[摘要] 与其他环境法律部门相比，生物多样性保护法律的实施更具复杂性与困难性，美国环境法上的经典诉讼——田纳西流域管理局诉希尔一案充分说明了这一点。该案由于其涉及问题之复杂与标志性的司法判决而备受争执。本文主要从该案的司法判决入手，介绍分析了《美国濒危物种法》的立法背景、立法目的、立法价值取向、重点条款及其在法律实施中遇到的问题。
[关键词]《美国濒危物种法》；生物多样性保护；第七条
1978年，一场有关“小鱼与大坝”的争论使美国联邦最高法院成为公众关注的焦点。这场争论缘起于田纳西流域管理局诉希尔（Tennessee Valley Authority v. Hill）[②]一案。该案是美国最高法院受理的第一起依据《美国濒危物种法》（the Endangered Species Act）起诉的案件，是《美国濒危物种法》在1973年通过后经历的首次司法检验。该案虽然已经过去二十多年，但是仍然是美国环境法上的经典案例，[③][1]同时也由于其涉及问题之复杂性而使《美国濒危物种法》备受争议。[④]
“小鱼”系蜗牛镖（the Snail Darter），是一种体型极小的鲈鱼。田纳西河流域是其主要栖息地。“大坝”系泰利库大坝(the Tellico Dam)，1967年，为应对能源危机和地区经济萧条之状况，美国联邦机构田纳西流域管理局开始在小田纳西河上修建泰利库大坝。1975年，内政部[⑤]把蜗牛镖列入濒危物种名单，属于“濒临灭绝”的物种（endangered species）。当时人们认为泰利库大坝修建地是蜗牛镖的唯一栖息地，[⑥]因此内政部认为大坝的修建将会使蜗牛镖的栖息地遭到严重的破坏。但是在蜗牛镖被内政部列入濒临物种保护名单之后，国会仍继续为泰利库大坝拨款近2900万美元，而且总统也签署了国会的拨款计划。此后不久，田纳西州的一个地方环保团体就以田纳西流域管理局为被告向联邦地方法院提起民事诉讼，认为田纳西流域管理局违反《美国濒危物种法》的规定，要求法院确认其违法并终止泰利库大坝的修建。这就是田纳西流域管理局诉希尔一案。
初审法院联邦地方法院虽然认为大坝的修建将会对蜗牛镖的栖息地造成不利影响和破坏，但却拒绝对一个已基本完成的大坝下达禁令。联邦第六巡回法院撤销了地方法院的判决，并声称《美国濒危物种法》不允许进行衡平。尽管如此，国会仍然继续向泰利库大坝的修建进行拨款，田纳西流域管理局的总体预算（其中包括泰利库大坝的拨款预算）也被国会通过，而且总统也于1977年8月7日签署。[2]联邦最高法院于1978年对该案做出终审判决，认为田纳西流域管理局违反《美国濒危物种法》之规定，要求其中止泰利库大坝的修建以保护蜗牛镖。
《美国濒危物种法》由尼克松总统在1973年12月28日签署生效。该法之颁布是美国上个世纪60年代兴起的环境运动之产物。这部法律被认为是美国生物多样性保护法律体系中最重要的立法。[3]还被称为是美国已通过的环境法中最有效率和最有争议的部分。[4]该法自其颁布之日起，对它的争执就没有停止过。
田纳西流域管理局诉希尔一案比较全面地反映了《美国濒危物种法》的重点内容及其所面临的主要问题，本文仅对与该案相关的《美国濒危物种法》的部分内容予以分析。
在田纳西流域管理局诉希尔一案中，原被告双方争执的焦点是田纳西流域管理局在一个已受保护的濒危物种——蜗牛镖的关键栖息地上修建泰利库大坝的行为是否违反《美国濒危物种法》之规定，这一问题主要集中在《美国濒危物种法》的两个重要条款即第二条和第七条上。
《美国濒危物种法》第二条明确了该法的目的：“为濒危物种所赖以生存的生态系统提供一种籍以保护之方法；为濒危物种之保护提供一种计划；为美国所加入的国际条约或参加的国际会议的目标之达致采取步骤。”[5]此外，第二条还规定了该法的总政策：“所有的联邦部门和机构都应该追求保护濒危物种之目的；都应该运用他们的权力以促进《美国濒危物种法》之目的；所有的联邦机构在解决与濒危物种保护相关的水资源问题时应该同州和地方机构合作。”[6]
