人、参与分管的负责人，人员构成符合《行政处罚法》第三十八条第二款的规定。海洋渔业局由其所属的北海市海洋与渔业综合执法支队支队长卫欣于2018年1月31日在行政处罚意见审批表审查意见处签署了审查意见，拟同意承办人员的处罚意见，已完成了海洋渔业局负责人作出处罚决定前的审核程序。卫欣长期担任北海市渔政渔港监督支队支队长职务，北海市海洋执法和渔政执法部门合并后，现任北海市海洋与渔业综合执法支队支队长，并非初次从事行政处罚决定审核的人员，海洋渔业局对行政处罚的审核符合《行政处罚法》第三十八条第三款的规定。第二次案件会审结束时，主持人李文利要求案件承办人员根据会审结果按照法定程序对当事人下达行政处罚决定书合法合理，不存在乃志公司所称的越权行为。

三、关于如果原告乃志公司存在违法围填和占用涉案海域的行为，被告海洋渔业局对其处以应缴海域使用金十五倍的罚款是否明显不当的问题

乃志公司2016年平整和围填涉案海域后，占用海域面积0.3804公顷，其行为改变了海洋环境原貌，破坏了海洋生态环境，影响了当地渔民生产生活，乃志公司被查处后并未主动采取措施减轻或消除其围填海造地的危害后果。海洋渔业局依据《海域法》第四十二条规定的并处占用海域使用金十倍以上二十倍以下罚款，决定按十五倍处罚，未违反《行政处罚法》第四章关于行政处罚适用的相关规定，符合中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》对于行政处罚幅度中的一般处罚，并非从重处罚。海洋渔业局对乃志公司并处应缴海域使用金十五倍的罚款并无不当。且其依照财综[2007]10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》计算的罚款数额正确无误。

四、关于被告海洋渔业局是否存在选择性执法，对渔沣公司的行为存在行政不作为的问题

海洋渔业局已于2017年8月10日对赵筑廉进行了立案查处，不存在选择性执法的问题，且该问题与海洋渔业局对渔沣公司的行为是否存在行政不作为，不是本案审查的范围。

综上所述，本案被诉行政行为系海洋行政处罚，原告北海市乃志海洋科技有限公司在未取得海域使用权的情况下，实施围海、填海活动，非法占用海域0.3804公顷，被告北海市海洋与渔业局享有海洋行政处罚职权，其作出的北海渔处罚〔2017〕09号行政处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：

驳回原告北海市乃志海洋科技有限公司的诉讼请求。

案件受理费100元，由原告北海市乃志海洋科技有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币100元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。

审 判 长　邱德平

审 判 员　陆英涛

审 判 员　劳建明

二〇一八年九月十七日

法官助理　杨　倩

书 记 员　黄　婷

 

二审

广西壮族自治区高级人民法院

行政判决书

(2018)桂行终1163号

上诉人（一审原告）北海市乃志海洋科技有限公司，住所地北海市铁山港区兴港镇粟山匡。

法定代表人李乃志，该公司总经理。

委托代理人刘业光，广西汇百川律师事务所律师。

委托代理人姚兆锋，广西汇百川律师事务所实习人员。

被上诉人（一审被告）北海市海洋与渔业局，住所地北海市贵州路34号。

法定代表人孙旭，该局局长。

行政机关负责人林光汉，该局副局长。

委托代理人关汉明，该局工作人员。

委托代理人满耀志，广西海鑫律师事务所律师。

一审第三人北海市渔沣海水养殖有限公司，住所地北海市西藏路29号海天花园1幢02号商铺。

法定代表人赵筑廉，该公司总经理。

上诉人北海市乃志海洋科技有限公司（以下简称乃志公司）因与被上诉人北海市海洋与渔业局（以下简称海洋渔业局），一审第三人北海市渔沣海水养殖有限公司（以下简称渔沣公司）海洋行政处罚一案，不服北海海事法院（2018）桂72行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年12月27日公开开庭审理了本案。上诉人乃至公司的法定代表人李乃志及委托代理人刘业光，被上诉人海洋渔业局的行政机关负责人林光汉及委托代理人关汉明、满耀志到庭参加诉讼。一审第三人渔沣公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法对其进行缺席审理。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，2013年6月1日，渔沣公司与北海市铁山港区兴港镇石头埠村小组签订《农村土地租赁合同》，约定石头埠村小组将位于石头埠村海边的空地租给渔沣公司管理使用，租期自2013年5月至2028年5月30日，该地块位于石头埠村海边左邻避风港右靠北林码头前边与海堤公路平齐，沿街边100米，沿海上进深145米，共21.78亩，作为海产品冷冻场地。该合同还约定了租赁费用等双方的相关权利义务。合同涉及租用的海边空地实际为浅海滩涂，属于海域，位置在海岸线之外（见海洋渔业局提交的证据第50页，蓝色线条为海岸线）。同年7至9月间，渔沣公司雇请他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆，但没有采取防止沙流失或被海水冲走的措施，沙堆在大潮时有部分露出水面。2016年5月12日，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》，约定渔沣公司将上述合同转让给乃志公司，转让价格为120万元，乃志公司取得渔沣公司在原合同中的权利。转让协议签订时，原渔沣公司吹填的沙堆有部分被海水冲走。2016年7月至9月间，乃志公司将渔沣公司在该片海域上吹填的沙堆进行了平整，并利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料进行场地平整，建设码头（俗称临时码头），形成了海洋渔业局查处本案时的现状，准备建设冷冻厂。

