关键词:民事/生态环境保护民事公益诉讼/损害社会公共利益/重大风险/濒危野生动植物

裁判要点

人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当贯彻保护优先、预防为主原则。原告提供证据证明项目建设将对濒危野生动植物栖息地及生态系统造成毁灭性、不可逆转的损害后果，人民法院应当从被保护对象的独有价值、损害结果发生的可能性、损害后果的严重性及不可逆性等方面，综合判断被告的行为是否具有《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定的“损害社会公共利益重大风险”。

相关法条

《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修订）第5条

基本案情

戛洒江一级水电站工程由中国水电顾问集团新平开发有限公司（以下简称新平公司）开发建设，中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司（以下简称昆明设计院）是该工程总承包方及受托编制《云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站环境影响报告书》（以下简称《环境影响报告书》）的技术单位。戛洒江一级水电站坝址位于云南省新平县境内，下游距新平县水塘镇约6.5千米，电站采用堤坝式开发，坝型为混凝土面板堆石坝，最大坝高175.5米，水库正常蓄水位675米，淹没区域涉及红河上游的戛洒江、石羊江及支流绿汁江、小江河。水库淹没影响和建设征地涉及新平县和双柏县8个乡（镇）。戛洒江一级水电站项目建设自2011年至2014年分别取得了国家发展改革委、原国土资源部、生态环境部等多个相关主管部门关于用地、环评、建设等批复和同意。2017年7月21日，生态环境部办公厅向新平公司发出《关于责成开展云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站环境影响后评价的函》（以下简称《责成后评价函》），责成新平公司就该项目建设开展环境影响后评价，采取改进措施，并报生态环境部备案。后评价工作完成前，不得蓄水发电。2017年8月至今，新平公司主动停止对戛洒江一级水电站建设项目的施工。按工程进度，戛洒江一级水电站建设项目现已完成“三通一平”工程并修建了导流洞。

绿孔雀为典型热带、亚热带林栖鸟类，主要在河谷地带的常绿阔叶林、落叶阔叶林及针阔混合林中活动，杂食类，为稀有种类，属国家一级保护动物，在中国濒危动物红皮书中列为“濒危”物种。就绿孔雀相关问题，昆明市中级人民法院发函云南省林业和草原局，2019年4月4日云南省林业和草原局进行了函复。此后，昆明市中级人民法院又向该局调取了其编制的《元江中上游绿孔雀种群现状调查报告》，该报告载明戛洒江一级水电站建成后，蓄水水库将淹没海拔680米以下河谷地区，将对绿孔雀目前利用的沙浴地、河滩求偶场等适宜栖息地产生较大影响。同时，由于戛洒江一级水电站的建设，淹没区公路将改造重修，也会破坏绿孔雀等野生动物适宜栖息地。对暂停建设的戛洒江一级水电站，应评估停建影响，保护和恢复绿孔雀栖息地措施等。2018年6月29日，云南省人民政府下发《云南省人民政府关于发布云南省生态保护红线的通知》，对外发布《云南省生态保护红线》。根据《云南省生态保护红线》附件1《云南省生态保护红线分布图》所示，戛洒江一级水电站淹没区大部分被划入红河(元江)干热河谷及山原水土保持生态保护红线范围，在该区域内，绿孔雀为其中一种重点保护物种。

陈氏苏铁为国家一级保护植物。2015年后被列入《云南省生物物种红色名录（2017版）》，为极危物种。原告北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友研究所）提交了其在绿汁江、石羊江河谷等戛洒江一级水电站淹没区拍摄到的陈氏苏铁照片。证人刘某（中国科学院助理研究员）出庭作证，陈氏苏铁仅在我国红河流域分布。按照世界自然保护联盟的评价标准，陈氏苏铁应为濒危。

自然之友研究所向昆明市中级人民法院起诉，请求人民法院判令新平公司及昆明设计院共同消除戛洒江一级水电站建设对绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林和热带雨林侵害危险，立即停止水电站建设，不得截留蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。

裁判结果

云南省昆明市中级人民法院于2020年3月16日作出（2017）云01民初2299号民事判决：一、新平公司立即停止基于现有环境影响评价下的戛洒江一级水电站建设项目，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。对戛洒江一级水电站的后续处理，待新平公司按生态环境部要求完成环境影响后评价，采取改进措施并报生态环境部备案后，由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定；二、由新平公司于本判决生效后三十日内向自然之友研究所支付因诉讼发生的合理费用 8 万元；三、驳回自然之友研究所的其他诉讼请求。宣判后，自然之友研究所以戛洒江一级水电站应当永久性停建为由，新平公司以水电站已经停建且划入生态红线，应当驳回自然之友研究所诉讼请求为由，分别提起上诉。云南省高级人民法院于2020年12月22日作出（2020）云民终824号民事判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为：本案符合《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”规定中“具有损害社会公共利益重大风险”的法定情形，属于预防性环境公益诉讼。预防性环境公益诉讼突破了“无损害即无救济”的诉讼救济理念，是环境保护法“保护优先，预防为主”原则在环境司法中的具体落实与体现。预防性环境公益诉讼的核心要素是具有重大风险，重大风险是指对“环境”可能造成重大损害危险的一系列行为。本案中，自然之友研究所已举证证明戛洒江一级水电站如果继续建设，则案涉工程淹没区势必导致国家一级保护动物绿孔雀的栖息地及国家一级保护植物陈氏苏铁的生境被淹没，生物生境面临重大风险的可能性毋庸置疑。此外，从损害后果的严重性来看，戛洒江一级水电站下游淹没区动植物种类丰富，生物多样性价值及遗传资源价值可观，该区域不仅是绿孔雀及陈氏苏铁等珍稀物种赖以生存的栖息地，也是各类生物与大面积原始雨林、热带雨林片段共同构成的一个完整生态系统，若水电站继续建设所产生的损害将是可以直观估计预测且不可逆转的。而针对该现实上的重大风险，新平公司并未就其不存在的主张加以有效证实，而仅以《环境影响报告书》加以反驳，缺乏足够证明力。因此，结合生态环境部责成新平公司对项目开展后评价工作的情况及戛洒江一级水电站未对绿孔雀采取任何保护措施等事实，可以认定戛洒江一级水电站继续建设将对绿孔雀栖息地、陈氏苏铁生境以及整个生态系统生物多样性和生物安全构成重大风险。