《美国濒危物种法》第七条是是田纳西流域管理局诉讼希尔一案所涉及的主要条款，也是《美国濒危物种法》中极富争议的内容，又被称为“危险条款”。[7]该条款从实体性规范与程序性规范两方面规定了美国联邦机构在保护濒危物种方面所负之义务，任何违背该规定的联邦政府的行为都有可能受到法院的司法审查。该条规定：“美国每一联邦机构都应该确保自己的任何行为都不可能危及到任何濒危物种之持续存在，也不可能导致濒危物种之关键栖息地受到破坏或不利变更。”[8] 法律对“联邦行为”界定为：“由联邦机构所授权、拨款或执行的任何行为。”[9]内政部的行政规章又进一步规定：“由联邦机构以任何形式所授权、拨款或执行的所有行为或活动，不论是整体性的还是部分性的，都属于联邦行为。”[10]
《美国濒危物种法》第七条适用于美国联邦政府所有机构和部门所实施的联邦行为。该条款首先规定了该法的执行机构——内政部的义务，根据法律规定，内政部为了促进濒危物种之保护，负有制定和实施物种保护计划的义务。对于其他联邦机构，法律也赋予了其保护濒危物种之义务，要求所有的联邦机构在实施可能危及任何已被列入濒危物种名单的物种的持续存在或对其关键栖息地造成不利影响或破坏的行为时，都应该向《美国濒危物种法》的法律执行机构即美国渔业和野生生物局或国家海洋渔业局进行咨询。
在田纳西流域管理局一案中，《美国濒危物种法》第七条是原被告双方争执的焦点。原告认为田纳西流域管理局违反了第七条规定。被告则辨称第七条不适用本案：因为《美国濒危物种法》是在1973年颁布的，而泰利库大坝则在该法通过之前就已开始修建；而且自己已经向内政部咨询过，并未违反行政程序法，对于大坝的修建自己有最终的决定权；此外，国会对大坝的持续拨款行为也表明了国会支持泰利库大坝的修建；而且，大坝的修建对于本地经济的复苏也是至关重要的。因此，田纳西流域管理局认为自己并没有违反《美国濒危物种法》的规定。[11]
美国联邦最高法院首席大法官温·伯格（Warren Burger）代表法院出具了法庭意见书，支持原告诉讼请求，认为田纳西流域管理局违反了《美国濒危物种法》之规定。该法庭意见书主要是围绕着两个问题而展开的：其一，对于在1973年《美国濒危物种法》通过之前就已被国会批准的耗资巨大、几近完成的泰利库大坝工程，是否违反《美国濒危物种法》？其二，对于在1973年《美国濒危物种法》颁布之后国会仍持续向大坝拨款的行为，是否意味着是对《美国濒危物种法》的含蓄的撤销？
对于法院所提出的第一个问题即田纳西流域管理局是否违反《美国濒危物种法》，法院首先从第七条予以阐释。法院认为第七条是《美国濒危物种法》所有条款中最为清晰明确的条款，该条非常清楚地规定联邦机构在实施联邦行为时负有保护濒危物种的义务，且没有任何例外情形，而且在《美国濒危物种法》第二条所规定的立法目的及总政策中均蕴含着第七条之内容。
在确认第七条的含义后，法院又从国会意图这个角度来支持自己的结论。法院认为国会的立法意图是：濒危物种保护具有最优先之地位，法院主要是从《美国濒危物种法》的立法历史予以阐释。最后，法院宣称，“国会的整个立法过程清晰地表明法院的决定符合法律本身的语言和国会意图。国会制定《美国濒危物种法》的明确目的就是阻止和逆转物种灭绝之趋势，无论代价如何。这不仅反映在《美国濒危物种法》已确定的政策中，而且逐字体现在该法律的每一部分，……而且，很显然，国会也预见到了第七条在某些情况下要求联邦机构改变正在进行的计划，以求实现本法之目的。”[12]
