摘要：明晰的产权制度规范的流转体制是市场经济体制下森林资源既实现生态效益又实现经济效益的要求，本文阐述了目前我国森林资源权属、流转法律制度存在的相关问题，并对在市场经济体制下如何构建森林资源的权属、流转法律制度提出了自己的几点建议。
    关键词：市场经济 森林资源 权属 流转 法律制度

    随着我国商品经济的发展市场经济体制的建立，森林资源作为生产要素进入市场事属必然，而森林资源作为商品进入市场由于其自然属性的特定性及所涉及到的各种利益的复杂性，法律作为保障社会主义市场经济顺利进行的必要手段，有必要对森林资源的权属、流转问题做出相应配套、完善的规定，从而为森林资源进入市场提供法律支持。并为森林资源既发挥生态效益又实现经济利益的最大化提供法律保障。
    一、我国森林资源权属、流转制度的立法现状及存在的相关问题
   （一）、关于所有权的规定
    《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
《森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”第二十七条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。集体所有制单位营造的林木归该单位所有。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的按照承包合同的规定执行。”
    （二）、关于使用权的规定
    根据我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《森林法》的规定，我国森林、林木、林地的使用权形式多样，但主要有以下几种：
    1、国有森林、林木、林地由国有单位使用，该单位不拥有森林、林木和林地的所有权，但依法享有占有、使用、收益和部分处分权，拥有有限制的使用权。
    2、国有森林、林木和林地由集体以合法的形式取得使用权，如采取联营、承包、租赁等形式获得的森林、林木、林地的使用权。
    3、集体的林地，由国有林业单位使用，经营林业的国有单位没有所有权，但依法拥有使用权。
    4、公民、法人和其他经济组织依法使用国有的或集体所有的林地发展林业的，如采取承包、租赁、转让等形式依法获得林地的使用权，而不拥有所有权。
    （三）、关于森林资源权属流转的法律规定
    《森林法》第十五条规定：“下列森林、林木、林地的使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林经营林木的出资合作条件，但不得将林地改为非林地：

 1、 用材林、经济林、薪炭林
2、 用材林、经济林、薪炭林的林地使用权
3、 用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地火烧迹地的林地使用权
4、 国务院规定的其他森林、林木、林地的使用权。
    依照前款规定转让、作价入股或者作为合资合作造林经营林木的出资合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除第一款规定的情形外，其他森林、林木和林地使用权不得转让。
    《农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法自愿有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”
    （四） 目前我国森林资源权属、流转存在的相关问题
    1、我国的林权体制比较单一
从我国目前的立法体系来看，我国的森林资源基本上以国家所有为主，兼有集体所有和个人所有，其中以国家所有为主。这种以国家所有为主的林权体制不仅给国家造成沉重的经济负担（目前我国用于林业的投入每年达几百亿元，但还远远满足不了林业发展的需求，2003年我国对林投入400亿元）[1]而且使所有权、使用权、经营权发生分离，这种三权分离的形式使责、权、利的关系割裂，很难实现森林的集约化经营。并且这种单一的林权体制已不适应我国市场经济的发展，使相关的森林资源权属不能进入市场进行流转从而进一步限制了我国林业的发展。
    2、我国森林资源的使用权形式相对较少并对其流转的限制较多
由于我国实行的是森林、林木、林地的所有权、使用权相分离的制度，使用者可以通过确认、授予、转让、开发利用的方式取得使用权，但是对使用权的形式限制较多。随着我国改革开放的深入，土地利用形式的多样化，森林、林木、林地的使用权形式也必将趋于多样化。