根据环境影响评价法第二十七条“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响后评价，采取改进措施”的规定，2017年7月21日，生态环境部办公厅针对本案建设项目，向新平公司发出《责成后评价函》，责成新平公司就该项目建设开展环境影响后评价，采取改进措施，并报生态环境部备案，后评价完成前不得蓄水发电符合上述法律规定。目前，案涉电站已经处于停建状态，新平公司业已向其上级主管单位申请停建案涉项目并获批复同意，绿孔雀生态栖息地存在的重大风险已经得到了有效的控制。在新平公司对案涉项目申请停建但未向相关行政部门备案并通过审批的情况下，鉴于生态环境部已经责成新平公司开展环境影响后评价，且对于尚不明确的事实状态的重大风险程度，案涉水电站是否继续建设等一系列问题，也需经环境主管部门审批备案决定后，才能确定案涉项目今后能否继续建设或是永久性停建，因此，案涉项目应在新平公司作出环境影响后评价后由行政主管机关视具体情况依法作出决定。

（生效裁判审判人员：向凯、苏静巍、田奇慧）

 

 

云南省高级人民法院

民 事 判 决 书

（2020）云民终824号

上诉人（原审原告）：北京市朝阳区自然之友环境研究所。住所地：北京市朝阳区祁家豁子2号（南院）10号楼（友诚大厦）406室。

法定代表人：张伯驹，总干事。

委托诉讼代理人：刘湘，上海金钻律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。

委托诉讼代理人：何艺妮，女，汉族，1994年10月28日出生，住云南省昆明市西山区。代理权限：一般授权代理。

上诉人（原审被告）：中国水电顾问集团新平开发有限公司。住所地：云南省新平彝族傣族自治县桂山街道办事处平山路25号。

法定代表人：杨正广，董事长。

委托诉讼代理人：刘双俊，北京德恒（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

委托诉讼代理人：张梦婷，北京德恒（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被上诉人（原审被告）：中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司。住所地：云南省昆明市人民东路115号办公楼。

法定代表人：冯峻林,执行董事、总经理。

委托诉讼代理人：刘双俊，北京德恒（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

委托诉讼代理人：张梦婷，北京德恒（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

上诉人北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友）与上诉人中国水电顾问集团新平开发有限公司（以下简称新平公司）、被上诉人中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司（以下简称昆明设计院）环境污染责任纠纷一案，因不服云南省昆明市中级人民法院(2017)云01民初2299号民事判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月4日立案后，依法组成合议庭于2020年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人自然之友的法定代表人张伯驹、委托诉讼代理人刘湘、何艺妮，上诉人新平公司的委托诉讼代理人刘双俊、张梦婷，被上诉人昆明设计院的委托诉讼代理人刘双俊、张梦婷到庭参加了诉讼。经2020年8月28日报请延长审限。本案现已审理终结。

自然之友上诉请求：1.改判新平公司与昆明设计院共同消除云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站建设对绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林和热带雨林侵害的危险，永久停止戛洒江一级水电站建设项目；2.改判新平公司及昆明设计院共同支付自然之友因本案产生的维护社会公共利益的合理费用，包括差旅费、调查费、专家咨询费、律师费等一审期间的合理费用290193元，以及二审期间的合理费用88092元。

事实与理由为：一、原审判决对案涉项目存在生态上重大风险的事实认定不全面。原审判决虽认定案涉项目对绿孔雀栖息地、陈氏苏铁生长有重大风险，却未认定对淹没区系由绿孔雀和陈氏苏铁等珍稀物种，及与其赖以生存的大面积原始季雨林、热带雨林片段共同构成的完整生态系统也造成重大风险。（一）自然之友一审期间所举证的《红河上游戛洒江、石羊江、绿汁江植被调研报告》《云南绿汁江下游河谷季雨林群落学研究》等证据足以证明案涉项目对淹没区整个生态系统的生物多样性和生物安全存在重大风险。1.通过对绿汁江、石羊江河谷物种和植被进行调查发现，电站淹没区域除了是绿孔雀栖息地并分布有大片苏铁外，还生活和生长着多种国家保护动植物。如红椿、千果橄榄等丰富的兰科植物都属于国家一级或二级保护植物。同时，淹没区也是黑颈长尾雉、绿喉蜂虎等诸多国家一、二级保护动物的栖息地。2.淹没区完好保存着大面积连片热带季雨林，在全国非常罕见，生态保护价值极高，有着很高的科研价值，是一个巨大的野生生物物种资源库和基因库，对研究中国西南植物区系的起源、演化有着重要的意义。3.淹没区生态系统生物多样性丰富而独特，保存有原生热带季雨林生态系统和热带雨林片段，承载、养育着多种珍稀濒危动植物，是多个保护物种赖以生存和繁衍的生境要素，具有不可替代的重要生态价值。（二）案涉项目淹没区大部分被划入国家生态保护红线的事实进一步说明该项目对生态系统整体具有生态上的重大风险。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《生态保护红线若干意见》）中“生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线”规定可知，案涉项目对生态系统整体具有生态上的重大风险。

