关键词:民事/生态环境保护民事公益诉讼/潜在风险/预防性措施/濒危野生植物

裁判要点

人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当贯彻绿色发展理念和风险预防原则，根据现有证据和科学技术认为项目建成后可能对案涉地濒危野生植物生存环境造成破坏，存在影响其生存的潜在风险，从而损害生态环境公共利益的，可以判决被告采取预防性措施，将对濒危野生植物生存的影响纳入建设项目的环境影响评价，促进环境保护和经济发展的协调。

相关法条

《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修订）第5条

基本案情

雅砻江上的牙根梯级水电站由雅砻江流域水电开发有限公司（以下简称雅砻江公司）负责建设和管理，现处于项目预可研阶段，水电站及其辅助工程（公路等）尚未开工建设。

2013年9月2日发布的中国生物多样性红色名录中五小叶槭被评定为“极危”。2016年2月9日，五小叶槭列入《四川省重点保护植物名录》。2018年8月10日，世界自然保护联盟在其红色名录中将五小叶槭评估为“极度濒危”。当时我国《国家重点保护野生植物名录》中无五小叶槭。2016年9月26日，四川省质量技术监督局发布《五小叶槭播种育苗技术规程》。案涉五小叶槭种群位于四川省雅江县麻郎措乡沃洛希村，当地林业部门已在就近的通乡公路堡坎上设立保护牌。

2006年6月，中国水电顾问集团成都勘测设计研究院（以下简称成勘院）完成《四川省雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电规划报告》，报告中将牙根梯级水电站列入规划，该规划报告于2006年8月通过了水电水利规划设计总院会同四川省发展改革委组织的审查。2008年12月，四川省人民政府以川府函〔2008〕368号文批复同意该规划。2010年3月，成勘院根据牙根梯级水库淹没区最新情况将原规划的牙根梯级调整为牙根一级（正常蓄水位2602m）、牙根二级（正常蓄水位2560m）两级开发，形成《四川省雅砻江两河口至牙根河段水电开发方案研究报告》，该报告于2010年8月经水电水利规划设计总院会同四川省发展改革委审查通过。

2013年1月6日、4月13日国家发展改革委办公厅批复：同意牙根二级水电站、牙根一级水电站开展前期工作。由雅砻江公司负责建设和管理，按照项目核准的有关规定，组织开展水电站的各项前期工作。待有关前期工作落实、具备核准条件后，再分别将牙根梯级水电站项目申请报告上报我委。对项目建设的意见，以我委对项目申请报告的核准意见为准。未经核准不得开工建设。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）认为，雅江县麻郎措乡沃洛希村附近的五小叶槭种群是当今世界上残存最大的五小叶槭种群，是唯一还有自然繁衍能力的种群。牙根梯级水电站即将修建，根据五小叶槭雅江种群的分布区海拔高度和水电站水位高度对比数值，牙根梯级水电站以及配套的公路建设将直接威胁到五小叶槭的生存，对社会公共利益构成直接威胁，绿发会遂提起本案预防性公益诉讼。

裁判结果

四川省甘孜藏族自治州中级人民法院于2020年12月17日作出（2015）甘民初字第45号民事判决：一、被告雅砻江公司应当将五小叶槭的生存作为牙根梯级水电站项目可研阶段环境评价工作的重要内容，环境影响报告书经环境保护行政主管部门审批通过后，才能继续开展下一步的工作；二、原告绿发会为本案诉讼产生的必要费用4万元、合理的律师费1万元，合计5万元，上述款项在本院其他环境民事公益诉讼案件中判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用等费用（环境公益诉讼资金）中支付（待本院有其他环境公益诉讼资金后执行）；三、驳回原告绿发会的其他诉讼请求。一审宣判后当事人未上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判认为：我国是联合国《生物多样性公约》缔约国，应该遵守其约定。《生物多样性公约》中规定，我们在注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施；各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源；每一缔约国应尽可能并酌情采取适当程序，要求就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响。因此，我国有保护生物多样性的义务。同时，《生物多样性公约》规定，认识到经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第一和压倒一切的优先事务。按照《中华人民共和国节约能源法》第四条“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”的规定和《中华人民共和国可再生能源法》第二条第一款“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”的规定，可再生能源是我国重要的能源资源，在满足能源要求，改善能源结构，减少环境污染，促进经济发展等方面具有重要作用。而水能资源是最具规模开发效益、技术最成熟的可再生能源。因此开发建设水电站，将水能资源优势转化为经济优势，在国家有关部门的监管下，利用丰富的水能资源，合理开发水电符合我国国情。但是，我国水能资源蕴藏丰富的地区，往往也是自然环境良好、生态功能重要、生物物种丰富和地质条件脆弱的地区。根据《中华人民共和国环境保护法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，环境保护是我国的基本国策，并且环境保护应当坚持保护优先、预防为主的原则。预防原则要求在环境资源利用行为实施之前和实施之中，采取政治、法律、经济和行政等手段，防止环境利用行为导致环境污染或者生态破坏现象发生。它包括两层含义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害采取措施以避免危害的发生；二是在科学技术水平不确定的条件下，基于现实的科学知识评价风险，即对开发和利用环境的行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，以促使开发决策避免可能造成的环境危害及其风险出现。因此，环境保护与经济发展的关系并不是完全对立的，而是相辅相成的，正确处理好保护与发展的关系，将生态优先的原则贯穿到水电规划开发的全过程，二者可以相互促进，达到经济和环境的协调发展。利用环境资源的行为如果造成环境污染、生态资源破坏，往往具有不可逆性，被污染的环境、被破坏的生态资源很多时候难以恢复，单纯事后的经济补偿不足以弥补对生态环境造成的损失，故对环境污染、生态破坏行为应注重防范于未然，才能真正实现环境保护的目的。