2016年11月和12月，海洋渔业局相继收到中国海监第九支队关于铁山港海域执法检查情况通报、北海市人大常委会办公室信访处理笺，反映石头埠村附近海域有一处新填海造地项目，涉嫌未取得海域使用权非法占用海域。2017年10月8日，海洋渔业局对该围填海施工行为进行立案查处。2016年10月20日至2018年1月19日期间，海洋渔业局为查清上述涉嫌违反《中华人民共和国海域使用管理法》的行为，开展了调查工作。其中对乃志公司的法定代表人李乃志、铁山港区石头埠社区党总支书李某和相关人员许某、林某、李乃光进行了调查询问，并制作了询问笔录。2018年1月16日，海洋渔业局向乃志公司发出北海渔责〔2017〕09号责令停止违法行为通知书、北海渔检〔2017〕09号检查通知书，责令乃志公司立即停止非法占用海域的行为；告知乃志公司从当日起对其在石头埠占用海域的行为进行检查，要求乃志公司配合检查。同日，海洋渔业局由其下属的北海市海洋与渔业综合执法支队委托广西壮族自治区地理国情监测院对乃志公司及林某占用海域面积进行测量鉴定，要求测量工程改变海域用途的实际面积，并标明具体位置。1月22日，广西壮族自治区地理国情监测院出具《北海乃志海洋科技有限公司违法占海临时码头海域勘测定界报告》，测定乃志公司用海海域面积为0.3804公顷，并附乃志公司违法占海临时码头用海勘测图。1月20日，海洋渔业局办案人员制作案件调查终结报告，建议对乃志公司处以“责令退还非法占用海域，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金10倍人民币壹佰柒拾壹万壹仟捌佰元整（171.18万元）的罚款"的行政处罚。1月26日，海洋渔业局组织海洋违法案件会审委员会对该案行政处罚进行了会审，讨论结果为对乃志公司拟处以“责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金15倍，即人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（256.77万元）罚款"的行政处罚。1月31日，海洋渔业局制作行政处罚意见审批表，承办人员处罚意见与1月26日的会审意见一致，审查人员、审批人员均拟同意该处罚意见。同日，海洋渔业局制作北海渔听告〔2017〕09号行政处罚听证告知书，告知乃志公司在收到该告知书之日起三日内有权进行陈述申辩、申请听证。2月1日，海洋渔业局将该告知书送达乃志公司，并听取了该公司的陈述和申辩，制作了陈述申辩笔录。2月5日，乃志公司向海洋渔业局提交听证申请书。3月6日，海洋渔业局召开听证会，调查人员提出乃志公司涉嫌违法的事实、证据和行政处罚建议，乃志公司进行了申辩和质证。3月9日，听证主持人、听证员制作了行政处罚听证会报告书。3月23日，海洋渔业局组织海洋违法案件会审委员会对本案行政处罚进行了第二次会审，认为乃志公司违法事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚裁量得当，乃志公司提出的事实理由和证据不成立，不予采纳，拟作出与第一次会审相同的行政处罚意见。4月8日，海洋渔业局作出北海渔处罚〔2017〕09号行政处罚决定书（以下简称09号行政处罚决定），对乃志公司作出如下行政处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金十五倍，计人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（￥256.77万元）的罚款。要求乃志公司在收到处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款。但至开庭审理时，乃志公司并未按处罚决定缴纳罚款。乃志公司不服该行政处罚，遂诉至该院，诉请撤销海洋渔业局作出的09号行政处罚决定。

一审法院认为：本案系乃志公司认为海洋渔业局违法作出涉及海域使用的行政处罚而提起的行政诉讼，属海洋行政处罚纠纷。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、乃志公司是否实施围海填海行为并占用涉案海域；二、海洋渔业局对涉案海域进行勘测定界是否违反法定程序，海洋渔业局作出的行政处罚是否违反法定程序；三、如果乃志公司存在违法围填和占用涉案海域的行为，海洋渔业局对其处以应缴海域使用金十五倍的罚款是否明显不当；四、海洋渔业局是否存在选择性执法，对渔沣公司的行为是否存在行政不作为。

