摘要：1988颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》已严重滞后于野生动物保护的现实需要，对其进行重大修改已列入我国的立法议程。学界对《野生动物保护法》的修改(主要是该法分则的修改)提出了诸多建议和意见，然而，重新确立该法的立法目的是修改该法的关键。我国《野生动物保护法》立法目的存在着严重的“传统人类中心主义”倾向，应当予以摒弃。应当遵循广泛参与原则、科学原则以及可行性与前瞻性相结合的原则，确立“以生态价值为基础，兼顾各种价值的统一”的观念，提出以“全面保护”野生动物的立法构想来取代现行的对野生动物进行“重点保护”的法律制度。
关键词：野生动物保护法 立法目的 修改

    一、引言
   《中华人民共和国野生动物保护法》自1989年3月1日施行以来，至今已有15年时间，这部法律在保护和开发利用我国野生动物资源方面起到了重要作用。它为保护野生动物资源提供了法律依据，使我国野生动物保护走向了法制化轨道，全国从上到下建立了相应的职能机构，积聚了大批专业技术管理人才。迄今为止，仅全国林业部门已建立了1500多个保护区，使我国80%以上的国家重点保护野生动物种群“有家可归”，在其栖息地区域得到了有效保护；还形成了保护、科研和野生动物养殖为主体的产业框架；人们的野生动物保护意识也得到了很大程度的提高。
    但是， 15年来，中国的社会、经济、文化都发生了巨大变化，人们对野生动物保护的认识也发生了重大变化，该法的有关规定已不能适应现实的需要，野生动物保护形势严峻，大量珍稀、濒危野生动物濒临灭绝，野生动物及其制品的市场供求“两旺”， 现行法律在野生动物保护方面的局限性越来越明显，有关野生动物保护的立法目的、基本原则、保护范围、法律措施等诸多方面都亟待进行重大修改。
关于对该法的修改和完善，十届人大一次会议代表王维忠、刘华国、钱易、周浙昆等代表分别提出议案，建议修改野生动物保护法，委员长会议已将该法修改列入了全国人大常委会2003年立法计划，国务院有关主管部门已经开始进行修改起草工作，并计划于2004年报请国务院向全国人大常委会提交修改草案。笔者于该法即将修改之际，就野生动物保护的立法目的、基本原则、保护范围、法律措施等几个方面，提出自己的一些见解和意见，期望于该法的完善有所裨益。
    二、关于修改《野生动物保护法》立法目的的探讨述评
    随着《野生动物保护法》在实施过程中局限性的日渐暴露，特别是SARS出现后，越来越多的人士就《野生动物保护法》的修改提出了自己的见解，其中很多不乏真知灼见，从他们的立法建议所表述或反应的观点与原《野生动物保护法》立法目的的关系来看，可归入以下三种模式：
    1、“造新房”，这种类型的观点是对原立法目的彻底否定，表现为以下三种见解：（1）生态价值理念论，如“应确定以生态价值体系为主导，多种价值体系兼顾的立法价值理念基础……才能减少甚至消灭不同种类的价值体系发生冲突的可能性，理顺《野生动物保护法》与现实存在法之间的正确关系。” 从立法理念的价值角度强调《野生动物保护法》的修改要改变“保护就是利用”的观念，走法治生态化道路，观点很新颖。但对直接目的如何确立，没有进一步指明。（2）“动物权利”、“动物福利”论，主张“每个动物都是一个生命体，自然应当享有生命应该享有的权利” 中国科技大学科技法研究室主任宋伟博士认为：“在中国加入世界贸易组织的新形势下，中国法学界和全社会都应关注动物福利。制定相关法律，更好地保护和利用动物，不但对列入国家一级、二级保护的珍稀动物要依法保护，对一般动物，特别是那些人工饲养的禽畜，也要给予动物福利。” 他主张动物应享有权利，享受一定的福利待遇，倘若成立，《野生动物保护法》真的要全部重写。