对于牺牲泰利库大坝所产生的损失与牺牲蜗牛镖所造成的损失如何进行利益衡量，法院认为：“《美国濒危物种法》和宪法第三条都没有规定联邦法院有权做出如此的功利的计算。相反，《美国濒危物种法》明确清晰的语言及其立法史的支持都明确地表明国会视濒危物种之价值是‘无法计算的’。显而易见，对一笔超过1亿美元的大数目所造成的损失与国会所宣称的‘无法计算的价值’进行衡量，对于法院来讲是勉为其难，即使假定法院有权从事这样的衡量，我们也断然拒绝。”[13]
针对法律意见书中的第二个问题即国会在《美国濒危物种法》通过之后仍然继续对泰利库大坝进行拨款的行为是否意味着是对《美国濒危物种法》的含蓄的撤销，法院对国会的行为提出了质疑：议员在行使拨款行为的表决权时，应基于这样一种理念而行使权力，即拨款应致力于合法目的而非任何法律所禁止的目的，若无这种前提之担保，这样的拨款就有可能改变已经确定的法律。
但是，法院能否改变国会的拨款行为？法院能否在泰利库大坝的修建与《美国濒危物种法》之间寻求一种相容的补救措施？法院明确表示不能。法院指出，对公正与不公正进行衡平是法院判决的一个首要原则，但是这一原则在田纳西流域管理局一案中只能到此为止。因为这已经涉及到美国宪政之精髓：三权分立与制衡的政府体制。在法院看来，美国政府的立法、行政与司法三种权力之间的分立与制衡是美国立宪之根基，是保证政府在宪政与法治轨道下运转的前提。在这种体制下，每一种权力行使着宪法所赋予的特定的职权，不得相互超越与代替。国会具有制定法律及政策和指令性计划与方案等权力，司法权的任务是解释法律。法院认为在三权之中，国会具有相对的优势地位，一旦国会实施其权力，在一个特定的领域决定一种优先权之顺序后，行政机构就要执行该法律，而当该法律实施目的被刻意追求时，法院就得实施法律。[14]所以，对于国会对大坝的持续拨款行为，法院认为自己无权否认或撤销。法院声明：“对于国会有意识选择的一项特定的过程，法官个人在解释法律的过程中对于此过程是否明智应不予考虑。一旦法律的意思被确认，一旦法律的合宪性被确认，司法过程也随之结束。”[15]法院声明，自己不可能像一个委员会那样去审查国会的这种行为，法院也未被宪法授权来否决国会的决定。因为法院认为保持三权之间的这种分立与制衡是美国宪政与法治之精髓。因此，温·伯格首席大法官对田纳西流域管理局诉希尔一案做出以下结束陈词：“我们同意联邦上诉法院的观点即在我们的宪政体制中权力分立之间的承诺对于我们法院来讲是如此之根本，以至于我们不能通过司法来决定何谓符合常识与公共福利并籍此以优先于国会之行为。”[16]
这起有关“小鱼与大坝”之争的诉讼并未随着法院结束陈词而尘埃落定，虽然已历经二十多年，仍留给我们很多的思考。
一种不为人所知的，不具有明显经济价值且生态价值无从准确衡量的小鱼竟然能阻止一项已耗资上亿美元的大型水利工程的修建，这对美国人的环境伦理意识产生了深远影响，也加深了美国人对《美国濒危物种法》的认识。正如打赢这场官司的原告律师Zygmunt Plater所言，“这场争论是新的、刚刚出现的环境价值观，与那些关于社会价值与经济重要性的根深蒂固的观念之间的一场经典性的交锋”。[17]
田纳西流域管理局诉希尔一案告诉我们：在进行生物多样性保护法律的立法过程中，确立何种环境伦理价值观作为法律的立法原则，对于生物多样性保护法律的实施具有关键的影响。这是由该种法律的特殊性决定的。人类社会对于生物多样性保护的问题从未给予更多的关注，这远远比不上对其他资源诸如空气、水等的关注，因为目前的人类认知水平、科技条件决定了我们不可能对生物多样性之价值给予精确的说明。比如，衡量一种诸如蜗牛镖这样的小鱼灭绝的损失到底有多大，是无法以科学的计量方式给予准确的答复的。尤其是当生态价值与具有明显可见的社会公益或公民个人私益发生严重冲突时，生物多样性保护法律就受到了社会更强有力的挑战，这毕竟是由于人类认知、社会物质生活条件等局限的存在。此时，保护生物多样性法律采取何种法律之精神——何种环境伦理价值观，就显得尤为重要，因为这将直接影响到法律的实施效果。田纳西流域管理局诉希尔一案则使我们意识到《美国濒危物种法》所确立的物种保护优先的立法原则是维系该法律存在的精神根基和保障该法律良好实施之前提。