一、关于乃志公司是否实施围海填海行为并占用涉案海域的问题。乃志公司实施了围海填海行为并占用涉案海域，理由如下：第一，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》，取得了渔沣公司与石头埠村小组签订的《农村土地租赁合同》中的相关权利，就是为了取得渔沣公司对涉案海域的实际使用权，目的是为了下一步进行改造后建设冷冻厂之用。实际上，乃志公司取得和接管了渔沣公司的工作成果，即2013年渔沣公司抽沙吹填的形成沙堆，并实际使用和管理该海域，构成占用海域的行为。第二，乃志公司法定代表人李乃志在海洋渔业局调查过程中，多次承认其公司使用自己的铲车、勾机等机械，从外运来泥土和建筑废料，对渔沣公司吹填形成的沙堆进行了平整、充实，形成临时码头，并在临时码头西南面新填了部分海域，建造了临时码头北面靠海一侧的沙袋围堰和护岸设施。乃志公司平整填充场地以及围堰护岸等行为，是对渔沣公司吹沙填海行为的延续与巩固，并最终形成陆地现状。这一事实，有中国海监第九支队的执法检查通报、北海市海域使用动态监管中心的疑点疑区核查报告、李乃志陈述和其他多个证人的证言、现场照片等证据相互印证，也与该院现场勘察核实的情形一致，这表明乃志公司存在填海行为。第三，从平整和填海的结果看，乃志公司组织实施围堰和外运泥土、建筑废料平整场地施工形成了目前的陆域现状。根据国海管字〔2008〕273号《国家海洋局关于印发〈海域使用分类体系〉和〈海籍调查规范〉的通知》“2.5填海造地——指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式"的定义，其平整、填海和围堰行为，构成“填海造地"。第四，乃志公司填海和平整场地形成陆地，改变了涉案海域的海洋环境，使该海域性质发生变化，原有海洋功能丧失，就已实际占用了该海域。其虽未进一步建设冷冻厂，但至少在2016年6月至2018年1月，乃志公司使用了该场地，先是用3个月时间平整和填土，被海洋渔业局责令停工后，又利用该场地进行渔排修理（见海洋渔业局提交证据的第18－19页），其占用海域的行为处于持续状态。

二、关于海洋渔业局对涉案海域进行勘测定界是否违反法定程序，海洋渔业局作出的行政处罚是否违反法定程序的问题。乃志公司认为，海洋渔业局于2018年1月19日组织对涉案海域的勘测定界，事前未通知该公司，构成程序严重违法，乃志公司的该主张不成立。第一，《中华人民共和国行政处罚法》没有关于勘验的程序规定。《海洋行政处罚实施办法》第十五条规定：“海洋监察人员调查案件或者进行检查时，不得少于两人，并应当向当事人出示执法证件，可以采取以下方式：（一）进入现场进行勘验、检查，查阅或者复制有关资料，对现场进行摄像、照相等。有关勘验、检查情况应当制作笔录，并由被勘验者被检查者或者见证人签名或者盖章。……（三）测量、监测、检验或者鉴定等专业性、技术性事项，可以委托有资质的机构出具报告，所出具的报告可以作为证据。"因此，海洋行政处罚实施机关进行勘验测量前，并没有事先通知当事人的法定义务。第二，2018年1月16日，海洋渔业局向乃志公司发出北海渔检〔2017〕09号检查通知书，已明确要求乃志公司配合检查；次日，被告办案人员对其法定代表人李乃志制作的询问笔录中，问及李乃志是否愿意到现场指界，但其以没有时间为由拒绝。可见，乃志公司并没有主动配合勘验工作。第三，海洋渔业局在勘验时邀请林某作为见证人指认了界址，实际使用管理涉案海域的只有乃志公司及林某，海洋渔业局邀请林某作为见证人，合法合理。而李乃志也在当日勘验结束后不久在海洋渔业局对其所作的询问笔录中认可了林某的指界。乃志公司认为林某不知道要求其指出该公司围填和占用海域的界址的主张也不成立。涉案海域及相邻海域只有乃志公司和林某实际使用和管理，林某清楚两者之间的分界；而且，勘验的现场笔录中已明确测量的分别是林某管理使用范围、李乃志（乃志公司）管理使用范围和林某围塘养虾范围三个区域，最终测定乃志公司的围填和占用海域的面积也已经扣除了已办有相关土地证件的面积。根据勘测定界报告，乃志公司围填和占用海域面积为0.3804公顷。