    2、“旧房改造”，持这类观点的人较多，他们不满该法的理念价值或直接目的，意在进行改造，有（1）“扩大保护论”，例如，著名环境资源法学者、全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海博士认为：“应当根据我国面临的新形势确定修改的重点内容：（一）强化野生动物栖息地的保护，（二）扩大野生动物的保护范围……。” （2）“保护第一”、“生态第一”论，如：全国政协委员，“自然之友”会长梁从诫先生认为此项修订应着眼于“杜绝（而不仅是暂停）我国少数消费者和某些行业通过大量捕猎，‘吃、用、养’野生动物的陋习，扩大野生动物保护范围，明令禁止为商业或利用目的捕猎任何种类的野生动物（包括目前尚未列入保护范围的物种）；禁绝任何种类的野生动物（活体、死体）及其制品进入市场；在餐馆禁止以任何种类的野生动物做成食品供顾客消费，对所谓‘野生动物园’的建立和蓄养野生动物，也要严格限制。” （3）“生物多样性保护论”，持该观点的人认为应增加对动物多样性的保护，大概受“国际公约国内化”的影响，有人认为“每一种动植物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能。” 这些看法很值得重视。
    3、“旧房修缮”论，该说为主流观点。他们一般没有明确表示是否对《野生动物保护法》的立法目的进行修改，他们提出的修改意见也难以反映其对原立法目的态度，大多是对该法分则某些规定进行增补或删除，例如，“以法律的形式设立保护野生动物的见义勇为基金。” “应扩大野生动物行政主管部门的权力。” 国家林业局法规司司长陈根长先生等认为，应“增加禁止食用野生动物的法律条款。” 笔者以为这些建议和意见都颇有参考价值，有利于完善《野生动物保护》的各项制度。然而，它们均未触及该法弊端之要害，难以达到“治本”之功效。
    三、关于我国《野生动物保护法》立法目的的解读及其缺陷
    （一）《野生动物保护法》立法目的解读
    目前，我国相关理论界、实务界对该法的修改均提出了许多有价值的建议和意见，但大多是对该法分则部分的补充、修正。笔者以为，这次修改的第一要务仍是确定该法的立法目的，即确立一个新的既符合目前客观现实总体需要，又能体现人类未来发展方向的科学合理的立法目的。
    立法目的，就是立法者制定法律所希望实现的预期目的。从法哲学的角度看，首先，立法目的是通过制定法来主导法的形成、实现的实际目的，如现行《野生动物保护法》第一条之规定。其次，它是法要实现的基本价值和法的基本使命，也是作为判断法的正当性、合理性的主要准则，或者“善法”、“恶法”的判断标准，是一种应然目的，所以它具有法的形成、实现之指导原理上的意义，可以把它称为立法理念或理念价值。对于立法来说，一部具体的法律一般在其第一条中明确该法的“立法目的”，它是立法者将其价值取向在成文法上所作的表述。而法律规范的具体内容则是在这种“目的”的指导下制定的。因此，这种“立法目的”是法律的制定、实施、解释和适用的指导思想。故笔者以为，在法律的制定过程中，目的的设定尤为关键。
    诚然，法律的修改与法律的制定不同，法律制定的目的是原创，是从无到有的创制，而法律修改则有以下几种情形：一是“造新房”一切推倒重来，二是“旧房改造”，主体工程做适当调整，三是“旧房修缮”，“不涉及主体工程”，即原法律仅作条文增删修正，语义表述作个别调整，不会影响原法律内部的和谐一致。除第三种情况外，立法目的设定仍然是第一位的，《野生动物保护法》的修改，不属于第三种情况。
    我国《野生动物保护法》第1条明确规定该法的立法目的是：“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法。”
    从其直接目的考察，它包含以下三个方面内容：（1）保护、拯救珍贵、濒危野生动物。（2）保护、发展和合理利用野生动物资源。野生动物是一种重要的自然资源，要用各种方式保护和发展野生动物资源，对这种自然资源，在遵循社会经济规律、自然生态规律以及人与自然相互作用的规律的前提下，可以采用各种手段对其进行开发利用。（3）要维护生态平衡。这三个目的之间并非并列关系，而有所侧重，其潜在含义是：保护、拯救珍贵、濒危野生动物是第一要务，因为，珍贵、濒危野生动物是稀缺性资源，对人类来说，具有更大的效用。维护生态平衡是为了人类更好地、可持续地利用野生动物资源。保护、发展野生动物和合理利用野生动物资源才是该法的核心目的，其强调的是野生动物资源对于人类的功用性，经济效用性。
从野生动物保护法的价值理念考察，其内涵如下： (1)它包涵了弱可持续性思想，但它更强调当代人对野生动物资源的合理利用，更强调当代人的利益和发展，并未明确表明应顾及子孙后代对该种资源的永续发展和利用；(2)野生动物是价值客体，仅具有工具价值，是手段；人是价值主体，具有内在价值，是目的。
    (二) 《野生动物保护法》立法目的的缺陷