二、原审判决未适用关于生态红线的法律规定属于适用法律不当。原审判决已经明确认定“戛洒江一级水电站淹没区大部分被划入红河（元江）干热河谷及山原水土保持生态保护红线范围”，却没有适用《中华人民共和国环境保护法》和《生态保护红线若干意见》中关于生态红线区域实行严格保护、禁止开发的规定，依法判令禁止戛洒江一级水电站开发建设，系适用法律不当。按照《中华人民共和国环境保护法》第二十九条及《生态保护红线若干意见》中“生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途”的规定，生态保护红线区域应实行严格保护，具有代表性的各类自然生态系统区域、珍稀濒危野生动植物自然分布区域应当采取措施加以保护，严禁破坏。戛洒江一级水电站违反上述法律和政策关于生态红线的禁止性规定，但原审判决并未依法判令其永久停建，属于适用法律不当。

三、原审判决认定事实不当，适用法律错误，戛洒江一级水电站不符合开展环境影响后评价的法定情形。（一）戛洒江一级水电站淹没区涉及绿孔雀栖息地、苏铁属植物生境、大面积雨林片段的事实，是编制建设项目环境影响评价文件时就已经存在的事实，并不是在项目建设、运行过程中产生的“不符合经审批的环境影响评价文件的情形”，且案涉项目目前处于停工状态，以上情形均不符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定启动环境影响后评价的法定情形。（二）根据原环保部制定的《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》第二条规定，环境影响后评价仅适用于项目建成且稳定运行一定时期后，未完成建设的项目不符合进行环境影响后评价的情形。（三）原环保部于2017年7月责成新平公司进行环境影响后评价的情况已经发生重大改变，案涉项目淹没区已经划入生态红线，属于禁止开发区域。新平公司已经主动停止建设，因此戛洒江一级水电站不符合法定开展环境影响后评价的情形。

四、原审判决判定新平公司消除危险的方式不足以消除案涉项目对涉案区域生态上的重大风险，应依法判决永久停建。（一）案涉项目存在生态上重大风险的特点决定消除危险的方式应是永久停建。1.案涉项目淹没区的绿孔雀栖息地是我国数量最多、面积最大、最为完整的栖息地，具有不可替代性。自然之友提交的证据足以表明，绿孔雀的栖息地很难迁移改变，而以栖息地保护为主的“就地保护”是珍稀濒危物种保护最重要的方式。2.作为珍稀濒危物种和极危物种的陈氏苏铁，不具有移栽的可能性，无法实行迁地保护，唯有永久停建方能进行保护。3.案涉项目淹没区对整体的生态系统具有重大风险。绿孔雀和陈氏苏铁等珍稀动植物需要保存完整的原始季雨林才能生存繁衍，淹没区生态价值具有唯一性和不可替代性。（二）开展环境影响后评价无法消除案涉项目对绿孔雀栖息地的重大风险。环境影响后评价仅能对建设项目提出补救方案或者改进措施，根据已有事实，电站只要建设就会淹没绿孔雀栖息地，并非进行环境影响后评价之后，单纯通过验证、调整和改进措施即可消除对该区域的重大影响。（三）开展环境影响后评价存在客观困难，缺乏现实可行性。新平公司自2017年7月接到生态环境部（环办环评函〔2017〕1159号）《关于责成开展云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站环境影响后评价的函》（以下简称《责成后评价函》），但至今尚未开展相关环境影响后评价工作，原因是存在较大科研难度，以及整个流域内陈氏苏铁缺乏进行排查的现实可行性。（四）案涉项目的选址违反了《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律的禁止性规定。《恐龙河州级自然保护区范围调整报告》（以下简称《调整报告》）显示，为保证项目顺利建设，该报告将位于淹没区的自然保护区进行调区，该事实说明案涉项目选址违法。（五）在云南省水电严重过剩的情况下，戛洒江一级水电站已无建设的必要。

五、昆明设计院虚假环评遗漏重大事实，直接实施侵权行为存在过错，应依法承担连带责任。昆明设计院编写的《云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站环境影响报告书》（以下简称《环境影响报告书》）违反法律规定和技术规范，对陆生生物和陆生生态部分的评价存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏的情况，对主管部门的审查审批造成方向性误导，与新平公司共同导致案涉区域珍稀濒危物种绿孔雀和陈氏苏铁及其生境处于重大风险中，构成共同侵权，应依法承担连带责任。（一）原审判决及《元江中上游绿孔雀种群调查报告》（以下简称《调查报告》）均认定案涉项目淹没区构成绿孔雀生物学上的栖息地，且《调整报告》是昆明设计院当时编制《环境影响报告》时的重要参考资料，根据该《调整报告》可知所调整地段（包含绿孔雀等保护物种的栖息地）将作为戛洒江一级水电站的建设区域，该变化幅度破坏了物种栖息地。作为一个环境影响评价工作者，可以依据该《调整报告》得出淹没该栖息地会对绿孔雀等保护物种造成中度影响的结论，但是《环境影响报告书》却故意掩盖《调整报告》中认定的事实和科学结论，并主观断定不会影响该物种在当地生存和繁殖，昆明设计院以虚假结论通过欺骗的方式最终获得环评批准，具备“弄虚作假”的法定要件。（二）《环境影响报告书》中关于苏铁的基础资料明显不实，内容存在重大遗漏。《环境影响报告书》描述陈氏苏铁发现的株数，明显少于2017年苏铁专家现场调查株数，虽然《环境影响报告书》是2014年5月编制，早于2015年陈氏苏铁被正式列入世界苏铁名录的时间，但具有一般植物学知识的人均可辨认苏铁属植物。（三）昆明设计院开展环评时违反了国家技术规范，存在过错。《环境影响报告书》未显示对珍稀濒危物种绿孔雀、陈氏苏铁这些特别保护对象做过专题调查，没有针对绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危保护物种提出可靠的避让或生境替代方案。

