摘要：在新的形势下，如何加强库区水资源保护、进行污染治理需要有新的思路和对策。本文从长江全流域性统筹规划和库区特别处理的角度出发，提出在分别处理库区和库区下游的水资源保护与利用的前提下，通过地方立法与区域立法相结合、地方性法规与行政规章相结合的方式，实现长江流域治理中的水资源保护与利用、库区发展与污染治理并重的经济、环境协调的可持续发展。
    关键词：水资源、保护、利用、立法

    The ideas of legislation about how to protect and use the water resource of the three gorges efficiently
ChongQing university Demin Chen AND Qiliang Zhou
    Abstract:In the new situation, we need new ideas and stratagem in order to strengthen the protection of water resource in three gorges region and to treat the pollution. This article come from the idea that layout the Yangtze river as a whole and deal with the three gorges region specially. We bring forth that we should deal with the reservoir region and its lower reaches differently, in consequence, to protect and use the water resource more efficiently. In order to do so, we must integrate the local legislation and regional legislation, integrate the local statute and the administrative rules. As result, we are going to realize the sustainable development in three gorges region.
Key words: water resource, protection, utilize, legislation

    长江流域是我国最大的水资源体系，其年径流量占我国各水系年径流量的35%，同时，长江流域也是我国最大的经济带。据1998年数据，长江流域GDP（四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽，浙江、江苏、上海九省）为32456.19亿元，占全国GDP的40.88%，人口4.74亿，占全国总人口38.01%，国土面积148.5万平方公里，占全国的15.5%。长江流域的发展在提高中国总体经济实力与国家的稳定大局上具有重要的全局性意义。
    三峡库区的发展在整个长江流域的发展中处于一个十分特殊的地位：西部大开发中长江上游经济中心重庆的发展、南水北调工程的西线工程都直接与三峡库区的水资源保护以及库区沿线的经济发展直接相关。如何搞好三峡水资源的保护与利用对我国未来的经济发展和水资源利用都是极其重要的。
    2003年6月1日，三峡水库开始蓄水，6月15日水位达到135米。据国家环保总局的检测，水质总体上变化不大，但粪大肠菌群严重超标，库区水质以4类和5类为主。蓄水后库区长江干流流速减缓，自净能力降低，从而引起一系列亟待处理的环境问题，如富营养化、泥沙淤积、化学品污染、传染性致病菌污染等等，大肠杆菌的严重超标只是库区将要面临和解决的这些问题中的第一个。
    另一方面，三峡水库的水资源保护对于分布在库区沿岸600多公里数以百计的小城镇发展以及直辖市重庆的未来发展都具有决定性意义。
    在新的形势下，如何加强库区水资源保护、进行污染治理需要有新的思路和对策。本文从长江全流域性统筹规划和库区特别处理的角度出发，提出在分别处理库区和库区下游的水资源保护与利用的前提下，通过地方立法与区域立法相结合、地方性法规与行政规章相结合的方式，实现长江流域治理中的水资源保护与利用、库区发展与污染治理并重的经济、环境协调的可持续发展。