乃志公司认为海洋渔业局对本案查处没有依法立案，该主张与事实不符。2017年10月8日，海洋渔业局对乃志公司围填海施工行为进行立案查处，虽然当时的立案审批表上记录的当事人为李乃志，但随着调查的深入，海洋渔业局已将乃志公司变更为案件当事人，这也符合客观情况。乃志公司认为海洋渔业局于2018年1月31日已经作出行政处罚决定，没有告知其依法享有的陈述、申辩以及要求听证的权利，处罚依法不成立，该主张与事实不符。1月31日，海洋渔业局制作行政处罚意见审批表，只是内部的拟处罚意见，未对外作出，尚未产生外部法律效力，海洋渔业局于4月8日才作出行政处罚决定。海洋渔业局也已经保障了乃志公司依法享有的陈述、申辩以及听证的权利，均制作有相应笔录。乃志公司认为听证会结束后主持人没有制作书面处罚意见，海洋渔业局两次集体讨论的主持人、参加人员、行政处罚的审核人员不符合法律规定，第二次集体讨论后主持人指定有关人员下达处罚决定书属越权行为，该系列主张均不成立。海洋渔业局补充提交的证据20，系听证会主持人和听证员作出的行政处罚听证会报告书，该报告已在2018年3月23日的第二次案件会审中进行汇报。海洋渔业局于1月26日组织的第一次案件会审和3月23日组织的第二次案件会审系《海洋行政处罚实施办法》第二十一条规定的重大海洋行政违法案件的会审，根据《海洋行政处罚实施办法》和中国海监总队的有关海洋行政执法指导意见，案件会审是对《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的行政机关负责人集体讨论的具体细化规定。而《海洋行政处罚实施办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。"海洋渔业局于2017年12月29日下发北海渔发〔2017〕46号《北海市海洋与渔业局关于调整海洋违法案件会审委员会成员的通知》，确定了该局会审委员会的成员，该通知即是该局对重大海洋违法案件会审职权的授权。会审委员会成员的构成，符合国家海洋局国海办字[2003]202号《重大海洋违法案件会审工作规则》规定的精神。因机构改革，原中国海监北海市支队与北海市渔政渔港监督支队合并为北海市海洋与渔业综合执法支队，挂中国海监北海市支队牌子，原中国海监北海市支队的有关领导虽尚未在北海市海洋与渔业综合执法支队中任职，但仍承担原海洋行政执法的相应领导职责，仍为北海市海监机构的相关负责人。李文利作为北海市海监支队的负责人和会审委员会的副主任，主持会审符合法律规定。因而，海洋渔业局的重大海洋违法案件会审委员会成员包括了该局分管海洋行政执法的副职负责人、承办行政处罚的海监机构的负责人、参与分管的负责人，人员构成符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定。海洋渔业局由其所属的北海市海洋与渔业综合执法支队支队长卫欣于2018年1月31日在行政处罚意见审批表审查意见处签署了审查意见，拟同意承办人员的处罚意见，已完成了海洋渔业局负责人作出处罚决定前的审核程序。卫欣长期担任北海市渔政渔港监督支队支队长职务，北海市海洋执法和渔政执法部门合并后，现任北海市海洋与渔业综合执法支队支队长，并非初次从事行政处罚决定审核的人员，海洋渔业局对行政处罚的审核符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款的规定。第二次案件会审结束时，主持人李文利要求案件承办人员根据会审结果按照法定程序对当事人下达行政处罚决定书合法合理，不存在乃志公司所称的越权行为。

三、关于如果乃志公司存在违法围填和占用涉案海域的行为，海洋渔业局对其处以应缴海域使用金十五倍的罚款是否明显不当的问题。乃志公司2016年平整和围填涉案海域后，占用海域面积0.3804公顷，其行为改变了海洋环境原貌，破坏了海洋生态环境，影响了当地渔民生产生活，乃志公司被查处后并未主动采取措施减轻或消除其围填海造地的危害后果。海洋渔业局依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定的并处占用海域使用金十倍以上二十倍以下罚款，决定按十五倍处罚，未违反《中华人民共和国行政处罚法》第四章关于行政处罚适用的相关规定，符合中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》对于行政处罚幅度中的一般处罚，并非从重处罚。海洋渔业局对乃志公司并处应缴海域使用金十五倍的罚款并无不当。且其依照财综〔2007〕10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》计算的罚款数额正确无误。

关于海洋渔业局是否存在选择性执法，对渔沣公司的行为存在行政不作为的问题。海洋渔业局已于2017年8月10日对赵筑廉进行了立案查处，不存在选择性执法的问题，且该问题与海洋渔业局对渔沣公司的行为是否存在行政不作为，不是本案审查的范围。

综上所述，本案被诉行政行为系海洋行政处罚，乃志公司在未取得海域使用权的情况下，实施围海、填海活动，非法占用海域0.3804公顷，海洋渔业局享有海洋行政处罚职权，其作出的09号行政处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决：驳回乃志公司的诉讼请求。案件受理费100元，由乃志公司负担。