六、原审判决支持自然之友的合理费用与实际情况不符。按照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼司法解释》）第二十二条的规定，一审中自然之友向法院提交的所有合理费用为140193元，原审判决仅支持8万元，不利于其持续开展维护社会公共利益活动。自然之友委托律师费用15万元应予支持。综上所述，原审判决认定事实不全，适用法律不当，应改判支持自然之友全部诉讼请求，依法维护社会公共利益。

新平公司答辩并上诉请求：1.撤销原审判决第一、二项，依法改判驳回自然之友的全部诉讼请求。2.两审案件受理费由自然之友承担。

事实与理由为：一、原审判决新平公司立即停止戛洒江一级水电站建设属认定事实不清，适用法律不当。（一）自然之友起诉前新平公司已经停止对戛洒江一级水电站的建设，不存在原审判决的“立即停止电站建设”的事实前提。2017年7月下旬开始，新平公司对戛洒江一级水电站工程分部位、分步骤停止施工作业，至2017年8月本案在自然之友起诉前，新平公司已全部停止了戛洒江一级水电站的建设。（二）本案中环境保护行政主管机关已依法履行监管职责，向新平公司发出《责成后评价函》，责成新平公司就案涉项目开展环境影响后评价，后评价工作完成前不得蓄水发电，自然之友原审诉称的重大风险已得到有效控制。参照《环境公益诉讼司法解释》第一条，原审判决既已认定本案为预防性公益诉讼，那么对于尚不明确事实状态的重大风险程度、是否存在有效的预防性措施以及戛洒江一级水电站能否继续建设等一系列问题，不能简单地由法院进行司法审查认定，更多应在专业机构环境影响后评价结论的基础上，由行政主管机关进行认定。

二、原审判决未适用生态红线相关法律法规属适用法律不当。原审判决认定戛洒江一级水电站大部分范围已划入生态保护红线范围内，根据《生态保护红线若干意见》的规定，案涉项目不属于大型基础设施项目及重大民生保障等例外情形，在案涉项目已被划入生态保护红线无法继续进行建设情况下，自然之友原审诉称的潜在威胁已不存在，应驳回其诉讼请求。

三、原审判决判令新平公司承担8万元费用属适用法律不当。《中华人民共和国环境保护法》第六十四条、《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条及《环境公益诉讼司法解释》和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》均只规定了污染环境适用无过错原则，对于经审批的合法建设项目是否造成生态破坏、是否应承担法律责任并未明确。生态破坏类因不同于环境污染，不适用无过错责任原则，而应适用《中华人民共和国侵权责任法》第六条规定的过错原则。戛洒江一级水电站遵照国家和地方相关法律法规办理了各项审批手续，新平公司不存在主观过错，侵权责任的构成要件不满足，依法不应承担责任。据了解，恐龙河自然保护区将由州级自然保护区调整为省级自然保护区，自然保护区的调整也将制约戛洒江一级水电站的继续建设。综上，请求二审法院依法改判驳回自然之友的诉讼请求。

昆明设计院答辩称：一、昆明设计院不是本案适格的诉讼主体；二、昆明设计院客观全面开展各项评价工作，没有违法情形，不存在违反法律规定和技术规范、虚假环评、遗漏重大事实的情形，也无污染环境及破坏生态的事实，自然之友主张昆明设计院承担连带责任无事实依据；三、戛洒江一级水电站大部分范围已划入生态保护红线，客观上无法建设，自然之友的诉请因政策原因得以实现，法院应驳回其诉讼请求。

自然之友向一审法院起诉请求判令：1.新平公司及昆明设计院共同消除戛洒江一级水电站建设对绿孔雀、苏铁等珍稀濒危野生动物以及热带季雨林和热带雨林侵害危险，立即停止该水电站建设，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐等；2.新平公司及昆明设计院共同支付自然之友因本案产生的维护社会公共利益的合理费用；3.本案诉讼费用由新平公司及昆明设计院共同承担。