具体到本案中，鉴于五小叶槭在生物多样性红色名录中的等级及案涉牙根梯级水电站建成后可能存在对案涉地五小叶槭原生存环境造成破坏、影响其生存的潜在风险，可能损害社会公共利益。根据我国水电项目核准流程的规定，水电项目分为项目规划、项目预可研、项目可研、项目核准四个阶段，考虑到案涉牙根梯级水电站现处在项目预可研阶段，因此责令被告在项目可研阶段，加强对案涉五小叶槭的环境影响评价并履行法定审批手续后才能进行下一步的工作，尽可能避免出现危及野生五小叶槭生存的风险是必要和合理的。故绿发会作为符合条件的社会组织在牙根梯级水电站建设可能存在损害环境公共利益重大风险的情况下，提出“依法判令被告立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存”的诉讼请求，于法有据，人民法院予以支持。

鉴于案涉水电站尚未开工建设，故绿发会提出“依法判令被告在采取的措施不足以消除对五小叶槭的生存威胁之前，暂停牙根梯级水电站及其辅助设施（含配套道路）的一切建设工程”的诉讼请求，无事实基础，人民法院不予支持。

(生效裁判审判人员：张犁、王彤、吴杰、姜莉、魏康清、薛斌、龚先彬)

 

 

四川省甘孜藏族自治州中级人民法院

民 事 判 决 书

（2015）甘民初字第45号

原告：中国生物多样性保护与绿色发展基金会。住所地：北京市。

法定代表人：胡德平，理事长。

委托诉讼代理人：张娜，女，基金会工作人员。

委托诉讼代理人：高建宏，北京兆实律师事务所律师（一般授权）。

被告：雅砻江流域水电开发有限公司。住所地：四川省成都市。

法定代表人：陈**华，董事长。

委托诉讼代理人：周朝，北京百瑞（成都）律师事务所律师（一般授权）。

委托诉讼代理人：邹树彬，上海市锦天城（成都）律师事务所律师（一般授权）。

原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）与被告雅砻江流域水电开发有限公司（以下简称“雅砻江公司”）环境民事公益诉讼一案，本院于2015年12月21日立案后，依法适用普通程序，于2015年12月31日公告了案件受理情况。本案经批准，延长审理期限，于2019年10月30日公开开庭进行了审理，原告绿发会的委托诉讼代理人高建宏，被告雅砻江公司的委托诉讼代理人周朝、邹树彬到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。

原告绿发会向本院提出诉讼请求：1.依法判令被告立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存；2.依法判令被告在采取的措施不足以消除对五小叶槭的生存威胁之前，暂停牙根水电站及其辅助设施（含配套道路）的一切建设工程；3.依法判令被告承担原告为本次诉讼而支出的差旅费、调查费等一切必要的费用106938.20元、必须支出的律师费30万元和案件受理费50元。事实和理由：五小叶槭为我国四川省特有物种，该植物由于独特的叶形和绚丽的色彩，是世界上最具观赏价值的槭树种类之一。按照世界自然保护联盟濒危等级标准，该物种已属极危物种。目前为止，已知五小叶槭仅残存分布于四川省的九龙县、康定县、雅江县和木里县的雅砻江河谷地带的部分区域内，野外现仅存500余株，分属4个种群。雅江县麻郎措乡沃洛希村（音译）附近的五小叶槭种群是当今世界上残存的最大的五小叶槭种群，现存五小叶槭大树262株，该种群分布区海拔范围介于2520m～3000m之间，是唯一还有自然繁衍能力的种群。雅江县雅砻江上的牙根电站即将修建。根据《四川省雅砻江两河口-牙根段水电开发方案研究报告》，该段梯级电站中两座电站建成后，两河口电站正常蓄水位是2860m，牙根一级电站正常蓄水位是2602m，牙根二级电站正常蓄水位是2560m。根据五小叶槭雅江种群的分布区海拔高度和水电站水位高度对比数值，电站水库正常蓄水后，将淹没雅江县五小叶槭的绝大部分分布区，对五小叶槭的生存构成严重威胁，急需进行抢救性保护。为了修建水电站而修建的道路，即雅砻江牙根二级水电站准备工程“对外交通专用公路”，位于雅江县境内，起点高程2535.53m，经过五小叶槭的生长区域，也会对五小叶槭种群的生存构成严重影响，实际上已经因为修路毁坏了一些五小叶槭。绿发会提起本案诉讼的目的,不仅仅是保护几棵五小叶槭,而是要保护现存的,也是仅存的野外野生的最大的一个五小叶槭种群,以及其原始生境。即使五小叶槭在人为繁殖的情形下可以大量存活,也不能因此忽略原生境的保护。近年来科学家对五小叶槭的科研才逐步开始，因此，并不是简单的种植存活几棵五小叶槭就算完成了对一个物种的研究。我国是《生物多样性公约》的签约国，各签约国在该公约中确认意识到生物多样性的内在价值和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐、美学价值，还意识到生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统的重要性，确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项，这已充分表明，保护生物多样性就是保护社会公共利益。保护生物多样性是我们的国际义务。《生物多样性公约》规定，我们在注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施；各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源；每一缔约国应尽可能并酌情采取适当程序，要求就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响。根据《中华人民共和国野生植物保护条例》的规定，被告有义务消除因为其项目建设而对五小叶槭生存构成的直接威胁。综上所述，被告建设牙根水电站以及配套的公路建设将直接威胁到五小叶槭这种珍贵濒危野生植物的生存，对社会公共利益构成直接威胁。原告作为适格的环境公益诉讼主体，根据相关法律规定，提起诉讼。