乃志公司不服一审判决，上诉称：（一）09号行政处罚决定认定乃志公司在未取得海域使用权的情况下，在石头埠占用海域并实施围填海0.3804公顷的事实，缺乏证据证实。首先，涉案海域的围填事实发生在2013年6月1日至2016年5月12日期间，围填行为人为渔沣公司。渔沣公司于2013年6月1日与石头埠村民小组签订《农村土地租赁合同》后便对涉案海域进行了围填。而乃志公司与渔沣公司于2016年5月12日签订《土地承包合同转让协议》后并未进行任何的围填行为。海洋渔业局提供的2015年和2017年的航拍图可以直观地反映上述事实，两份航拍图的主要区别为以下方面：一是2017年航拍图向内海方向围填面积比原来大，但该部分属于持有合法使用权的海域，非本案处罚的范围。二是渔沣公司围填形成的深坑及涉案海域北面的一个小尖角被填平了，但均是林某所填。其次，涉案海域被围填后已成道路和公共活动场所，任何单位和个人均可自由通过使用，根据围海管字[2008]273号《海域使用分类体系》关于海域使用的定义是指持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，但海洋渔业局并未能提供相应的证据证明乃志公司存在上述违法用海行为。海洋渔业局仅根据李乃志的陈述和李某、许某、李乃光和林某等人的证言，便认定乃志公司存在围填海0.3804公顷的事实，证据不足。（二）一审判决关于乃志公司占用围填海事实的认定，属于对本案事实的再认定，有违行政案件审理的规定。首先，一审主办人开庭前曾组织双方当事人到现场进行勘察，但未依法制作现场勘验笔录，但其在一审判决的事实认定中却载明“也与本院现场勘查核实的情形一致"。其次，一审判决认定渔沣公司在本案中不存在非法填围的事实，而认为乃志公司接管了渔沣公司的工作成果，并实施围填海的行为，均系一审主办人的主观臆断。（三）即使本案存在非法占用围填海0.3804公顷的事实，海洋渔业局也应对所有实施非法占用围填海的行为人进行处罚，但海洋渔业局在明知渔沣公司也存在违法行为的情况下，却要求乃志公司承担非法占用围填海的全部法律责任，是错误的，也是不公正的。（四）海洋渔业局作出本案处罚决定，程序重大违法。首先，从海洋渔业局提交的调查终结报告、集体讨论笔录和行政处罚意见审批表等证据看，本案行政处罚决定是2018年1月31日作出的，但海洋渔业局在作出处罚决定之前，没有依法告知乃志公司依法享有的有关权利，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，依据该法第四十一条的规定，处罚决定不成立。其次，海洋渔业局由李文利主持集体讨论，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。根据该条规定，处罚应当由海洋渔业局的负责人进行审查并组织集体讨论决定，而本案是工作人员李文利主持集体讨论决定；听证会结束后，主持人没有依法作出书面处罚意见，违反《海洋行政处罚实施办法》第三十四条的规定；第二次集体讨论结束后，主持人李文利直接指定有关人员下达处罚通知书，属于越权行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十三条的规定，应当是听证之后才能作出处罚决定。再次，参加集体讨论并作决定的组成人员不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，参加行政处罚集体讨论决定的人员应当为行政机关的领导班子成员，实践中一般由领导班子成员和主要案件承办人员组成。参加集体讨论决定的人员中，除林光汉为海洋渔业局领导班子成员和关汉明为主要承办人员符合规定外，其他参加人员的身份正当性没有说明清楚；海洋渔业局代理人参加了第二次集体讨论，程序上存在瑕疵；修改后的《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条增加了第三款规定，海洋渔业局也没有说明行政处罚审核人员是否已经通过国家统一法律职业资格考试取得了法律职业资格。此外，涉案海域勘测定界报告程序重大违法，不能作为定案依据。勘测机构应当由业主即乃志公司的有关人员指界，林某是在不知情的情况下，经海洋渔业局工作人员要求指界的，其不知道该局工作人员要求其指出乃志公司围填和占用海域的界址，其在现场笔录中的指界是其自认为乃志公司受让渔沣公司合同权利所涉海域的界址，并非是乃志公司围填和占用海域的界址。勘测机构以林某所指定的界址测定的乃志公司非法围填海域的面积显然是错误的。一审判决认为09号行政处罚决定程序合法，有违事实和法律的规定。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销海洋渔业局作出的09号行政处罚决定。

海洋渔业局答辩称：（一）乃志公司认为海洋渔业局的09号行政处罚决定认定其实施围填海行为没有事实依据，与客观事实不符，不应采信。根据李乃光、李某、许某、林某、赵筑廉等人的证言可以证实，渔沣公司于2013年6月与石头埠村小组签订《农村土地租赁合同》后，雇佣李乃光组织抽沙填海，填海方式为使用抽砂机械从海洋中抽取海砂围填海，并在现场形成由海砂堆成的沙堆，没有形成可使用的场地，渔沣公司的抽砂填海行为于2013年9月停止。2016年5月，乃志公司与渔沣公司签订《土地承包合同转让协议》后，承接了渔沣公司的土地承租人的权利义务，并实施了新的围填海违法行为，其从外面运来泥土、建筑垃圾围填海，并使用胶布铺垫围填海场地边沿，形成围海围堰的事实。乃志公司的法定代表人李乃志的陈述也与上述证人的证言相互印证，上述事实也与实地勘察、检查的土地现状相符。（二）海洋渔业局作出的09号行政处罚决定未违反法定程序。首先，海洋渔业局在作出本案处罚决定前，分别于2018年1月26日进行集体讨论及2018年1月31日制作《行政处罚意见审批表》，是对拟定处罚结论的讨论、确定而形成的文书，海洋渔业局其后于2018年2月1日向乃志公司送达了《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出的处罚决定，并告知其享有陈述申辩、申请听证的权利。其后，海洋渔业局依乃志公司的申请实际组织了听证。听证会后，海洋渔业局再次于2018年3月23日组织集体讨论，才最终作出本案的处罚决定，并于2018年4月8日重新审批签发。乃志公司认为海洋渔业局系于2018年1月31日就已经作出，未依法告知其申辩和听证权利的主张，无事实依据。其次，乃志公司认为由李文利主持集体讨论违反法定程序，无相应的法律依据。根据国家海洋局《关于中国海监集中实施海洋行政处罚权的通知》第一条及《海洋行政处罚实施办法》第三条的规定，海洋渔业局为海洋行政处罚机关，而具体的海洋行政处罚工作则由中国海监北海市支队承担，依法履行执法程序职责的也应该是中国海监北海市支队及其执法人员。因机构改革，原中国海监北海市支队与北海市渔政渔港监督支队合并为北海市海洋与渔业综合执法支队，仍挂中国海监北海市支队牌子，因此，在履行集体讨论程序中，中国海监北海市支队支队长李文利作为支队正职负责人，组织本支队领导人员、其他执法人员、中国海监其他机构执法人员及海洋渔业局的负责人参加讨论，并以表决的方式形成了处罚意见，符合《中华人民共和国行政处罚法》关于集体讨论的程序性规定。再次，乃志公司认为参加集体讨论的人员不符合法律规定，无任何法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条仅规定了集体讨论程序，并未规定参加人员的组成，由谁参加讨论及何时讨论属行政机关内部事务。事实上海洋渔业局组织的两次集体讨论均召集了具备海洋执法丰富经验的工作人员，还邀请了广西总队的领导张勇以及其他海监单位海监九支队的执法人员俞兴树参加，对案件的事实、证据、处罚依据等问题展开了充分的讨论，为行政机关负责人作出决定提供了充分的参考意见。（三）海洋渔业局作出的09号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。海洋渔业局对本案的查处适用一般行政处罚的一般程序，依法履行了立案、调查、勘察、检查、委托鉴定、集体讨论、告知相对人权利、预告知拟处罚结论、告知听证、再次集体讨论等程序，查清了整个案件事实，依法保障了乃志公司的合法权利，处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十六条至第四十一条、第四十二条、第四十三条，《海洋违法案件查处期限暂行规定》第十二条以及《海洋行政处罚实施办法》的相关规定，实体处理有事实及法律依据。一审判决查明事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求驳回乃志公司的上诉，维持原判。