    《野生动物保护法》的施行，越来越不如人意，除了在制度安排上的重大疏漏之外，不能说与“立法目的”缺陷没有关系。
    (1)从直接目的来看，保护范围过窄。首先，在其指导下，全部条文，从野生动物“分级”、“自然保护区”、“猎捕、捕捞”、“驯养、繁殖”、“出售、运输、携带”、“进口、出口”等等所作的详细规定都是围绕“珍贵濒危”、“重点保护野生动物”展开。对于普通野生动物的保护，该法第18条规定：“猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。持枪猎捕的，必须取得县、市公安机关核发的持枪证。”第27条规定：“经营利用野生动物或者其产品的，应当缴纳野生动物资源保护管理费。收费标准和办法由国务院野生动物行政主管部门会同财政、物价部门制定，报国务院批准后施行。”也就是说，对普通野生动物的保护，该法强调的是行政许可和收费。当然，对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，二者“待遇”差别如此悬殊，可见物种歧视主义的色彩是何等的浓厚。《野生动物保护法》作为一部重要的法律，如何体现应有的制度安排，如何引导人们的行为及其价值观念，特别是如何对待人与自然之间的关系，这是不得不发人深思的问题。有的学者针对我国现行《野生动物保护法》的这一缺陷，批评道应把该法更名为《珍贵、濒危野生动物保护法》，这颇具讽刺意味。的确，将其称为珍贵、濒危野生动物保护法更为妥帖。其次，该法缺乏关于动物多样性保护的相关规定。值得追问的是，该法忽视了对那些所谓的“有害动物”的保护，难道它们对维护生态平衡就不起作用吗？“麻雀”曾经被列为是“四害”之一，现在看来似乎有点荒谬。因此，必须彻底摒弃狭隘的人类中心主义思想，承认人是自然界的一个组成部分和生命共同体的一个普通公民，承认动植物等非人类存在物的自身价值和内在价值，人类必须尊重其他物种生存和存在的权利，并以此为指导进行环境资源立法，在尊重自然规律、生态规律的前提下，制定或“发现”环境资源法律。
    (2)从价值理念视之，该法过度强调野生动物的“资源性”，这种“资源性”实质是一种“社会经济价值论”，是“传统人类中心主义”的体现，它的潜在思想是：“为了利用而保护”，“保护的目的在于更好地利用”。在此观念主导下，很多未列入国家、地方重点保护野生动物名录上的野生动物，越来越多地成为珍贵、濒危物种。这已成为许多环保人士、动物权利论者对《野生动物保护法》进行指责并要求进行重大修改的主要原因之一。
    四、关于《野生动物保护法》立法目的的确立原则
通过以上分析，可以看出，人们对《野生动物保护法》的修改反应在立法目的上观点不一，态度迥异，那么我们应该确立一个什么样的标准呢？笔者以为，至少应当遵循以下原则：
    1、广泛参与原则
    法律不可能脱离特定的文化背景而存在，《野生动物保护法》的修改不仅涉及各行各业的经济利益，还与社会公众的传统生活习俗有关。因此，只有社会公众的广泛参与，才能把各种矛盾冲突化解于未然。梁从诫先生在其政协提案的第五点讲到“要在立法前举行听证会，广泛征求并认真听取专家、学者、政府职能部门和社会环保人士的意见。” 笔者认为，这个建议很好，通过广泛参与，一方面既征求了意见，博采众长，也获得各界最大认同，为制定一部良好的法律草案并最终获得通过奠下了坚实的基础；另一方面，这本身也是一种声势浩大的普法运动，增强了公众的野生动物保护意识，有利于法律的有效实施。
    2、科学原则
    环境资源立法应遵循科学规律，野生动物立法也是如此。以禁食野生动物为例，自SARS在我国流行后，禁食问题引起强烈反响，认为禁食势在必行，有关部门也采取了相关措施，好像可以一禁了之。
    笔者并不反对禁食野生动物，毕竟食用野生动物是导致生物灭绝的重要原因之一，问题在于“禁食”的程度。其实，“禁食”仅是表面，实质是野生动物资源的发展和开发利用问题。例如，“食用”该禁，那么，野生动物的药用该不该禁？与野生动物有关的服装、皮革工业该不该禁？据美国野生动物保护协会网站登载，美国乔治·夏勒博士结束去年四月在我国西藏羌塘自然保护区的野外考察，并与自己10年前的考察结果进行对比后得出的结论，在夏勒考察的区域内，“藏羚羊从1991年的3900只增加到5890只，藏野驴由224头增加2241头，藏厚羚由352只，增加到487只，野牦牛由13头增加到187头。” 