原审判决认定事实：一、戛洒江一级水电站的建设单位为新平公司，昆明设计院系该建设工程总承包方及受托编制环境影响报告书的技术单位。戛洒江一级水电站坝址位于云南省新平县境内，下游距新平县水塘镇约6.5千米，电站采用堤坝式开发，坝型为混凝土面板堆石坝，最大坝高175.5米，水库正常蓄水位675米，淹没区域涉及红河上游的戛洒江、石羊江及支流绿汁江、小江河。电站总装机容量27万千瓦（3台9万千瓦），相应库容14.91亿立方米，调节库容8.22亿立方米，具有年调节性能，对下游各梯级电站有显著的调节作用。工程静态总投资34.1亿元，动态总投资38.87亿元。水库淹没影响和建设征地涉及新平县和双柏县8个乡（镇）。2011年6月11日，国家发展和改革委员会办公厅作出《关于同意云南红河戛洒江一级水电站开展前期工作的复函》（发改办能源〔2011〕1399号），同意戛洒江一级水电站开展前期工作。2012年2月3日，云南省环境保护厅（现云南省生态环境厅）作出《关于戛洒江一级水电站三通一平工程环境影响报告书的批复》（云环审〔2012〕16号），同意按照该项目环境影响报告书中所述进行项目建设。2014年7月15日，国土资源部作出《关于戛洒江一级水电站建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2014〕113号），原则同意通过用地预审。2014年8月19日，环境保护部（现生态环境部）作出《关于云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站环境影响报告书的批复》（环审〔2014〕207号），原则同意新平公司环境影响报告书中所列建设项目的性质、规模、地点和提出的各项环境保护措施。戛洒江一级水电站项目还取得了云南省发展和改革委员会、云南省住房和城乡建设厅及水利部等相关主管部门的批复。2017年7月21日，生态环境部办公厅向新平公司发出《责成后评价函》，责成新平公司就该项目建设开展环境影响后评价，采取改进措施，并报生态环境部备案。后评价工作完成前，不得蓄水发电。2017年8月至今，新平公司主动停止对戛洒江一级水电站建设项目的施工。按工程进度，戛洒江一级水电站建设项目现已完成三通一平工程并修建了导流洞。

二、《环境影响报告书》载明：（一）在水库建设过程中水库建成初期，由于清理库盆、修筑道路、堤坝施工（噪声、粉尘、气体和水污染等）和蓄水等活动，将影响或淹没陆栖脊椎动物原有的栖息环境、取食地和巢穴等。电站建设对陆栖脊椎动物的主要不良影响表现在缩小了动物的适宜生境。由于当地各种动物的种群数量低下，压缩其生境，迫使动物从原生境后退将不会导致原动物区系的明显变化，也不会导致动物多样性的明显降低。且陆栖脊椎动物具有趋避的本能，只要项目区以外的环境不遭破坏，当地的动物会选择适宜的生境继续生存和繁衍。因此电站施工和水库蓄水对陆栖脊椎动物所产生的不良影响是有限的，不会导致当地各种动物的大量死亡，也不会导致当地物种多样性的显著降`低。戛洒江一级水电站库尾地段邻近双柏恐龙河州级自然保护区，水库正常蓄水位675米，保护区最低海拔680米，距坝址最近距离34千米以上，水库蓄水不淹没保护区。水库蓄水将淹没野生动物的部分生境，但保护区邻近水库淹没区部分环境人为干扰较为严重，故水库蓄水对保护区野生动物的生存和繁殖影响不大。（二）绿孔雀为典型热带、亚热带林栖鸟类，系国家、省级重点保护鸟类。主要在河谷地带的常绿阔叶林、落叶阔叶林及针阔混合林中活动，杂食类，为稀有种类，属Ⅰ级国家重点保护动物，在中国濒危动物红皮书中列为“濒危”物种。野外调查未见动物活动，但有动物活动痕迹。访问调查表明该物种有夏季到评价区周边农田中觅食习性。根据野外调查和相关资料，其主要活动区域为恐龙河自然保护区低海拔区域，数量50-70只。电站施工可能迫使该物种放弃紧靠江边的觅食地点，但江边地段人为干扰强烈，其活动几率小。因此，不会影响该物种在当地生存和繁衍。同时，由于时间局限和野生动物特点，无论鸟类还是其他隐蔽性更强的类群的动物均不可能在短期内通过实地观察得出满意结论，所以评价时综合对文献资料和访问调查的结果进行分析，最后得出结论。（三）自然之友的证人悉志农（大理白族自治州野性大理自然教育与研究中心创始人、野生动物摄影师）出庭作证，其于2017年3月15日在玉溪市新平县某地河滩拍摄到7、8只绿孔雀，同行人员还拍摄到绿孔雀在河边饮水的视频及图片。2018年2月28日在石羊江河谷，电站上游9公里处拍摄到2只绿孔雀。2018年3月17日-25日，在石羊江支流小江河河谷拍摄到两群绿孔雀近十余只在沙滩觅食、求偶和沙浴，其中有两只成年雄性绿孔雀。证人王某（红河学院动物学专业副教授）出庭作证，其2017年12月至2018年1月期间参与了对红河上游石羊江的漂流考察，在玉溪市新平县附近的石羊江干区沙滩上，观察到大量绿孔雀的新鲜脚印。在新平县与双柏县交界的石羊江支流小江河中也观察到绿孔雀脚印、羽毛、粪便等痕迹。2018年3月9日傍晚和10日清晨直接观察到8只（次）绿孔雀在小江河沙滩上活动并拍摄到照片和视频，还记录了绿孔雀的叫声。（四）《中国绿孔雀种群现状调查》（滑荣等人撰写）认为，绿孔雀主要生活在沿河谷两岸的亚热带常绿阔叶林和低密度的思茅松林。调查显示确定有绿孔雀分布的地点仅有怒江流域龙陵、永德段局部、澜沧江流域景谷段局部以及红河流域石羊江、绿汁江沿岸部分地区，该文还对绿孔雀种群数量急剧下降等进行了分析。（五）就绿孔雀相关问题，一审法院发函云南省林业和草原局，2019年4月4日云南省林业和草原局进行了函复。此后，一审法院又向该局调取了其编制的《元江中上游绿孔雀种群现状调查报告》，该报告载明戛洒江一级水电站建成后，蓄水水库将淹没海拔680米以下河谷地区，将对绿孔雀目前利用的沙浴地、河滩求偶场等适宜栖息地产生较大影响。同时，由于戛洒江一级水电站的建设，淹没区公路将改造重修，也会破坏绿孔雀等野生动物适宜栖息地。对暂停建设的戛洒江一级水电站，应评估停建影响，保护和恢复绿孔雀栖息地措施等。