被告雅砻江公司辩称：牙根水电站目前仅系研究、论证阶段，尚未批准建设，牙根水电站建设是否可行、是否报批、相关政府部门（包括环保部门）是否审批通过都不确定，绿发会针对雅砻江公司的内部论证行为提起诉讼缺乏诉的前提和基础，也不符合民事公益诉讼司法解释的相应规定；水电站工程前期设计及审批核准手续需较长时间，牙根水电站工程短期内不会开工建设，目前现场寸土未动，雅砻江公司无任何违法行为，也没有破坏生态环境。不存在暂停，也没有什么损害需要预防；即使开始建设，雅砻江公司的所有建设程序也将在符合国家法律法规要求，并取得国家的一切许可下进行，特别是在建设中雅砻江公司将继续坚持“生态雅砻江”、“开发与保护并重”的理念，相关工作也将按法律要求进行。故，绿发会的起诉在基本证据、诉讼请求方面没有事实和法律依据，依法应当驳回起诉。

当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人对全部证据材料进行了质证。

原告绿发会为支持其主张向本院提交了如下证据：

第一组证据（1号证据）：1.绿发会年检报告、年度工作报告等，拟证明原告具有提起公益诉讼的主体资格。

被告质证意见：证据符合证据三性，认可原告的主体资格。

第二组证据（一）（2-7号证据）：2.我国加入生物多样性公约的情况；3.我国加入联合国千年计划的情况；4.珍稀濒危植物保护等级的定量研究；5.五小叶槭（学术论文）；6.九龙五小叶槭现状及抢救性保护对策（学术论文、发表于四川林勘设计）；7.四川雅江县珍稀濒危植物五小叶槭（学术论文）。拟证明五小叶槭属珍稀（珍贵）、濒危、极濒危植物，受国内法和国际公约保护；雅江种群处于地质条件不稳定滑坡带、严重威胁该种群生存，栖息地及种群繁衍正受人为活动严重威胁，水电资源开发破坏其栖息地，牙根电站建成后，水库将淹没五小叶槭分布区，对其种群生存构成严重威胁，面临灭绝边缘，急需抢救性保护。

被告质证意见：2.3.4号证据，与本案的关联性不强；5.6.7号证据，均属学术论文，三篇论文引述的“只有500多株”，都是“据资料记载”，没有说明具体是什么资料和资料出处，内容是否客观真实存在疑问,其推出的观点不能得到有效证明。

第二组证据（二）（8-12号证据）：8.中国生物多样性红色名录-高等植物卷（中华人民共和国生态环境部）；9.国际自然保护联盟红色名录类别及标准（国际自然保护联盟官网）；10.联合国千年宣言（联合国发布的公约）；11.生物多样性公约文本（生态环境部对外合作与交流中心官网）；12.《生物多样性公约》（联合国官网：联合国公约与宣言检索系统）。拟证明2013年9月2日发布的中国生物多样性红色名录中五小叶槭被评定为“极危”，国际自然保护联盟于2018年8月10日在其红色名录中将五小叶槭评估为“极度濒危”，本案应适用《生物多样性公约》的规定。

被告质证意见：对8号证据的真实性不予确认，因为该证据是从网站下载没有进行公正，不能马上进行核实，对真实性、关联性不予认可。9号证据，国际自然保护联盟对我国是否具有约束力不能确认；10.11.12证据，属于国际公约，不能作为证据使用。