    在我国森林资源使用权的转让有许多的限制条件，其中主要包括转让客体限制、受让主体限制、转让方式的限制、转让内容的限制、转让价格限制、转让客体的用途限制、转让期限的限制等。[2]森林资源作为一种重要的自然资源其森林、林木、林地的使用权的转让同样也是受到诸多限制的。当然我国对森林资源使用权的形式及流转方式的限制是从森林资源的公益性角度去考虑的，但这种对使用权的形式及流转方式的限制使我国森林资源的相关权属（使用权、经营权等）不能进入市场进行流转，从而限制了我国林业的发展且不能实现森林资源效益的最大化。
    3、我国现行的森林资源法律制度中产权界定不清、责权不明
目前我国的林业之所以发展缓慢，对森林资源之所以保护不利，与我国现行的森林资源法律制度有着直接的关系。现行的森林资源法律制度存在着产权不清、责权不明的弊病，即所有权、使用权、经营权划分的立法不明确，在现实生活中所有权、使用权、经营权在法律上没有做出清晰的界定。比如，属于国家所有的森林资源责成国营林场进行管护经营，林场原本只拥有占有、使用、收益和有限制处分权，但是法律对所有者、使用经营者的责、权、利并没有做出具体明确清晰的规定，以至于在实践中经营者、使用者以所有者的身份自居任意处分其所经营的森林资源，使我国的森林资源过度砍伐严重透支。并且目前在我国大力发展市场经济的时候，这种不明确的权责使生产要素无法自由流动，从而也就无法实现森林资源在市场经济体制下的效益最大化。因此，对森林资源的相关权属进行明确的界定以促使其进入市场进行合理流转从而实现森林资源的优化配置是我国的《森林法》急需解决的问题。
     4、我国还没有形成完善的森林资源权属流转法律制度
由于我国的《森林法》、《森林法实施条例》、《农村土地承包法》等相关的法律对森林资源权属的流转的规定不完善加之对其流转限制较多，使许多森林资源的权属不能进入市场进行流转，很难形成森林资源权属的流转市场。而森林资源的权属进入市场进行流转又是市场经济发展的大势所趋，因此解决森林资源的权属进入市场问题是市场经济发展的需要。
    

    二、市场经济体制下构建我国森林资源权属、流转法律制度的几点建议
    （一） 、重构森林资源的产权法律制度
    1、区分用途、规范所有重构林权
    我国的《森林法》应按森林的用途把其进行区分，那么对于用于公益性的森林可投入大量的资金按公益的方式进行管理，对于用材林、薪炭林、经济林等产业林则应按《森林法实施条例》的规定在明确权责的基础上广泛的吸纳各方的资金包括外商的资金大力发展各种合作制、股份合作制、外商独资等非公有制林业的形式，只要各种林业的所有制形式能促进我国林业的发展，我们都可以利用。通过对非公有制林业的发展我们可以确定有利于森林资源发展的所有权主体对森林资源的自由处分权能，从而促进森林资源权属的流动、交易。并因而形成富有生机和活力的森林资源权属流转市场和相应的法律规范制度。
     2、明确权责重构林权
森林资源的权责明确是使相关权属进入市场进行流转的前提，因为不明确相关的权属权责就会造成对资源的占有、开发、利用、处分、收益的混乱。因此我国《森林法》目前急需解决的问题是出台明确森林资源权责、权属的相关法律制度，从而重构林权。
     3、规范立法重构林权
目前我国解决森林资源权属、权责的相关问题一大部分是依靠政策，众所周知政策具有多变性、非强制性、义务主体不明等特点，虽然政策对一个国家的经济发展具有指导性的作用，但是一旦发生问题责任很难让相应的主体承担，这也是我们国家森林资源破坏严重的原因之所在。因此在经济发展法制化规范化的今天，依法办事、依法执法是规范行为主体权利义务的需要，在我国的森林法领域更是如此，只有健全的法律规范才能促进我国森林资源的良性发展，因此规范立法重构林权使其适应市场经济的发展乃是时代的需要。
    （二）、完善森林资源权属流转的法律制度
     1、把林地承包经营权从债权确立为物权以促进其流转
根据《农村土地承包法》及《森林法》、《森林法实施条例》的规定，目前林地承包经营权是一种合同权利即债权，还没有形成完整的物权形式。当承包方与发包方发生纠纷时，承包方只能依据债权向对方主张权利，这对承包人的利益保护是非常不利的。众所周知森林资源作为一种特殊的自然资源它的生长周期长见效慢，而在现实生活中很多发包方见到承包方的耕耘即将有所收获时任意的撕毁合同而置承包方的利益于不顾的现象频频发生，这时承包方只能以违约为由根据合同法向对方主张权利。这对于承包方的权利保障是不利的。
     如果把林地的承包经营权物权化。使其成为一种长期稳定的物权[3]（通过登记的形式，当然需要法律进一步明确规定），那么当发包方见利忘义任意撕毁合同时就可以依据物权请求权保护自己的合法权利。物权请求权相对于债权保护请求权而言对承包方权利的保护更具体更到位。它可以使林地承包经营权成为一种长期稳定的财产权利，不但可以有效对抗发包人任意撕毁合同随意调整承包关系的行为及第三人的侵害行为而且可以稳定林地承包经营关系，促使承包者对土地进行投资。这对于林业的发展是极其有利的，并且也符合森林资源投资周期长见效慢的特点。