三、（一）陈氏苏铁为国家Ⅰ级重点保护植物。2015年被列入《云南省生物物种红色名录（2017版）》，为极危物种。据《云南省生物物种红色名录（2017版）》所附红色名录生物物种图鉴载明，2010年在楚雄双柏县爱尼山乡清水河看到一农家栽培的苏铁与已知苏铁种类都不同，询问得知是从附近山上挖来的，随即去山上寻找，仅在新开垦的核桃地里发现几株遭到破坏的个体，因缺乏大小孢子叶而无法鉴定。2012年在红河县相继发现了类似的苏铁。2013年和2014年，在红河县和双柏县找到了有大小孢子叶球的植株，确定为尚未发表的苏铁并采集了分子材料，研究了该苏铁与已知种类的分子系统关系。2015年陈氏苏铁发表于《植物分类学报》（ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｙｓｔｅｍａｔｉｃｓａｎｄＥｖｏｌｕｔｉｏｎ）上。迄今已发现8个陈氏苏铁分布点，但个体数量都非常少，全部个体数量少于500株，且破坏严重。（二）自然之友提交了其在绿汁江、石羊江河谷等戛洒江一级水电站淹没区拍摄到的陈氏苏铁照片。证人刘某（中国科学院助理研究员）出庭作证，陈氏苏铁仅在我国红河流域分布。国家世界自然保护联盟（ＩＵＣＮ）的评价标准，陈氏苏铁应为濒危（ＥＮ）。经野外实地调查结果显示陈氏苏铁呈点状或斑状分布于绿汁江两侧，在新平县侧，陈氏苏铁集中分布在Ｎ24.29312，Ｅ101.6064到Ｎ24.269808，Ｅ101.59098之间，有陈氏苏铁分布的区域沿河岸线超过了5公里，海拔跨度在200米左右（567-769米之间），以600-700米海拔分布最为集中。在淹没区内用三种方法记录了有详细ＧＰＳ坐标的陈氏苏铁植株205株，高于海拔675米的植株仅有23株，绝大多数植株海拔位于570-630米之间。尽管上述陈氏苏铁存在雌雄比高、结实率低的问题，但总体上表现出了健康的种群结构，且种群数量都明显多于此前调查的居群。（三）由于《环境影响报告书》于2014年8月19日获得审批，而陈氏苏铁2015年之后才被正式描述并列入世界苏铁名录，故《环境影响报告书》中不包含有陈氏苏铁的相关内容。本案审理过程中，一审法院就《环境影响报告书》中未对陈氏苏铁影响进行评价的问题向生态环境部发函询问。该部办公厅于2018年11月12日进行了函复。

四、2018年6月29日，云南省人民政府下发《云南省人民政府关于发布云南省生态保护红线的通知》（云政发〔2018〕32号），对外发布《云南省生态保护红线》。《云南省生态保护红线》中所涉全省生态保护红线面积为11.84万平方千米，占国土面积的30.90%，基本格局呈“三屏两带”。根据《云南省生态保护红线》附件1《云南省生态保护红线分布图》所示，戛洒江一级水电站淹没区大部分被划入红河(元江)干热河谷及山原水土保持生态保护红线范围，在该区域内，绿孔雀为其中一种重点保护物种。

五、自然之友主张其为本案支出合理费用合计109036元，包括交通费、住宿费、餐费和专家费等费用。

原审判决基于以上事实认为，一、本案属于《环境公益诉讼司法解释》第一条规定的预防性环境公益诉讼。预防性环境公益诉讼其适用对象是可能对环境造成的重大风险，具体表现为危害尚未发生，但如不阻止事件发生，可预知此事件的发生必会造成严重或不可逆的环境损害事实。面对“尚不明朗的事实状态”及“不确定性”，按照《环境公益诉讼司法解释》第八条之规定，自然之友需首先提出初步证据证明存在(重大或不可逆转)环境损害可能性，然后再由环境重大风险制造者提供证据，以充分的理由消除合理怀疑或证明其行为的无损性。根据自然之友提交的证据、云南省林业和草原局的回函及《元江中上游绿孔雀种群调查报告》可以证实戛洒江一级水电站的淹没区是绿孔雀频繁活动的区域，构成其生物学上的栖息地，一旦该栖息地被淹没，对该区域绿孔雀生存所产生的损害将是可以直观估计预测且不可逆转。因此，自然之友主张戛洒江一级水电站建设项目将对该区域绿孔雀产生重大风险的主张成立。而新平公司仅凭《环境影响报告书》来抗辩电站建设对绿孔雀的生存环境没有重大风险显然缺乏足够的证明力，《环境影响报告书》只是一种预测性判断，报告书内“由于时间局限和野生动物特点...不可能在短期内通过实地观察得出满意结论”的有关评价并非绝对定论。况且生态环境部也已责成新平公司就项目建设开展后评价，并采取改进措施后报生态环境部备案，进一步说明戛洒江一级水电站建设项目尚需通过环境影响后评价的方式得到验证和改进。同时现有建设方案没有采取任何针对性的保护措施也显现了消除重大风险的迫切性。此外，淹没区内存在的众多数量的极危物种陈氏苏铁此前未进行过环境影响评价，如仍按原定建设方案进行清库砍伐显然不妥。基于此，新平公司不能证明上述重大风险不存在或业已采取合理必要的预防措施，故应承担相应法律责任。二、新平公司应针对目前出现的重大风险采取相应的预防性措施。综合考虑预防性措施实施对环境保护的迫切性及对于社会经济的冲击性，兼顾合理性及实效性，对自然之友提出立即停止水电站建设，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区域植被进行砍伐的诉请，对消除戛洒江一级水电站建设项目目前所产生的重大风险应予支持。但这种停止建设针对的是基于现有环境影响评价下的建设方案，对于今后是否继续建设的问题，应在新平公司按要求完成环境影响后评价之后，由相关行政部门视情况作出决定。此外，承担停止建设责任的主体应为戛洒江一级水电站的建设方新平公司。自然之友未证明昆明设计院在环境影响评价中存在违法行为，不应承担相应法律责任。三、对自然之友主张的因诉讼支出的费用，依据案件情况酌情支持8万元。据此，判决：1.新平公司立即停止基于现有环境影响评价下的戛洒江一级水电站建设项目，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。对戛洒江一级水电站的后续处理，待新平公司按生态环境部要求完成环境影响后评价，提出改进措施并报生态环境部备案后，由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定；2.由新平公司于本判决生效后三十日内向自然之友支付因诉讼发生的合理费用8万元；3.驳回自然之友的其他诉讼请求。案件受理费100元，由新平公司负担。

