摘要：良治是现代社会治道变革的产物，它强调政治国家与公民社会的合作、协调，强调对公共事务进行多种手段并用的综合性管理。我国长期以来流域水资源的管理主要采取强制性的自上而下的控制模式，政府是唯一的政策制订者和决策实施者。将良治观念引入水资源管理，要求扩大公民对流域事务的参与，要求水公共机构实现职能的转变。国际社会的实践证明，流域良治已成为流域管理的发展趋势，本文从分析我国流域管理的现状入手，对流域良治框架的建构提出了建议。
关键词：水资源 流域管理 良治 公众参与 统一管理

    一、我国流域管理体制的现状及其局限性
    “一条河流一部法律”是古老的国际河川法留下的箴言。水以动态形式存在着，水资源具有流动性，一个流域是一个完整的生态系统，对水资源按流域而不是按行政区域进行管理是流域生态系统整体性的客观要求。水体功能的多样性、复合性决定了必须将水资源的开发利用、水质水量的保护与增进以及对水生态环境的维护综合进行，否则就会出现部门利益的冲突和争夺。但是长期以来，我国并未意识到按照流域的自然属性进行水资源管理的重要性，立法上一直采取区域管理和分部门管理的模式，直到2002年《水法》的修改 ，才在法律上改变了原来的单纯区域管理模式，明确了流域管理和区域管理相结合、统一管理与分部门管理相结合的管理体制，确立了流域管理机构的法律地位。这无疑是我国水资源管理制度的一大创新，然而在深入分析水法有关流域管理的规定和考察水资源管理实践的基础上，我们发现，现今的水资源管理体制在立法理念上并未摆脱传统治水观的窠臼，旧的管理观念没有得以革新，许多新制度不过是对旧制度的翻版或妥协，流域管理中一些长久的痼疾与矛盾没有得到解决与平衡。
    1、 法律规定的矛盾使流域管理机构难以做到真正意义上的统一管理
2002年《水法》第12条规定，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，据此，流域管理机构是代表国家对流域实行管理的主要部门，但其在地位上却隶属于水行政主管部门，性质上是水利部门的派出机构、附属机构，这就使其难免在管理的自主性上受到水行政主管部门的制约。流域管理机构的管理在某种意义上其实就是水行政主管部门的管理。而且，2002年《水法》将流域管理机构排除在参与国家水资源宏观管理的权力之外，第17条规定，“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准”，这与1988年《水法》规定的水行政主管部门的统一管理与分级、分部门管理相结合的原则并没有实质上的改变，也与设立流域管理机构的初衷相悖。
    2、 利益冲突导致流域管理机构综合管理权力的分散
首先，2002年《水法》确立了流域管理与区域管理相结合的原则，并对流域管理机构和地方水行政主管部门的管理权限分别予以界定。地方水行政主管部门在很大程度上受制于同级政府，代表着地方利益，当流域利益与区域利益发生冲突时，权力应如何设置与分配，协商不成是否应报请其共同上级主管机关裁决，对此，水法并无明确规定。其次，根据2002年《水法》第12条的规定，流域管理机构和水行政主管部门对水资源实施管理、监督职责，而环保部门是对水资源进行保护的主体，水资源管理和水环境保护分属两个部门管辖，而且，交通、渔业、电力、林业等部门在各自业务范围内对水资源都具有一定管辖权，各部门进行管理的依据各不相同，实践中难免产生权力的碰撞与利益的竞争，由此可见，“多龙治水”的局面并未根本改变，流域管理机构综合管理的权力在现实中遭到瓜分。
     3、 行政调整机制的单一性