一审第三人渔沣公司未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见。

二审庭审中，上诉人乃志公司对一审判决查明的事实提出如下异议：1.认定“同年7至9月间，渔沣公司雇请他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆，但没有采取防止沙流失或被海水冲走的措施，沙堆在大潮时有部分露出水面"错误，主张该认定无相应证据予以证明，实际上渔沣公司所堆填的沙堆高出水面3至4米；2.认定“转让协议签订时，原渔沣公司吹填的沙堆有部分被海水冲走"错误，主张没有证据证明沙堆被海水冲走。3.认定“2016年7月至9月间，乃志公司将渔沣公司在该片海域上吹填的沙堆进行了平整，并利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料进行场地平整，建设码头（俗称临时码头），形成了海洋渔业局查处本案时的现状，准备建设冷冻厂"错误，主张该认定无相应证据证明，且乃志公司并未从外运来泥土及建筑废料进行场地平整；4.认定“海洋渔业局由其下属的北海市海洋与渔业综合执法支队委托广西壮族自治区地理国情监测院对乃志公司及林某占用海域面积进行测量鉴定"错误，主张不存在其公司占用海域的行为。5.认定“海洋渔业局组织海洋违法案件会审委员会对该案行政处罚进行了会审，讨论结果为对乃志公司拟处以‘责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳海域使用金15倍，即人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（256.77万元）罚款’的行政处罚"错误，主张讨论结果中并没有“拟"字；6.认定“拟作出与第一次会审相同的行政处罚意见"错误，主张会审笔录中并无上述记载，系一审法院自行认定。

本院经审查认为，关于乃志公司提出的第1点、第2点异议，海洋渔业局在一审中提交的其对赵筑廉、李乃光、李某等人的调查笔录可以证明，渔沣公司于2013年7月至9月期间曾雇佣李乃光等人抽取海沙方式吹填涉案海域，形成沙堆，但没有实施其他行为。但一审判决认定“沙堆在大潮时有部分露出水面"以及“转让协议签订时，原渔沣公司吹填的沙堆有部分被海水冲走"则无相关证据予以佐证，乃志公司亦未在调查中予以认可，该两项异议部分成立。关于乃志公司提出的第3点异议，有海洋渔业局对乃志公司法定代表人李乃志的调查笔录可以证实，李乃志本人多次承认其公司于2016年7月至9月间将渔沣公司在该片海域上吹填的沙堆进行了平整，并利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料进行场地平整，建设码头（俗称临时码头），准备建设冷冻厂。一审判决认定上述事实符合客观情况。关于乃志公司提出的第4点异议，一审判决仅是客观载明鉴定委托的具体内容，并无不当，故乃志公司的该项异议不成立。关于乃志公司提出的第5点异议，因1月26日的讨论结果属于内部会审结论，并非最终对外发生效力的行政行为，一审判决将其表述为“拟处以"并无不当，该事实异议不成立。关于乃志公司提出的第6点异议，2018年3月23日，海洋渔业局组织对本案行政处罚进行第二次会审，并形成案件会审（听证后集体讨论）笔录，该笔录第七条“处理意见"（一）拟处罚意见为“……责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积0.3084公顷应缴纳海域使用金15倍，计人民币贰佰伍拾陆万柒仟柒佰元整（￥256.77万元）的罚款"，该拟处罚意见与海洋渔业局在2018年1月26日第一次会审时讨论的处罚意见一致，故乃志公司的该项异议不成立。