二审中，自然之友为证明其主张提交以下证据材料：1.图片及视频-2020年3月拍摄戛洒江一级水电站坝址周边情况。2.二审期间的《差旅费统计表》及附件，《法律服务委托代理协议》及《发票》复印件。证明以下内容：第一，建坝时开挖的道路、电站建设的相关设施设备、电站导流洞、电站生产设施、仓库和生活区尚在，仍有随时复工的可能性，电站对绿孔雀生存的重大风险未完全消除；第二，自然之友二审期间产生的费用共计88092元，其中差旅费8092元，律师代理费8万元。

经质证，新平公司、昆明设计院对上述证据材料的真实性认可，但不认可证明内容。认为：1.图片与视频记录内容仅能看出坝址周边情况，而重大风险更多集中在淹没区，因云南省生态保护红线的重新划定和恐龙河自然保护区的调整，电站客观上无法继续建设，案涉重大风险因政策原因已消除，因此不能达到证明目的。2.餐费及交通补助费无相应凭证印证不认可，律师费发票的开票时间与开庭时对方陈述矛盾，对8万元律师费不认可。3.新平公司不承担本案相应法律责任故不应承担上述费用。

新平公司为证明其主张提交以下证据材料：水电顾计[2020]342号《中国水电工程顾问集团有限公司关于终止建设云南红河（元江）干流戛洒江一级水电站（270W）项目的请示》（以下简称请示）、中电建股投运〔2020〕254号《关于水电顾问集团终止云南省红河（元江）干流戛洒江一级水电站工程建设事项的批复》（以下简称批复）各一份，证明，因电站库区大部分被划入生态保护红线范围，项目无法继续建设。该意见已提请中国电力建设股份有限公司并经批复同意。

经质证，自然之友对上述证据材料的真实性、合法性认可，但不认可证明内容。认为：1.上述文件表明新平公司仅是目前决定终止水电站投资建设，而非永久性终止建设。2.该文件性质上属于当事人陈述，不具有公文书证的证明力，也无任何第三方有效背书，水电站退出并非公司内部决定即可实现，最终能否终止仍具有不确定性。3.文件证明新平公司具有终止建设的可能性，但仍存在诸多不确定因素。

鉴于双方对各自所提交证据材料的真实性均无异议，本院经审查后对上述证据材料的真实性予以确认。本院认为，自然之友所提交图片及视频中记录的内容能够说明前期工程停工以后坝体周边的现存状态，但不足以证明其主张的事实，不予采纳；自然之友所提交的《差旅费统计表》及附件、《法律服务委托代理协议》及《发票》能够证明其支出费用情况；新平公司所提交的请示及批复能够证明其向上级公司请示并得到批复同意停建的事实，本院对除图片及视频外的证据材料作为证据予以采纳。

本案经二审审理，原审判决认定的基本事实有相应证据予以证明，本院予以确认。同时补充认定，本案二审中自然之友产生费用共计88092元。2020年7月28日，中国水电工程顾问集团有限公司向中国电力建设股份有限公司请示停建案涉项目，中国电力建设股份有限公司批复同意该请示意见。原审判决事实部分自然之友主张合理费用合计109036元更正为290193元。