第二组证据（三）（13-48号证据）：13.植物中的大熊猫“五小叶槭”等4种珍稀濒危植物落户成都植物园（一线聚焦）；14.倍加呵护珍稀濒危植物（绿色家园）（人民日报微博）；15.留住那些种群的“背影”（记者亲历）—贡嘎山濒危植物考察记（人民日报海外版2010年8月13日第15版）；16.世园会再现中国珍稀濒危植物（中国花卉报）；17.曾与红枫齐名，如今零落如斯：水电开发让五小叶槭遭灭顶之灾？（搜狐网）（环境与生活杂志）；18.中国馆北京展区首次大规模换展极危植物五小叶槭亮相世园（内蒙古新闻网）；19.留住那行将消失的美丽树影（四川省人民政府网站）；20、21.首例保护濒危植物公益诉讼的破冰意义（中国林业新闻网）；22.中国馆北京展区首次大规模换展极危植物五小叶槭亮相世园（中国新闻网）；23.IUCN红色名录宣布：中国的五小叶槭已“极危”（CR）（澎湃新闻·澎湃号·政务中国绿发会）；24.将要遭遇灭顶之灾的五小叶槭（中国林学会网站）；25.“极危”的五小叶槭能否“脱危”？（四川日报电子版05新闻纵深）；26.植物的故事|世界唯一的五小叶槭树，我们一起努力保护_种群（搜狐网）；27.比枫叶好看，比熊猫少见拯救五小叶槭（成都商报电子版第01版要闻）；28.从五小叶槭案看预防性环境公益诉讼存在的问题|第四届生态环境共治研讨会（中国生物多样性保护与绿色发展基金会网站）；29.野生数量仅500株四川特有五小叶槭由濒危升格为极危（新浪网四川在线）；30.极危物种五小叶槭（中国林学会网站）；31.濒危植物五小叶槭(AcerpentaphyllumDiels)天然种群遗传多样性的ISSR标记分析（维普期刊-中文期刊服务平台）；32.四川雅江县珍稀濒危植物五小叶槭（万方数据知识服务平台）；33.中国馆北京展区首次大规模换展极危植物五小叶槭亮相世园（北京晚报2019年7月19日版次：03）；34.为五小叶槭起诉值得点赞（经济参考报）；35.野生数量仅500株！四川特有五小叶槭由“濒危”升格为“极危”（四川在线）；36.中国绿发会将赴雅江保护极危珍稀植物五小叶槭（四川省人民政府网站）；37.《四川省人民政府关于公布四川省重点保护野生植物名录的通知》解读（四川省人民政府网站）；38.四川首次公布重点保护野生植物名录共12科18种（成都本地宝）；39.五小叶槭：等待被拯救……（科学网新闻）；40.濒危珍稀植物五小叶槭在昆明植物园开花（中国科学院昆明植物研究所）；41.五小叶槭（百度百科）；42.濒危珍稀植物五小叶槭在昆明开花（中国新闻网）；43.濒危五小叶槭属于哪种？最全植物形态图解接地气的科普要收藏（搜狐网中国绿发会搜狐号）；44.珍稀濒危植物五小叶槭研究概述与发展对策分析（百度学术）；45.外国人对中国濒危植物五小叶槭的保护（昆明植物园网站）；46.雅江县林业局设立的五小叶槭保护地和保护牌现场照片（原告在雅砻江流域雅江县对雅江五小叶槭种群现场调查时拍照）；47.我国已有67处大熊猫保护区大熊猫国家公园试点已启动（中国网图片中国）；48.四川省极小种群野生植物资源现状及其保护研究（四川省林业科技2014年第6期）。拟证明五小叶槭需要而且受法律保护，本案保护珍稀（珍贵）及极濒危植物五小叶槭的公益诉讼，对保护环境、保护珍稀（珍贵）濒危植物具有破冰意义，原告提起本案诉讼，既有事实根据、又有法律依据，对珍稀（珍贵）、极濒危植物五小叶槭的保护是非常必要的。

被告质证意见：13-48号证据，均是新闻报道或者学术文章，并有很多报道内容重复,不能因为学术观点和报道广泛就认定原告诉求的真实性，而是应该综合判断；有很多报道是针对同一件事情；从原告所举的证据看出，对五小叶槭的研究取得了重大的发展；还有很多证据与本案无关，比如20.21.28.34号证据就仅仅是对本案诉讼的报道，与本案事实无关，不应当作为认定本案事实的证据。

第三组证据（49-53号证据）：49.四川省雅砻江牙根二级水电站施工准备工程[对外交通专用公路]环境影响报告书公示本；50.五小叶槭情况复核报告；51.《雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电站规划环境影响报告书》审查意见；52.四川省雅砻江牙根二级水电站施工准备工程[对外交通专用公路]。拟综合证明：1.被告已开工建设和将来开工建设的水电工程，其行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益,具有污染环境、破坏生态的重大风险。2.原告的环境民事公益诉讼达到了法律规定和客观需要目的，实现了对野生珍稀（珍贵）极濒危植物五小叶槭及其生境的保护，符合和具备对具有损害社会公共利益重大风险的消除和制止、以及保护生态环境的法定目的及其条件，原告提起本案之诉是必要、及时的。3.因原告提起的本案环境民事公益诉讼，才使被告实际开始实施对案涉五小叶槭的保护工作。

被告质证意见：对49号的真实性认可，但是原告没有举证证明已开工建设或者将要开工建设；对50号的真实性认可，也能证明被告已经采取了必要的保护措施；对51号证据的真实性认可，但是没有证据证明已经开工建设或者达到开工建设的条件，不能达到证明目的；52号三张照片不能证明公路是被告修建，恰好证明原告的起诉没有依据。