我国水资源管理一直实行以行政管制为主导的调整方式，而忽略了市场机制、社会机制的作用。长期以来，我国江河流域水资源的分配主要采取指令配置、自上而下的控制模式，这种集权式的统一管理模式在短期内一定程度上体现出了有效性，然而依靠行政命令的单纯的政府管制有其局限性，并不能从根本上建立起一套良性的流域水分配和水管理机制。水资源具有多重功能，对于水资源的生存保障功能来说，政府应该采取强有力的行政措施保障基本生活用水和生态用水，对于水资源的诸如发电、养殖、捕捞、航运等经济功能，政府则适宜引入市场机制，运用经济杠杆使水资源的配置在市场上得以优化。然而，现阶段我国水资源权属尚不明确，对水资源的产权界定存在严重不足，水市场还处于发育、待完善阶段，水资源管理上表现出严重的行政调整手段的单一性。
    在行政调整手段中，以“控制、命令”为特征的行政管制运用较多，行政指导、行政合同、行政激励等能够体现行政相对方意志、调动其参与积极性的行政方法则不被重视。微观层面上，对水资源的管理包括审查水工程建设项目、排污建设、取水许可管理、监测水功能区水质、监督检查违法行为等，流域管理机构和各级水行政管理部门在行使管理权力时以国家公权力代表者的身份出现，多采用直接的行政命令方式或政府管制方式，将管理者与被管理者置于命令与服从的对立地位，实践表明，这种刚性的行政调整手段效率低下而且成本高昂。
    4、 公民参与流域管理存在障碍
水资源的开发、利用、保护、管理涉及到社会中每一个成员的利益，与每个人的生存、发展息息相关，公民参与流域的管理，既是保证自身利益的需要，也是对流域管理机关的行政行为进行监督的一种重要方式。公民和社会团体参与流域管理应该得到实体上和程序上的保障。遗憾的是，2002年《水法》对公众参与根本没有涉及，这不能不说是立法的一个疏漏。从流域规划的编制到微观流域事务的管理都是由水行政主管部门和有关政府进行，流域管理机构虽名为“管理委员会”，实质上却是水利部门的执行机构，委员会组成人员的身份是国家公务员，无法广泛代表各方利益。生活在流域沿岸的居民对流域环境最为了解，对流域问题最为关注，实践证明，广泛的公众参与流域管理有利于解决和处理普遍的环境问题，有利于环境民主的扩大。
公民的知情权是其参与环境管理的前提和基础，政府不透明的暗箱操作和信息封锁容易滋生浪费、腐败及公共权力的“寻租”，流域管理机关应当将公布水文信息、水质污染状况等相关流域信息制度化。而公众对流域管理的参与也可为管理机关带来详细真实的环境信息，达到信息的交流、互动，提高决策的科学性和可操作性。目前，我国关于流域环境信息、流域管理信息对公众公开的法律制度还未建立，公众参与流域管理的渠道、途径还不通畅，缺乏法律上和制度上的保障。
    二、流域良治观对现行流域管理制度缺陷的弥补
    1、 良治理论可以为流域管理提供借鉴
20世纪在公共管理领域兴起了一场关于治道方式的变革，“治理”(governance)一词相对于“统治”(government)而提出。治理是指各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多参与方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 简言之，治理是指公共事务的管理方式和管理过程，治理的理想状态称为“良治”(good governance)，治理与良治理论是对传统政府统治理论的革新，它主要在以下几个方面体现出了进步性：首先，权力中心不同，统治只能有政府一个权力中心，政府作为唯一的政策制定者和实施者，是国家事务管理的权威，而良治强调社会各方共同参与公共事务，其主体是多元的，既包括公共部门，也包括私人机构，甚至公民个人，治理的权威来自一个各方认同的合作网络；其次，权力发生作用的方式不同，政府统治中权力集中在管理阶层手中，政府制定各种规章制度、发布各种政策并且监督执行，权力自上而下发生作用，而良治将权力从公共领域转到私人部门，从国家转到市民社会，有利于民主化的促进和人权的保障，它鼓励公共部门的参与，通过协商合作达成一致目标，其权力向度不是单一的而是多元的、相互的、上下互动的；再者，治理方式上的不同，统治依靠政府强大的行政权，以命令、管制、控制的方式进行管理，而良治将非政府组织在政治调节机制中的作用提到桌面上来，并且注重市场机制的作用，是政府机制、市场机制与社会机制三者并用、各取所长、综合治理的最佳状态。