综合各方诉辩主张，归纳本案的争议焦点为：1.戛洒江一级水电站是否应当永久性停建？2.昆明设计院是否应当承担连带责任？3.自然之友主张的费用是否应当得到支持？

本院认为：本案符合《环境公益诉讼司法解释》第一条“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”规定其中“具有损害社会公共利益重大风险”的法定情形，属于预防性环境公益诉讼。预防性环境公益诉讼突破了“无损害即无救济”的诉讼救济理念，是《中华人民共和国环境保护法》第五条“保护优先，预防为主”原则在环境司法中的重要体现。预防性公益诉讼的核心要素是具有重大风险，重大风险是指对“环境”可能造成重大损害危险的一系列行为。本案中，自然之友已举证证明戛洒江一级水电站如果继续建设，则案涉项目工程淹没区势必导致国家Ⅰ级重点保护动物“绿孔雀”的栖息地及国家Ⅰ级重点保护植物“陈氏苏铁”的生境被淹没，生物生境面临重大风险的可能性毋庸置疑。此外，从生态环境损害后果的严重性来看，案涉项目淹没区动植物种类丰富，生物多样性价值及遗传资源价值无法估量，戛洒江一级水电站若继续建设所产生的损害将是可以直观预测且不可逆转的。针对该现实上的重大风险，新平公司并未就风险不存在加以有效证实，而仅以《环境影响报告书》予以反驳，缺乏足够证明力。因此，原审判决结合生态环境部责成新平公司对项目开展后评价工作的情况及戛洒江一级水电站未对绿孔雀采取任何保护措施等事实，认定戛洒江一级水电站淹没区对绿孔雀栖息地存在重大风险的评判恰当，应予肯定。

二审中，自然之友及新平公司双方对戛洒江一级水电站淹没区对绿孔雀栖息地存在重大风险均未提出异议。但自然之友进一步认为，案涉项目并不仅限定于对绿孔雀栖息地和陈氏苏铁的生长存在重大风险，该项目对由大面积原始雨林、热带雨林片段共同构成的完整生态系统亦存在重大风险。本院认为，戛洒江一级水电站淹没区是绿孔雀及陈氏苏铁等珍稀物种赖以生存的栖息地，也是各类生物与原始季雨林共同构成的一个完整生态系统，该区域不仅涉及绿孔雀及陈氏苏铁等国家重点保护动植物，也涉及河谷植被、河漫滩、季雨林、自然形成河水等无机环境，其生态价值、遗传资源价值、科研价值、景观价值等均具有不可替代性，因此，从电站淹没区生态系统的一体性、完整性以及生态价值的独特性两方面来看，自然之友主张戛洒江一级水电站的建设对淹没区整个生态系统生物多样性和生物安全存在重大风险的证据详实，观点成立。

关于戛洒江一级水电站永久性停建问题，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响后评价，采取改进措施”规定，2017年7月21日，生态环境部办公厅针对本案建设项目，向新平公司发出《责成后评价函》，责成新平公司就该项目建设开展环境影响后评价，采取改进措施，并报生态环境部备案，后评价完成前不得蓄水发电，该函符合上述法律规定。原审判决在已经出现重大风险的情况下，综合考虑预防性措施的必要性，作出判令新平公司立即停止基于现有情况下戛洒江一级水电站的项目建设，不得截留蓄水、不得对淹没区内植被进行砍伐，待完成环境影响后评价并备案后由行政主管部门作出决定的结论，符合在当时情况下环境保护迫切性的现实需要，判决结果综合考虑了对社会经济带来的冲击并兼顾合理性及时效性，有效防范了可能带来的绿孔雀及陈氏苏铁等濒危物种灭绝的重大风险，应予肯定。目前，戛洒江一级水电站处于停建状态，新平公司业已向其上级主管单位申请停建戛洒江一级水电站并获批复同意，绿孔雀生态栖息地面临的重大风险已经得到有效控制。新平公司所属集团内部虽决定停建案涉项目，但该决定并未报经相关行政主管部门批复和同意，在生态环境部已经责成新平公司开展环境影响后评价情况下，新平公司应继续履行该项工作。同时，对于案涉项目生态红线如何适用、环境影响后评价工作如何开展等问题，也需经相关行政主管部门明确。因此，戛洒江一级水电站是否永久性停建应在新平公司完成环境影响后评价后，由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定。综上，对自然之友的该上诉主张和新平公司的上诉请求，本院不予支持。

关于自然之友认为昆明设计院制作《环境影响报告书》所参考的《调整报告》内容足以让一个环境影响评价工作者得出电站不宜建设的结论，而昆明设计院故意隐瞒信息，以虚假结论通过欺骗的方式最终形成《环境影响报告书》并向环保部门申请并获得批准，该行为具备了“弄虚作假”的法定要件，应当依法承担连带责任的观点，本院认为，环评报告的制作方如何采用相关材料进行评价并作出结论，依赖于制作方的认知水平、评判标准以及环评技术发展程度等一系列主客观因素，结合到本案《环评报告书》所参考资料来看，其内容与结论的作出也并无唯一、对应、直接且必然的关联，因此，自然之友的该主张并无确凿的事实依据，亦无证据证明昆明设计院在环评中具有违法行为，对自然之友要求由新平公司与昆明设计院共同承担侵权责任的请求并无事实基础，不予支持。

根据《环境公益诉讼司法解释》第二十二条“原告请求被告承担检验、鉴定费用、合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持”的规定，对自然之友一审中主张的费用（差旅费、律师费），原审判决在综合考虑自然之友所提交证据之间的对应性、关联性及社会公益组织为诉讼支出费用的合理性等因素后酌定支持8万元并无不当，应予维持。二审中自然之友因其上诉请求未得到支持，故对其二审主张的费用不予支持。此外，针对新平公司认为生态破坏类纠纷不同于环境污染类纠纷，应当适用一般归责原则的观点，因生态破坏与环境污染具备相同侵权实质，且该观点与《中华人民共和国环境保护法》规定不符不予采纳。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元,由上诉人北京市朝阳区自然之友环境研究所负担50元,由上诉人中国水电顾问集团新平开发有限公司负担50元。

本判决为终审判决。

审判长　向　凯

审判员　苏静巍

审判员　田奇慧

二〇二〇年十二月二十二日

法官助理马荣

书记员江娜

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