第四组证据（53-54号证据）：53.票据（有关单位出具）；54.律师代理协议（原告提供）。拟证明原告为本案支出的差旅费、调查费、案件受理费、律师费等必要的费用：1.2015年2月28日至2018年10月30日（本次开庭审理前）因办理本案支出的差旅费、调查费、案件受理费95141.70元；2.调查费及诉讼代理费用共计30万元、加整治资金等的10%。

被告质证意见：对53、54号证据，没有原件供核对，不能证明是否用于本案的支出；2016年办案人工发放的依据不明；原告已经就五小叶槭的保护发起了募捐，但是募捐费用中有多少用于诉讼并不清楚；没有实际支付和发生的费用不应当得到支持；“整治资金等的10%”有违律师费的收费规定；关于律师费的证据不能达到证明目的。

被告雅砻江公司为支持其抗辩主张向本院提交了如下证据：

第一组证据（关于牙根二级水电站项目目前所处阶段的证据）：1.《关于提交<雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电规划环境影响评价书>及审查意见的函》（川环函[2007]162号文）；2.《四川省雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电规划报告》及四川省人民政府批复文件（川府函[2008]368号文件）；3.《四川省雅砻江两河口—牙根河段水电开发方案研究报告》及四川省发展与改革委员会批复（川发改能源函[2012]133号文）；4.国家发展与改革委员会发改办能源[2013]27号文，发改办能源[2013]900号文；5.水电水利规划设计总院预可行性研究报告审查意见（水电规划[2013]1号、水电规划[2011]30号）；6.水电项目核准流程示意图及《四川省政府核准投资项目管理办法》（川发改投资[2014]932号文）。拟证明牙根二级水电站目前仅仅通过了规划和预可研，现处于可研阶段，在取得可研审查批复文件之前还有共计40余项各类审查意见和批复文件，这些文件就包括环境影响评价报告审查意见及批复，相关动植物保护措施均有审批行政机关审查把关，距离申请项目核准需要经过的程序还非常多。同时说明，雅砻江公司并无已经损害社会公共利益或者损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，本案应当不予受理；早在牙根水电站规划阶段，行政机关已就五小叶槭保护问题提出要求，环境影响及动植物保护措施是否适当的审批权限系行政权力，且行政机关并未缺位，现原告诉请司法保护明显不当，预防性诉讼不能成立，依法应当驳回起诉。

原告质证意见：对第一组证据，若真实性核对无误之后，对合法性有异议，对关联性无异议，但是这些证据不能证明被告所主张的证明对象和观点。

第二组证据（关于对外交通专用公路工程未开工建设的证据）：7.四川省发展与改革委员会对牙根二级水电站对外交通专用公路工程可行性研究设计报告的批复（川发改能源函[2012]153号文）；8.甘孜州交通运输局对牙根二级水电站对外交通专用公路工程初步设计报告的批复（甘交发[2013]12号文）；9.四川省环境保护厅对牙根二级水电站对外交通专用公路工程环境影响报告书的批复（川环审批[2014]471号文）；10.雅砻江水电流域开发有限公司规划发展部《关于牙根二级水电站对外交通专用公路纳入主体工程核准的函》（规发函[2015]227号文）及设计单位签收该函的《文件接收回执单》。拟证明牙根二级水电站对外交通专用公路工程虽已经省发改委、省环保厅、甘孜州交通局等部门批复，但雅砻江公司已主动将对外交通专用公路纳入主体工程核准，目前并未开工建设。同时说明，雅砻江公司并无已经损害社会公共利益或者损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，本案应当不予受理。

原告质证意见：在该组证据真实性确定的情况下，对合法性有异议；被告第二组证据的证明对象和证明观点不能成立。现实中没有任何手续就开始建设的情况十分普遍，因此，不能因为审批程序未完成就证明其没有开始建设行为。

第三组证据（关于环评资质及对五小叶槭保护开展相关工作及措施的证据）：11.设计单位中国电建集团成都勘测设计研究院简介及环评资质证书；12.《四川省雅砻江牙根水电站技术服务合同书》；13.《牙根二级水电站五小叶槭保护相关工作》说明；14.西南大学生命科学学院《五小叶槭情况复核》报告；15.已开工建设的卡拉水电站对五小叶槭挂牌保护的照片。拟证明牙根水电站设计单位具有建设项目环境影响评价甲级资质，业绩众多，信誉良好；设计单位已就牙根水电站水生、陆生生态调查与影响评价专项委托西南大学开展工作，且已实际开展对五小叶槭等珍稀濒危植物的调查并对电站建设对其影响进行了分析，有针对性地提出了保护措施；雅砻江公司其他开工建设的水电站已对五小叶槭采取相应保护措施，足以消除原告认为的水电建设会破坏生态、对五小叶槭生存构成威胁的担忧。

原告质证意见：对被告的第三组证据，若真实性确认，对合法性有意义，包括形式上的合法性和内容上的合法性；不能因为设计单位的资质好、前面的工作好就证明其之后工作也好；被告陈述其已经开始开展对五小叶槭的保护，那么证明原告的诉讼目的达到了。