    2、 流域良治的含义与特征
水是生命之源、生存之本，水资源关系到每个人的利益，流域管理涉及流域利益与部门利益、地方利益之间以及政府所代表的公益与流域企业、居民的私益间的衡平问题，是非常复杂的公共事务。将良治理论这种全新的公共管理理念引入我国的流域管理，可以为弥补现今流域管理体制的不足提供思路，也符合现代社会治道变革的趋势。以下几个方面应该成为流域良治的应有之义：
第一，政府管理的有效性。良治强调权力的多中心，但首先必须承认政府是权力的中心，流域良治离不开政府。水资源是一个国家赖以生存发展的物质基础和基本条件，我国的水资源实行公有制，国家作为水资源的所有者和代理人，在水资源管理中较市场的自发调节和公民社会的自我组织具有当然优势，事实证明，从宏观的流域规划的制定、流域水量的分配调度、水资源保护与增进的公共费用的负担、公共投资的分配到具体的污染源控制、水资源税费的征收等等，政府的直接管制都发挥了良好作用。良治对政府的基本要求是良政的实现，即政府管理的有效性和公正性。建立权威性的流域管理机构对流域水资源实行统一优化调度，制定相应的法律法规调节平衡流域与地方之间以及各地方之间的利益冲突，是保障政府管理高效性的关键所在。
第二，市场机制的运用。市场机制以自主契约、自由交易和公平竞争为主要手段和特征。“在出现了新的环境挑战和人们对遵守规章条例的负担增加敏感的时代，在许多情况下，市场力量能为保护环境提供一个比中央集权的管制更加强有力、影响更加深远、效率更高和更民主的手段。” 在流域管理中，市场调控机制包括微观的水资源的产权化、市场化配置，如水环境容量、水资源的有偿使用、水使用权的市场交易、排污权交易和宏观的水资源使用、补偿的税费制度、财政制度等等。
第三，公民社会的参与。“多中心治道”是良治理论的核心观点，它要求权力由政府向公民社会转移。政府运作和市场的自发调节都有其局限性。单纯的通过市场供求机制配置资源在促进经济发展的同时也引发了“市场失灵”和对环境的极大破坏。行政控制也存在着能力不足，政府在管制经济和提供公共物品时出现了财政负担过重、公共支出扩大、“公有地的悲剧”等“政府失灵”问题。尤其在流域管理问题上，我国的水资源归国家所有，政府是水资源公益的唯一代表，流域管理机构和地方行政机关都以政府代表的身份出现，但却在不同层面上代表流域公益和区域公益，在管理目标上存在分歧，如果协调不好这种关系，流域管理体制在很大程度上是失效的。不管是流域管理机构代表的流域整体利益还是地方水行政主管部门代表的区域利益，都不是沿岸居民、企业个体流域私益的简单相加，国家应该将流域管理的一些职能交给公民社会，扩大公民、NGO组织和NPO组织等第三部门对流域事务的参与，使他们在法律和政策制定和实施的过程中享有更多的发言权和负有更多的责任，并监督政府的管理。
    三、构建流域管理良治框架的设想
    1．建设高效行政的流域管理机构