禁绝一切利用，忽视人的“动物属性”，也有违生态规律，有违科学性。笔者认为，孙佑海先生的禁食观点比较可行：“1、国家保护的野生动物。2、虽然国家不予保护但未经检疫的野生动物。3、未经检疫的人工繁殖的野生动物。4、来源不明的野生动物。凡列入禁食范围内的野生动物，严禁任何（活体、死体）动物及其制品进入市场和餐饮场所。” 笔者想补充一点，当出现像羌塘自然保护区那样野生动物增长迅速，并且到一定程度，影响内部生态平衡或者出现在特定地区范围内严重影响当地居民的生产、生活，可以由当地野生动物保护主管部门提出报告，经有关机构审批在特定的地区、特定的时间、用特定的工具，通过招投标，允许合格的捕猎者在确定数量、种类范围内进行猎捕，该合法猎物可进入市场。
    3、可行性与前瞻性相结合的原则
    有关野生动物权利或给予动物福利待遇的提法，还有很多。最近，一些中外专家在北京研讨动物福利立法。在提及修改《野生动物保护法》时，有人认为，把对野生动物园、马戏团的规范管理纳入野生动物保护法的范围，要求给动物提供接近自然的环境。有人还建议应借鉴德国的做法，给动物在自然状态下自主生活的权利，给动物平等待遇，尊重动物基本尊严；否则就是对动物的虐待，满足不了这些要求的野生动物园应当关闭。给予动物人道关怀，这是人类文明的一大进步，这方面，我们与国际有很大差距，要有前瞻性。笔者查阅了有关国际动物福利标准，其要求是：1、免受饥饿的自由，2、免受痛苦、伤害和疾病的自由，3、免受恐惧和不安的自由，4、免受身体热度不适的自由，5、表达所有自然行为的自由。当然，也应当虑及我国的实际，在人的温饱问题尚未彻底解决的国度，动物福利的标准也不宜过高，否则，恐怕难以有效施行。我们的法律不能只是有产者的法律，不能对兽行“人道”而对人行“兽道”。我的观点是过高的动物福利标准暂不宜入“律”，但应当给予动物必要的生存条件和人道关怀。
    五、关于我国《野生动物保护法》立法目的的构想
    关于《野生动物保护法》的立法目的，笔者以为，立法理念上，应顺应生态时代的法律发展趋势。野生动物不仅有经济价值，还有生态价值、美学价值、科学价值。中国古代思想家荀子曾言：“天行有常，不为尧存，不为桀亡。” 立法上应抛弃“传统人类中心主义思想”，实现以生态价值为基础，兼顾各种价值的统一。正如刘文燕教授所云：“没有人类存在和评价时，生物生态价值和地球生物圈价值也依然存在，……。”
    关于该法的直接立法目的，即《野生动物保护法》第1条的有关规定，似应修改如下：“为尊重野生动物的生存权利及自身价值，全面保护野生动物及其多样性，发展野生动物资源，节制野生动物资源的利用，维护生态平衡，制定本法。”
    这一修改的优点在于：（1）“全面保护”取代原来的“重点保护”。第一，表明所有野生动物都受到保护，这表明对野生动物的价值观念有了更全面的认识，当然什么是野生动物要由法律界定。第二，对人们守法的要求提高了。全面保护，即包含着，未经许可不得猎捕或利用，更有管制的含义，而不是修改前那样，“我完全可以捕猎，只要不是国家保护动物。”第三，全面保护，对分则制度安排更具包容性，像野生动物栖息地、迁徙地等均可入“律”。（2）增加了“多样性”保护，这是对全面保护的深化，说明对野生动物的保护对象不仅是“有益的”，而且对“无益的”甚至“有害的”野生动物，必要时(如“遗传基因”的保护)，也可加以保护，这也是和国际环境法的接轨。（3）发展野生动物资源，解决了利用的方向。发展，既隐含着保护原野生动物资源的意思，又有不影响生态平衡，鼓励大力繁殖饲养野生动物，以满足人类对野生动物资源的各种需要。（4）节制，明显具有现实针对性。首先，表明本法对于野生动物资源的利用态度是不支持，有保护第一的意思。其次，节制既是对现实的回应，又表明对于野生动物资源的利用不是绝对禁止，而具有一定的弹性，限制到什么程度可以由本法或低位阶的法规予以具体规定，能够“与时俱进”，符合时下“以人为本位”的主导观点，兼顾各方利益。
    或许有人会发问，立法目的中没有保护、拯救珍贵、濒危野生动物的规定，是否重点不突出呢？其实，既是全面保护，那么，对珍贵、濒危野生动物的重点保护也是题中应有之义，保护方式在“分类保护”的基础上实行“分级保护”，通过国家对违反不同级别野生动物的处罚的不同体现出来。
以上是笔者对修改《野生动物保护法》立法目的的粗浅认识，不是说该法的分则不重要，而是认为梳理该法的立法目的，有利于制度的设计和安排。