就田纳西流域管理局一案而言，法院正是依据一种物种保护优先的环境伦理价值观行使了自己解释法律的职权，尽管其极力声称自己无权也不能对“小鱼与大坝”之间的利益进行衡量。但国会在这个问题上则显示出了异于法院的伦理价值观。田纳西流域管理局一案使国会处于极其尴尬之地位，一方面，法院极力从国会的立法意图中寻求判决的依据，认为国会意图就是不计任何代价地保护濒危物种。而另一方面，国会却又持续不断地给大坝拨款以支持大坝修建。可以说，国会与法院在该案中所体现的环境伦理价值观真是有天壤之别！而且国会在1978年专门针对田纳西流域管理局一案对《美国濒危物种法》作了修改，以限制法院在解释法律上所具有的权力。1978年修正案创造了“濒危物种委员会”（ESC）——一个被号称为“上帝小组”的超法律机构。这个机构由包括政府内阁、总统任命的私人顾问等7人组成，职权就是当极少数极其重大的联邦计划或行为被《美国濒危物种法》所阻止时，由“上帝小组”予以豁免。国会成立这个超法律机构的本意就是希望其能够解除法院对泰利库大坝的禁令，该委员会成立后所召开的第一次会议的主题就在于此，不过，极具讽刺意味的是该委员会竟然拒绝对泰利库大坝的修建予以豁免。迄今为止，这个委员会也仅召开过四次会议。然而，田纳西流域管理局最终还是完成了泰利库大坝的修建，国会在1979年通过的《1980年能源和水发展拨款法案》（the Energy and Water Development Appropriations Act of 1980）中附加了一个无关的条款，对《美国濒危物种法》第七条给予立法豁免。
在这场“小鱼与大坝”的对话中，谁是真正的胜者？就法院判决而言，“小鱼”获胜。但是国会继续向大坝拨款，总统继续签署国会之决定，以至于美国联邦最高法院只能从宪政的角度去调和这种问题。而且最终，国会还是利用自己的立法权完成了大坝的修建。在该案中美国联邦最高法院遭遇到了国会及总统的巨大挑战，在司法权与立法权和行政权之间的这种强烈碰撞中，我们看到的小鱼的胜利或许仅仅是司法对其尊严的一种维护。不同的环境伦理价值观与不同的权力运行与分配方式对环境法的实施的影响是深刻的，这一点在该案中得以凸显。总之，该案中国会、总统和最高法院这三种权力的表现充分说明了生物多样性保护法律实施的艰难性与复杂性。
然而，类似“小鱼与大坝”的纷争恐怕不会结束。在面对诸如“小鱼与大坝”这样的生态价值与社会公益价值或公民私益价值之间的严重冲突时，法律是否需要采取应对措施？我们认为，法律的品格要求其肩负起解决如此尖锐之社会问题的重任。那么法律如何来解决这种冲突？法律是否需要对这些不同的利益或价值进行衡量？诚然，美国联邦最高法院可以宣称：我们无权也不能从事这种功利的衡量。但是法律终究是要解决问题的，如何对这些不同的价值予以衡量？衡量的原则、标准或依据又将如何确立？毋容置疑，这些问题是任何生物多样性保护法律所不能回避的，法律对这些问题进行制度的选择与设计亦将是不可避免的。那么，法律在进行制度的选择时应该依据什么样的原则、价值或者采取何种具体的方法？这些问题都有待我们继续思考。
[参 考 文 献]
[①] [作者简介] 陈冬（1976——），女，河南人，中国海洋大学法学院博士生，主要研究方向为环境与资源保护法学。
[②] 437 U.S.153 (1978).