流域良政是实现流域良治的前提。作为在水资源管理中起主要作用的流域管理机构应该加强自身建设，促进文明高效的行政机制的形成。首先，应该确立流域管理机构在流域水资源统一管理上的法律地位，明确其职责权力范围。流域管理机构应该作为制定流域规划的主体，并且负责规划的监督实施；流域水资源开发利用项目需经流域管理机构审查批准后才能按基本建设程序履行审批手续；在汛期和水量不足的枯水期，流域管理机构在全流域范围内有权对水量进行统一调度；应该克服目前流域管理中水质管理和水量管理脱节的状况，将国家水环境管理的职能交给流域管理机构，对全流域的水环境实施统一的监督管理；流域管理机构还应该有权调查处理省、自治区、直辖市间的水事纠纷，一经裁决，各方必须服从。其次，还应该推进行政管理方式的创新，在行政手段上，流域管理机构应避免单纯的行政命令管制方式，而宜较多采用行政合同、行政奖励、行政指导等能够激发相对方积极性的行政手段；再者，应对现行流域机构的设置进行优化组合，改变目前存在的机构臃肿、人浮于事的现象。在精兵简政、分流减员的基础上，加强各种技术培训和文化教育，提高已有的流域管理人员的素质，还应制定积极的政策，创造良好的内、外部环境，吸引专业化程度高的人才充实到流域水资源管理的队伍中来。
    2．明确流域管理机构与地方水行政主管部门职责权限的划分
如上所述，虽然2002年《水法》已明确我国实行流域管理和区域管理相结合的流域管理体制，但二者的职责权限划分仍很模糊，实践中二者协调、配合的良性运行机制并未建立。流域水权管理包括以流域水资源规划管理为主要内容的宏观管理和以实施取水许可制度为主要内容的微观管理两部分。地方政府有职责维护属于本地区的水环境利益和社会经济利益，有能力和意愿结合本地区的经济水平结构、社会发展实际、文化地理条件、地域特征等具体情况，在各产业、各行业、各相关主体之间合理分配水环境资源及相关利益和负担，以实现本地区内水环境资源的有效配置，从而实现水环境资源社会经济功能的最大化。但对于具有典型区域外部性的流域水资源利益，地方政府则难有意愿和热情承担维护的责任。因此，地方政府能够在水资源的微观配置中在区域范围内实现公平和效率，但不应承担流域整体水资源保护与增进的职责。而流域管理机构需要从流域整体的高度，在宏观上对流域水质水量的维护增进负责，还应合理配置水资源及相关利益，使流域内不同区域间的利益趋于平衡，从而最终达到全流域水资源与社会经济的协调发展。
    3．重视市场机制，发挥经济手段的作用
市场经济条件下，对于宏观上流域水资源的配置应该综合利用经济杠杆，明晰水权、建立水市场。在水权制度的确立上，应促进以行政管理手段为主的取水许可制度向注重用水者平等协商的水权制度的转变，水权制度基于所有权与使用权分离，有利于增加水资源管理的透明度和充分调动公众参与的积极性。在水权转让方面，可以考虑赋予流域沿岸各省（区）更为明确的区域水权，在流域管理机构设立“水银行”，作为省际间水权交易的宏观调控机构。在微观层面上，继续推进水价改革，逐步形成合理的水价机制，特别加快流域大中型灌区的水权改革，促进农业灌区减水增效。
    4.促进流域管理从控制转向合作
在流域管理领域，一方面需要更多的公众参与，另一方面需要新的参与方式，包括个人、团体和组织需要参与与流域生态环境有关的工程项目建设环境影响评价程序以及了解和参与决策。在以下方面可以尝试进行革新：
首先，改革流域决策机制，分散政府的权力中心。目前，七大流域机构都是水利部的派出机构，虽有委员会的名义，但除松辽水利委员会外，都没有实行委员制。为更好地协调流域与区域之间的水事关系，根据各国流域管理的成功经验和我国在防汛和水资源管理工作中建立流域协调组织的实践，应成立具有相应职权的流域管理委员会。该委员会应当是流域范围内各项流域管理事务的总决策机构，其委员有广泛的代表性，包括流域内各地方的代表，受益户的代表以及专家代表等。
其次，推进行政管理方式的创新。进一步推行政务、水务公开，确保公众的环境知情权。可尝试建立强制性的信息披露制度，加强水文、水资源信息系统建设，定期在全国性的媒体报刊上公布各省（区）的实际用水量、排污量、水灾、水质监测、水土流失等方面的信息；建立和完善与公众利益有密切相关的流域重大事项社会听证制度，扩大公民有序的政治参与，增强决策的公众参与度。