第四组证据（对原告网站相关内容的公证保全证据等）：16.成都市蜀都公证处（2016）川成蜀证内民字第6646号公证书；17.原告网站《中国绿发会收到雅砻江流域水电开发公司回函的内容》。拟证明原告在其网站上以“拯救植物大熊猫—五小叶槭”为名进行募捐活动，其账目是否应当公开，是否清楚，此次所谓公益诉讼性质是否成立，是否具有盈利目的，都有待查清。在原告的网站也明确表明对五小叶槭开展了多种的保护措施，证明五小叶槭的保护手段是多种多样的。

原告质证意见：1.真实性不能确定，在真实性确定的前提下，对合法性是有异议的；2.原告在网站上的募捐和宣传是合法的；3.关于多种保护问题，目前不管有多少种保护方式，但是根据科学研究，对原生境的保护是最主要和最重要的，是不能取代的；4.原告的起诉不仅是恰当的，而且是必要的、实时的、有效的；不能达到被告的证明对象和证明目的。

第五组证据（已经采取保护五小叶槭必要措施的证据）：18.四川省技术标准关于五小叶槭播种育苗技术规程（2016年实施）；19.协议；20.白玛营地栽培观察记录（2016年9月16日到2017年6月11日）。拟证明五小叶槭的育苗标准已经比较成熟，雅砻江公司已经采取必要措施保护五小叶槭。

原告质证意见：被告的18号证据仅仅是植物的育苗标准，仅证明五小叶槭可以繁育，但是即使有繁育标准可以繁育，一个物种的了解研究是需要非常长和缓慢的过程，仍然不能证明不需要对原生种群的保护；19号证据不能证明有了保护行为就不需要对原生境的保护；20号证据不是专业人员作出的，不具有科学性，观察不到一年的时间，不能证明被告的观点。

第六组证据（关于五小叶槭分布情况的证据）：21.杨启修教授《关于五小叶槭分布情况的说明》；22.《四川植被》节选（158页-159页）；23.《云南种子植物名录》节选（848页及示意图）。拟证明五小叶槭为非狭域区分布，不仅分布在雅砻江的相关地区，很可能还广泛分布在金沙江流域、滇西北和四川大小凉山地区，水电开发不会危及五小叶槭的种群生存。

原告质证意见：1.杨启修教授的《说明》是以教授的身份出具还是专家意见，身份不明确。2.“很可能”“还”等陈述具有不确定性；3.政府公认、学术公认和科学公认五小叶槭属于极危植物，与杨教授的说法相矛盾。

第七组证据（关于五小叶槭研究、保护与繁育工作近年来取得成就的证据）：24.四川省林科院专家关于五小叶槭培育和迁地保护的说明；25.两河口建设管理局《五小叶槭培育情况》及附件；26.《国内五小叶槭培育、栽种情况》（雅江县八角楼林业站、新都桥力邱河林业站、牙根二级磨子沟村、成都植物园）。拟证明国内对五小叶槭的研究、保护与繁育工作近年来已取得巨大成就；采取一定措施，五小叶槭能够得到很好的繁育。原告绿发会所谓水电站正常蓄水后，对五小叶槭的生存构成严重威胁的观点不成立。

原告质证意见：对主体资格的合法性、内容的真实性、与本案的关联性均有异议。24号证据不能确认出具证明的人的身份，其中的说明都是个人表述，没有任何依据；25号证据不具备形式要件，无法质证；26号证据为一般的文字内容和打印的照片，对三性均不予认可。以上三份证据，均不能达到被告的证明目的，不能推翻五小叶槭野生种群需要保护的事实。

第八组证据（关于被告“坚持开发与保护并重”方面的证据）：27.被告获得的部分有关环境保护方面的荣誉证书（其中国家级3项）；28.部分媒体对被告保护生态，节能减排所作贡献的报道（四川政协报、四川日报、中国工程咨询）；29.中央电视台2019年7月《走遍中国》五集系列片《雅砻江新传》其中第四集《山高水长》专题报道被告环境保护方面的努力和贡献（U盘，约25分钟）。拟证明被告系国有央企，长期以来非常重视环境保护工作，建设生态雅砻江是基本方针，坚持开发与保护并重，使工程与环境相容相促，使人与自然同韵同律，努力创建生态保护更完整、人文环境更和谐的水电开发模式，保护环境和生态是被告一以贯之的坚持和理念，过去不以牺牲环境和生态为代价，将来也不会。

原告质证意见：该组证据与本案没有关联性。

本院依职权到实地进行现场勘查的视频证据，主要内容为：1.实地查勘被告是否已开始牙根水电站及其辅助设施修建；2.本院向设计单位参与环境评价的工作人员了解案涉五小叶槭的相关情况；3.本院向四川省雅江县环林局工作人员了解当地林业行政主管部门对五小叶槭的保护情况。

原告质证意见：环林局的工作人员主要说了路是谁修的和淹没情况。关于路是谁修的，只是他一人陈述，真实性存疑；没有排除除了这个路以外，被告还修有其他的路；他仅仅是环林部门的工作人员，对水电站的设计和将来的情况是不了解的，其陈述纯属个人猜测，缺乏依据；参与人员和问话有不妥之处，有诱导性询问的可能；对设计单位环评设计工作人员的询问，工作人员未表明其具体身份，其发表的结论意见不妥，其陈述也不能否定原告的起诉，也不能支持被告的理由和观点。收集的上述证据不能排除将来施工导致五小叶槭种群灭绝的可能性。假设被告确实没有对该工程实施任何实际施工行为，包括前期的公路建设，也不能排除公路建设和水电工程一旦实施对该种群的生境造成破坏，甚至是毁灭性的影响。即使还没有具体实施施工行为，也不能排除原告的起诉，也不能支持和肯定被告的抗辩理由。