[③] 美国在2001年举行的一次由全国环境法教授决定美国最著名的十大环境法案例的网上投票中，田纳西流域管理局诉希尔案（TVA v. HILL）名列榜首，其得票数几乎是位居第二位的两个案例的两倍。排名第二的是：Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984)和Ethyl Corp. v. EPA, 541 F.2d 1 (D.C. Cir. 1976)。
[④]田纳西流域管理局诉希尔一案虽然已经过去了二十多年，但是由于其充分反映了环境保护与经济发展之间的复杂关系以及社会各种力量对环境保护的综合作用而一直对美国社会产生着深刻的影响。据本案原告首席代理律师——波士顿大学法学院教授Zygmunt J.B. Plater所言，在这二十几年以来，由于媒体误导等多方面的原因，该案一直在公众和媒体心目中扮演着最“臭名昭著”（notorious）、最极端（extreme）的环境案例的角色。有关对该案的反思，具体内容可参见：Zygmunt J.B. Plater, Law and the Fourth Estate: Endangered Nature, the Press, and the Dicey Game of Democratic Governance , 32 ENVIRONMENTAL LAW. 1-36 (2002).
[⑤]根据《美国濒危物种法》的规定，该法的执行机构是内政部下属的美国渔业和野生生物局（Fish and Wildlife Service）和商业部下属的国家海洋渔业局（National Marine Fisheries Service）。《美国濒危物种法》的大部分的实施职能由美国渔业和野生动物局承担，但法律规定美国渔业和野生动物局与国家海洋渔业局负有同样的义务。《美国濒危物种法》规定：把一物种列入濒危物种名单和标示出其关键栖息地是法律对美国渔业和野生动物局、国家海洋渔业局所规定的物种保护的首要义务，而且这也正是该法对濒危物种实施保护的第一步。
[⑥] 美国《濒危物种法》规定受法律保护的濒危物种有两种：濒临灭绝的物种（endangered species）和处于灭绝危险的物种（threatened species），前一种的有关法律保护措施比后一种要多。后来在美国其他地方也发现了蜗牛镖的栖息地及相当数量的蜗牛镖，现在蜗牛镖已经下降为处于灭绝危险的物种。
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[1] 参见：Zygmunt J.B.Plater, Law and the Fourh Estate: Endangered Nature, the Press, and the Dicey Game of Democratic Governance , 32 Environmental Law. 3 (2002).
[2] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksman, Daniel R.Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 326 (3d ed. 1999).
[3] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksmal, Daniel R. Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 325 (3d ed. 1999).
[4] Nancy k. kubasek, Cary S.Silverman, Environmental Law [M]. Prentice Hall, Inc 302 (3d ed. 2000).
[5] 16 U.S.C.§1531(b).
[6] 16 U.S.C.§1531(c).
[7] James F. Berry, Mark S. Dennison, the Environmental Law and Compliance Handbook[M]. Mcgraw Hill Companies 672 (2000).
[8] 16 U.S.C.§1536(a)(2).
[9] 16 U.S.C.§1536(a)(2).
[10] 50 C.F.R.§402.02.
[11] Shannon Petersen. Congress and Charismatic Megafauna: a Legislative History of the Endangered species Act, 29 Environmental Law. 484 (1999).
[12] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksman, Daniel R.Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 331 (3d ed. 1999).
[13] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksman, Daniel R.Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 331 (3d ed. 1999).
[14] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksman, Daniel R.Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 331-332 (3d ed. 1999).
[15] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksman, Daniel R.Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 332 (3d ed. 1999).
[16] Frederick R. Anderson, Robert L. Glicksman, Daniel R.Mandelker, A. Dan Tarlock, Environmental Protection Law and Policy [M]. Apsen Law & Business 332 (3d ed. 1999).
[17] [美]S.R.凯勒特.生命的价值--生物多样性与人类社会[M].王华 王向华，译.北京知识出版社,2001.189-190.
原载于中国环境资源法学网