     2、规范森林资源权属的登记制度为其进入市场进行流转奠定基础
面对市场经济的发展森林资源的权属进入市场进行流转事属必然，因此相关的权利通过有关机关的记载并通过一定的权利证书表现出来，起到一个公示公信的作用显得尤为重要。依法持有了林权证，权利人就拥有了林权证记载范围内的森林、林木、林地的所有权或使用权。《森林法实施条例》第三条规定：“国家依法实行森林、林木、和林地登记发证制度，依法登记的森林、林木和林地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此只要拥有了林权证就能得到法律的保护，主张自己的权利。同时按照我国现行的《土地管理法》规定，对林地所有权或使用权的登记造册和核发证书，应按《森林法》的规定执行。《森林法实施条例》第六条规定：“改变森林、林木和林地所有权、使用权的应当依法办理变更登记手续。”因此，当林权证中有关权属的内容发生变化时必须重新换发林权证。由此可以看出林权证不仅是森林、林木、林地权属的法律凭证，而且也是权属有效的法律凭证。但是目前我们国家的林权登记工作严重滞后、混乱，因此以至于在实践中有的森林资源权属的登记的手续不清、方式不明。拿林地的使用权为例，在实践中存在地权不清、地界不清的问题，因此权属争议和纠纷时有发生以至严重的影响了林业的发展。那么在市场经济的发展要求森林资源的权属进入市场流转的今天我们就必须完善相应的林权登记工作，从而为林权的流转奠定基础。这既是维护交易安全交易秩序的需要也是我国走进法治化时代的需要。
     3、对林地的承包经营权可以设定抵押应进一步明确立法，以促进其流转
《森林法》《森林法实施条例》对于林地的承包经营权可否设定抵押并没有做出规定。《农村土地承包法》第四十九条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等形式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方流转。”这一规定中暗含着林地承包经营权可以设定抵押。
《担保法》第三十四条：“下列财产可以设定抵押 ……（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。”
     从以上规定可以看出目前我国对林地的承包经营权是否可以设定抵押规定的并不充分（只限于有限的林地承包经营权可以设定）。对于林地的承包经营权是否可以设定抵押的问题在理论上有不同的观点。有人认为林地承包经营权不应也不能设定抵押，原因是作为放贷的银行无法对林地的承包经营权实现抵押权。实质上，随着我国市场经济的发展，林地的承包经营权不仅可以而且应该进入市场设定抵押，这不仅有利于承包经营人的融资而且还有利于物尽其用实现效益的最大化[4]。因为在资源稀缺的今天发挥物的效用的最佳途径极其方式就是对物的利用。那么如果林地的承包经营权可以设定抵押，则既可以实现融资的需要促进资源的合理配置，又可以实现物尽其用的价值理念。比如银行在对林地的承包经营权进行拍卖时，可以使承包经营权落到最有能力最想获得该权利的人手中，那么他定会对该权利进行最充分最有效的利用。从而不仅使自己获得相应的收益也会促进林业的发展极其优化配置。因此市场经济呼唤着林地的承包经营权及更大范围的森林资源的承包经营权进入市场设定抵押。

参考文献：
1、王利明著《民法总论研究》 中国人民大学出版社2002年版
2、王利明著 《物权法研究》 中国人民大学出版社2002年版
3、张蕾 王宏翔主编 《中国林业法律实用手册》 中国林业出版社2000年版
4、蔡守秋主编 《环境资源法学教程》 武汉大学出版社 2000版
5、金瑞林主编 《环境法学》 北京大学出版社 2001年版
6、周珂著 《生态环境法论》法律出版社2000年版
7、肖国兴、肖乾刚编著《自然资源法》法律出版社 1999年版
8、梁彗星、陈华杉著《物权法》法律出版社1997年版
9、高富平著《物权法原论》 中国法制出版社2001年版
10、陈华杉著《物权法原理》国家行政学院出版社1998年版
11、王轶《物权变动论》中国人民大学出版社2001年版
12、刘剑文、杨汉平主编《私有财产法律保护》法律出版社2000年版
13、许明月、《抵押权制度研究》法律出版社1998年版
14、汪丁丁《经济发展与制度创新》上海人民出版社1995年版
外文书目: Nancy K·Kubasek GaryS·Silverman Environmental Law(fourth edition)2003