被告质证意见：录像已经清楚表明，被告没有实施已经损害或者可能损害环境的行为；原告起诉缺乏被告可能造成损害的初步证据。

本院经审查认为，原告提交的第1-3、8-12、49-50号证据及被告提交的第1-10、18号证据符合证据三性，本院依法予以采信。对原、被告提交的其他证据及本院依职权调取的证据作为本案判决时的参考依据。

本院经审理查明，2013年9月2日发布的中国生物多样性红色名录中五小叶槭被评定为“极危”。2016年2月9日，五小叶槭列入《四川省重点保护植物名录》。2018年8月10日国际自然保护联盟（又称世界自然保护联盟，简称IUCN）在其红色名录中将五小叶槭评估为“极度濒危”。我国《国家重点保护野生植物名录》中无五小叶槭。

2016年9月26日四川省质量技术监督局发布《五小叶槭播种育苗技术规程》。

案涉五小叶槭种群位于四川省雅江县麻郎措乡沃洛希村（音译）当地林业部门已在就近的通乡公路堡坎上设立保护牌。

2006年6月，中国水电顾问集团成都勘测设计研究院（以下简称“成勘院”）完成《四川省雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电规划报告》，报告中将牙根梯级电站列入规划，该规划报告于2006年8月通过了水电水利规划设计总院会同四川省发展和改革委员会组织的审查。2008年12月四川省人民政府以川府函[2008]368号文批复同意该规划。2010年3月，成勘院根据牙根梯级水库淹没区最新情况将原规划的牙根梯级调整为牙根一级（正常蓄水位2602m）、牙根二级（正常蓄水位2560m）两级开发，形成《四川省雅砻江两河口至牙根河段水电开发方案研究报告》，该报告于2010年8月，经水电水利规划设计总院会同四川省发展和改革委员会审查通过。

成勘院编制完成《四川省雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电规划环境影响报告书》于2006年11月29日通过了四川省环境保护局会同四川省发展和改革委员会的审查，并形成《〈四川省雅砻江中游（两河口至卡拉河段）水电规划环境影响报告书〉审查意见》。

2011年4月27日水电水利规划设计总院向四川省发展和改革委员会、四川省能源局报送《四川省雅砻江牙根二级水电站预可行性研究报告审查意见》。

2013年1月6日水电水利规划设计总院向国家发展和改革委员会、国家能源局报送《四川省雅砻江牙根一级水电站预可行性研究报告审查意见》。

2013年1月6日、4月13日国家发展和改革委员会办公厅批文：同意牙根二级水电站、牙根一级水电站开展前期工作。由雅砻江公司负责建设和管理，按照项目核准的有关规定，组织开展电站的各项前期工作。待有关前期工作落实、具备核准条件后，在分别将牙根电站项目申请报告上报我委。对项目建设的意见，以我委对项目申请报告的核准意见为准。未经核准不得开工建设。

2011年7月26日，四川省工程咨询研究院对成勘院编制完成的《四川省雅砻江牙根二级水电站施工准备工程（对外交通专用公路）可行性研究报告》进行了技术评估，并形成《四川省雅砻江牙根二级水电站施工准备工程（对外交通专用公路）可行性研究工程技术方案评估意见》。

2014年8月1日四川省环境保护厅对雅砻江公司报送的《四川省雅砻江牙根二级水电站施工准备工程（对外交通专用公路）环境影响报告书》进行了批复。

2015年5月12日雅砻江公司规划发展部向成勘院牙根二级项目部出具《关于牙根二级水电站对外交通专用公路纳入主体工程核准的函》：根据牙根二级水电站及其对外交通专用公路前期准备工作进展，经研究，牙根二级水电站对外交通专用公路纳入电站主体工程一并核准，不再单独核准，请将相关设计内容及核准所需要件纳入牙根二级水电站主体工程一并进行。2015年5月13日成勘院牙根二级项目部向雅砻江公司规划发展部出具《文件接收回执单》，表示项目部将严格按照要求落实相关工作。

另查明，牙根水电站及其辅助工程（公路等）未开工建设，绿发会提交的照片地址为四川省雅江县历史形成的通乡（村）公路。

本院认为，绿发会主要根据2010年12月的《四川林业科技》、2014年9月的《四川林堪设计》等论文中“据资料记载，五小叶槭野外现仅存500余株，分属4个种群，且种群之间相隔遥远，雅江种群是世上残存的最大的一个种群，调查统计，雅江种群现存五小叶槭大树262株，分布于雅砻江河谷两岸的滑坡带上”的内容，即提出请求人民法院认定“五小叶槭野生种群仅有4个、500余株，分布区介于海拔2520m-3000m之间，雅江种群为最大种群”等诉求，鉴于目前没有资料或者证据显示有任何单位或者机构对我国五小叶槭的野生种群及数量、分布区海拔高度等进行过全面普查，故将绿发会所诉上述内容认定为本案案件事实的证据不足。