二审中，双方当事人均未提交新的证据。本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。但一审以现有证据作出“沙堆在大潮时有部分露出水面"以及“转让协议签订时，原渔沣公司吹填的沙堆有部分被海水冲走"的认定，依据不足，对此本院不予确认。除此之外，一审法院查明的事实与本院查明的一致，本院依法予以确认。

本案二审的争议焦点是：海洋渔业局作出涉案的09号行政处罚决定是否合法。

本院认为：一、关于海洋渔业局作出09号行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题

关于违法主体的认定。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权"，第四条第二款规定：“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动"。本案中，乃志公司与渔沣公司2016年5月12日签订《土地承包合同转让协议》后，在未取得海域使用权的情况下，于2016年7月至9月期间，组织人员利用机械和车辆从外运来泥土、建筑废料，对渔沣公司在涉案海域上吹填的沙堆进行填充平整和围堰，形成临时码头，拟建冷冻厂并持续使用直至海洋渔业局发出停工通知。以上事实，有海洋渔业局提交的李乃志、赵筑廉、林某、李乃光、李某等人的询问笔录、现场笔录、《土地承包合同转让协议》等证据证实。其中，乃志公司的法定代表人李乃志在海洋渔业局对其所作的询问笔录中，已多次认可该公司对涉案海域进行平整和围填的事实。故乃志公司主张涉案海域系渔沣公司围填，其并非实施非法占用海域行为的主体的理由不成立。海洋渔业局认定乃志公司为涉案海洋行政违法主体，证据充分。乃志公司还主张即使其存在填占海域的违法行为，因渔沣公司在同一海域内亦有非法吹填的行为，损害后果系两者共同行为导致，不应由其承担全部行政法律责任。对此，本院认为，渔沣公司系以抽沙方式填入涉案海域，形成沙堆，并未形成岸线，且无证据证明渔沣公司实施了平整及围堰的行为，渔沣公司与乃志公司签订转让协议后，未再使用涉案海域，而乃志公司则是自签订转让协议后开始实施平整、围填等占用海域的行为，其采用外运泥土及建筑废料的方式对涉案海域进行充填、平整及围堰，两者实施行为的时间、方式及性质不同，并非共同实施“同一违法行为"。渔沣公司、乃志公司在主观上并无共同实施行为的违法故意，客观上属于两个独立的行为，应当分别进行处理。涉及渔沣公司的问题，海洋渔业局亦已另行立案调查。因此，09号行政处罚决定确定乃志公司承担行政法律责任，对其违法主体的认定是正确的。乃志公司的上述主张没有法律依据，本院不予采信。

关于违法行为的性质及占用面积的认定。乃志公司使用外运泥土及建筑废料对涉案海域上的沙堆进行平整、充实形成临时码头，并在该码头靠海一侧设置围堰和护岸设施，最终使涉案海域形成目前的陆域现状。根据国海管字〔2008〕273号《国家海洋局关于印发〈海域使用分类体系〉和〈海籍调查规范〉的通知》“2.5填海造地——指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式"的定义，乃志公司平整、填海和围堰的用海方式，构成“填海造地"。经广西壮族自治区地理国情监测院勘测定界，乃志公司非法填占海域面积为0.3084公顷，该认定已扣除了办理相关土地证件的面积。故海洋渔业局对违法行为的性质及占填海域面积的认定事实清楚，证据确凿充分。

二、关于海洋渔业局作出09号行政处罚决定的程序是否合法的问题

海洋渔业局在处理本案行政处罚过程中，依法履行了立案、调查、勘察、检查、调查询问、委托鉴定、告知相对人权利、预告知拟处罚结论、组织听证、集体讨论等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《海洋行政处罚实施办法》中关于海洋行政处罚的相关程序性规定。乃志公司主张海洋渔业局勘测定界程序违法。对此，本院认为，《海洋行政处罚实施办法》第十五条规定：“海洋监察人员调查案件或者进行检查时，不得少于两人，并应当向当事人出示执法证件，可以采取以下方式：（一）进入现场进行勘验、检查，查阅或者复制有关资料，对现场进行摄像、照相等。有关勘验、检查情况应当制作笔录，并由被勘验者被检查者或者见证人签名或者盖章。……（三）测量、监测、检验或者鉴定等专业性、技术性事项，可以委托有资质的机构出具报告，所出具的报告可以作为证据。"因此，海洋行政处罚实施机关在勘验测量前，并无事先通知当事人的法定义务。其次，2018年1月16日，海洋渔业局向乃志公司发出北海渔检〔2017〕09号检查通知书，已明确要求乃志公司配合检查；次日，海洋渔业局办案人员对该公司法定代表人李乃志进行询问时，问及李乃志是否愿意到现场指界，但其以没有时间为由拒绝。可见，乃志公司并没有主动配合勘验工作。再次，海洋渔业局在勘验时邀请林某作为见证人指认了界址，实际使用管理涉案海域的只有乃志公司及林某，林某作为本案的见证人，并未违反有关法律规定。而李乃志在海洋渔业局对其进行询问时也认可了林某的指界。2018年1月16日，海洋渔业局下属的北海市海洋与渔业综合执法支队委托广西壮族自治区地理国情监测院对乃志公司及林某占用海域面积进行测量鉴定，并出具《海域勘测定界报告》，认定乃志公司非法占用海域的面积为0.3084公顷。海洋渔业局的执法程序符合《海洋行政处罚实施办法》第十五条的规定。