我国是联合国《生物多样性公约》缔约国，应该遵守其约定。《生物多样性公约》中规定“我们在注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施；各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源；每一缔约国应尽可能并酌情采取适当程序，要求就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响”。因此，我们有保护生物多样性的义务。同时，《生物多样性公约》规定“认识到经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第一和压倒一切的优先事物”。按照《中华人民共和国节约能源法》第四条“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”的规定和《中华人民共和国可再生能源法》第二条第一款“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”的规定，可再生能源是我国重要的能源资源，在满足能源要求，改善能源结构，减少环境污染，促进经济发展等方面具有重要作用。而水能资源是最具规模开发效益、技术最成熟的可再生能源。因此开发建设水电站，将水能资源优势转化为经济优势，在国家有关部门的监管下，利用丰富的水能资源，合理开发水电符合我国国情。但是，我国水能资源蕴藏丰富的地区，往往也是自然环境良好、生态功能重要、生物物种丰富和地质条件脆弱的地区。根据《中华人民共和国环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，环境保护是我国的基本国策，并且环境保护应当坚持保护优先、预防为主的原则。预防原则要求在环境资源利用行为实施之前和实施之中，采取政治、法律、经济和行政等手段，防止环境利用行为导致环境污染或者生态破坏现象发生。它包括两层含义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害采取措施以避免危害的发生；二是在科学技术水平不确实的条件下，基于现实的科学知识评价风险，即对开发和利用环境的行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，以促使开发决策避免可能造成的环境危害及其风险出现。因此，环境保护与经济发展的关系并不是完全对立的，而是相辅相成的，正确处理好保护与发展的关系，将生态优先的原则贯穿到水电规划开发的全过程，二者可以相互促进，达到经济和环境的协调发展。利用环境资源的行为如果造成环境污染、生态资源破坏往往具有不可逆性，被污染的环境、破坏的生态资源很多时候难以恢复，单纯事后的经济补偿不足以弥补对生态环境造成的损失，故对环境污染、生态破坏行为应注重防范于未然，才能真正实现环境保护的目的。

具体到本案中，鉴于五小叶槭在生物多样性红色名录中的等级及案涉牙根梯级电站建成后可能存在对案涉地五小叶槭原生存环境造成破坏、影响其生存的潜在风险，从而可能损害社会公共利益。根据我国水电项目核准流程的规定，水电项目分为项目规划、项目预可研、项目可研、项目核准四个阶段，考虑到案涉牙根梯级电站现处在项目预可研阶段，因此责令被告在项目可研阶段，加强对案涉五小叶槭的环境影响评价并履行法定审批手续后才能进行下一步的工作，尽可能避免出现危及野生五小叶槭生存的风险是必要和合理的。故，绿发会作为符合条件的社会组织在牙根梯级电站建设可能存在损害环境公共利益重大风险的情况下，提出“依法判令被告立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存”的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。

鉴于案涉水电站尚未开工建设，故绿发会提出“依法判令被告在采取的措施不足以消除对五小叶槭的生存威胁之前，暂停牙根水电站及其辅助设施（含配套道路）的一切建设工程”的诉讼请求，无事实基础，本院不予支持。

本案中由于被告工程还处于预可研阶段,被告并没有破坏生态环境、损害社会公共利益的实际行为。但绿发会系为保护生物多样性而非为自身利益提起的预防性环境民事公益诉讼，绿发会确为本案诉讼支出了差旅费、调查取证费等，并且聘请律师参加了诉讼，参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付”的规定和《关于规范律师法律服务收费管理有关问题的通知》（川发改委[2018]93号）办理不涉及财产关系的公共利益的群体性案件每件不高于1万元的精神，酌情认定绿发会为本案诉讼产生必要费用4万元，合理的律师费1万元。此款项在本院其他环境民事公益诉讼案件中判决的被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用等费用（环境公益诉讼资金）中支付。故对绿发会提出“依法判令被告承担原告为本次诉讼而支出的差旅费、调查费等一切必要的费用106938.20元、必须支出的律师费30万元和案件受理费50元”的诉讼请求，本院予以部分支持。

综上所述，原告的诉讼请求部分成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、第六十四条、第一百四十二条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第十九条第一款、第二十四条的规定，判决如下：

一、被告雅砻江流域水电开发有限公司应当将五小叶槭的生存作为牙根水电站项目可研阶段环境评价工作的重要内容，环境影响报告书经环境保护行政主管部门审批通过后，才能继续开展下一步的工作。

二、原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会为本案诉讼产生的必要费用4万元、合理的律师费1万元，合计5万元。此款项在本院其他环境民事公益诉讼案件中判决的被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用等费用（环境公益诉讼资金）中支付（待本院有其他环境公益诉讼资金后执行）。

三、驳回原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会负担25元，被告雅砻江流域水电开发有限公司负担25元。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。

审　判　长　张　犁

审　判　员　王　彤

审　判　员　吴　杰

人民陪审员　姜　莉

人民陪审员　魏康清

人民陪审员　薛　斌

人民陪审员　龚先彬

二〇二〇年十二月十七日

书　记　员　张莲香

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