关于海洋渔业局在作出处罚决定前是否依法保障乃志公司获得陈述、申辩及听证权利的问题。乃志公司主张海洋渔业局于2018年1月31日已经作出行政处罚决定，未依法保障其陈述、申辩及听证的权利。对此，本院认为，海洋渔业局于2018年1月26日经过第一次会审后，于2018年1月31日制作《行政处罚意见审批表》，该审批表所载明的处罚意见仅属于海洋渔业局内部的拟处罚意见，不属于对外发生法律效力的文书。海洋渔业局于同日向乃志公司送达了《行政处罚听证告知书》，告知其海洋渔业局拟对其作出的行政处罚决定，并告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利。2018年2月1日，海洋渔业局听取了乃志公司的法定代表人李乃志的陈述和申辩，并制作了《陈述、申辩笔录》。2018年3月6日，海洋渔业局依乃志公司的申请组织听证，并制作了《行政处罚听证笔录》，依法听取了办案人员和乃志公司陈述意见。2018年3月23日海洋渔业局进行第二次会审，2018年4月8日作出09号行政处罚决定，并于同日送达给乃志公司。故乃志公司提出上述主张，并无事实依据，本院不予支持。

关于海洋渔业局的集体讨论是否违反法定程序的问题。乃志公司主张听证会结束后主持人没有制作书面处罚意见，海洋渔业局集体讨论的主持人、组成人员、行政处罚的审核人员违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，第二次集体讨论后主持人指定有关人员下达处罚决定书属越权行为。对此，本院认为，海洋渔业局提交的《行政处罚听证会报告书》系听证会后作出的书面意见，并在2018年3月23日的第二次案件会审中进行了汇报。因被诉行政行为属于海洋行政处罚行为，应适用《中华人民共和国行政处罚法》及《海洋行政处罚实施办法》等法律法规。《海洋行政处罚实施办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关（以下简称实施机关）。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担；未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚"。第二十一条规定：“决定给予海洋行政处罚的案件，属于情节复杂或者本办法第四十一条规定的重大海洋违法案件的，实施机关应当实行会审"。结合中国海监总队的有关海洋行政执法指导意见，上述规定的案件会审是对《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的行政机关负责人集体讨论的具体细化。根据以上规定，中国海监机构具有承担海洋行政处罚工作的职责，李文利作为北海市海监支队的负责人和会审委员会的副主任，主持会审（即集体讨论），并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。海洋渔业局于2017年12月29日下发北海渔发〔2017〕46号《北海市海洋与渔业局关于调整海洋违法案件会审委员会成员的通知》，确定了该局会审委员会的成员，该通知即是该局对重大海洋违法案件会审职权的授权。会审委员会成员的构成，符合国家海洋局国海办字[2003]202号《重大海洋违法案件会审工作规则》的规定。海洋渔业局由其所属的北海市海洋与渔业综合执法支队支队长卫欣于2018年1月31日在行政处罚意见审批表“审查意见"一栏签署了审查意见，拟同意承办人员的处罚意见，已完成了海洋渔业局负责人作出处罚决定前的审核程序，并无证据表明卫欣系初次从事海洋行政处罚决定审核人员。乃志公司未能提供证据证明集体讨论主持人、组成人员、审核人员违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，对其主张不予采信。第二次案件会审结束时，主持人要求案件承办人员根据会审结果依照法定程序对当事人下达行政处罚决定书合法合理，不存在乃志公司所称的越权行为。

三、关于海洋渔业局作出的09号行政处罚决定适用法律法规是否正确，处罚结果是否适当的问题

《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款"。该条是关于非法占用海域，违法填海、围海行为应当承担行政法律责任的规定。对非法进行填海、围海的行为规定较重的处罚，是因为填海、围海活动会对海域的自然形状、环境、功能等属性产生直接的影响。本案中，乃志公司2016年平整和围填涉案海域，占填海域面积为0.3804公顷，其行为改变了该海域的自然属性。乃志公司被查处后并未主动采取措施减轻或消除其围填海造地的危害后果，不存在从轻或减轻处罚的情形。海洋渔业局依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定的并处占用海域使用金十倍以上二十倍以下罚款，决定按十五倍处罚，未违反《中华人民共和国行政处罚法》第四章关于行政处罚适用的相关规定，符合中国海监总队《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》对于行政处罚幅度中的一般处罚，并非从重处罚。海洋渔业局对乃志公司并处应缴纳海域使用金十五倍的罚款并无不当。且其依照财综〔2007〕10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》计算的罚款数额正确无误，处罚适当，不存在适用法律、法规错误的情形。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人乃志公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人北海市乃志海洋科技有限公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　张　辉

审　判　员　蒋新江

审　判　员　熊　梅

二〇一九年六月二十六日

法官助理　彭绍征

书　记　员　罗雨珊

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