     一． 三峡库区面临的新挑战
    三峡库区在蓄水之后将面临包括经济、社会、生态等在内的一系列问题，但所有问题的核心仍然是如何实现水资源的保护与合理利用。具体而言，要实现三峡水资源的保护与合理利用，我们认为面临着以下五个挑战：如何实现库区小城镇发展与生态保护的统一，如何防治面源污染，如何进行有效的传染病防治，如何应对跨区域污染、如何确保南水北调西线水质达标。
1. 库区沿线城镇发展与生态保护
促进小城镇发展是重庆市经济发展的重要战略。在库区沿线，我们可以看到，随着三峡水库移民迁建出现了一大批新兴的小城镇，这些小城镇的出现既为未来经济发展提供了可能，但同时也可能构成对三峡水库环境的重大威胁。
从目前情况来看，情况不容乐观。
据重庆市2000年环境公报，2000年重庆废污水排放总量为26.2282亿吨，其中工业废水排放量为21.3941亿吨（含火电排水量11.5422亿吨），城镇生活污水排放量4.8341亿吨，废污水排放量呈逐年增加之势。全市城镇废污水排放达标率为75.5％，其中城镇生活污水处理排放达标率仅为10.25％，工业废水排放达标率80.3％，火电冷却水排放达标率100％。
三江（长江、嘉陵江、乌江）主要超标污染物为大肠杆菌群、氨氮、ＣＯＤ、亚硝酸盐氮、挥发性酚、汞和重金属等，表明水体主要受到生活污水和工业废水的污染。
在对全市６８条次级河流１６０个断面的监测数据进行水质评价的结果表明：能够满足水域功能要求的断面仅占３６．９％，不能满足水域功能要求的占６３．１％。在监测项目中，主要超标污染物为ＣＯＤ、非离子氨、石油类及大肠杆菌群。个别区县（自治县、市）境内的次级河流水质污染尤为严重。
2002年重庆市环保局发布的信息表明，长江、嘉陵江和乌江重庆段25个监测断面总体稳定在Ⅱ-Ⅲ类水平；次级河流污染仍然较重，水质较差。在36个监测项目中，长江超过地表水环境质量Ⅲ类水质标准的有粪大肠菌群、总磷和石油类3项。
更为严重的是，库区沿岸的新兴小城镇的规划中污水的排放和处理设施如果不能得到充分重视，那么三峡水库就可能真的成为一个大的“污水塘”。
但现实是，库区沿线的大小城镇都在另找饮用水源，不准备再喝长江水。如果库区沿线小城镇将自己的未来发展与三峡水库的水资源保护割裂开来，那么三峡水库的污染防治将成为一句空话。
2. 面源污染威胁
重庆以及上游的四川都是农业大省，在农业生产过程中产生的农药、化肥、禽畜粪便等形成的大范围的面源污染构成了长江水体污染一个重要来源，但我国至今没有关于农村面源污染的立法，也没有建立相关统计数据的收集体系。
位于重庆市沙坪坝区西部的梁滩河就是一个典型的面源污染牺牲品。梁滩河发源于重庆九龙坡区，流经沙坪坝，然后在北碚区汇入嘉陵江。几年以前，梁滩河还是一个水清鱼跃的地方，但由于2000年以后，在沙坪坝的团结村、西云、土主镇等地兴起了养鸭业，当地农村从村、组到村民，都争先恐后搭起养鸭的大棚，站在梁滩河边上放眼望去，远近全是大大小小的鸭棚。所有鸭粪未经任何处理便直接排入河中，结果是昔日美丽的梁滩河变成了今天鸭粪层层淤积，没有任何鱼类、恶臭几十米外就能闻到的臭水沟。
这种农业面源污染绝非个别情况，而是一种普遍威胁。如果不能及时有效的进行治理，将对三峡水库水质构成巨大威胁。
3. 传染病控制
三峡库区是我国传染病的高发区。甲型肝炎、乙型脑炎、钩端螺旋体病、肺结核、淋病等发病率均居于全国的前几位。另外，肠道线虫病、疟疾、丝虫病也是库区群众健康的主要威胁。
这些致病菌的传播都与水体污染有直接关系。三峡蓄水后，重庆流域的长江水流速将从2.68～2.88米／秒减为0.38米／秒，江水自净能力大大降低。如何确保各类传染病得到有效控制是三峡库区经济发展的前提。
4. 跨区域污染的威胁
三峡水库的上游有重庆和四川两个大省，下游是湖北、湖南，跨区域污染是一个必须面对的客观现实。如果不能明确各方的责任和权利，就有可能出现各方推诿责任，出现排污管理真空等严重问题，加剧长江水质的恶化。
5. 南水北调水质达标
三峡水库的水质直接关系到南水北调西线工程的成败。只有充分实现库区污染治理和环境保护，才能确保有达标的长江水可以调往北方。
治理和保护三峡水资源是一个巨大的系统工程，如何协调和统筹各方利益和关系，将库区水资源的保护与利用结合起来给我们提出了一个新的课题。

    二． 流域性污染治理立法存在的问题
    以宪法为基础的我国的环境保护立法体系已基本建立，但由于历史原因和经济发展对环境保护提出新的要求，目前我国的污染防治立法已明显不能适应我国污染治理的严峻形势。
从部门法来看，我国的水资源保护立法包括：《环境保护法》、《水法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等一系列法律。在行政规章方面，国务院于1982年发布了《征收排污费暂行办法》，1988年发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》。2002年1月30日，国务院第54次常务会议通过《排污费征收使用管理条例》，并于2003年7月1日起施行，原《征收排污费暂行办法》和《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》同时废止。
这些部门法在防治污染的实践中发挥了积极作用，但是由于其立法技术上存在的问题，也使得其在一些流域性污染治理中未能受到应有的效果，淮河污染治理就是一个例子。
从流域性污染治理角度而言，我国的环境保护立法存在以下不足：
1. 管理主体、职责不明
从已经颁布施行的法律来看，只有《水污染防治法》涉及到了流域性的污染防治。但关于污染防治的管理者，法规中并没有明确的规定。
对于污染防治管理的主体，该法第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自职责，协同环境保护部门对水污染的防治实施监督管理。”
同时，第9条—第12条又规定了国务院各部门、各级地方政府在开发、调度、利用水资源，城市建设规划，工业布局规划以及对风景名胜区的保护过程中在水资源保护和污染防治领域的职责。
这就在客观上造成了在水资源管理和污染防治的多头管理，相当程度上限制了环保部门的污染防治权利，使得在城市建设规划、工业布局规划等领域的决策过程中缺少环保部门介入的法律依据，使得水资源的污染防治有可能得不到应有的重视。
流域性的污染治理必须统筹全局，通盘考虑。立法上的管理主体、职责不明将直接导致污染防治工作中的推诿和扯皮现象。同时，城市建设规划和工业布局规划都对流域性污染治理具有重要意义，而环保部门反而没有介入其中的明确法律依据，这也埋下了地方政府撇开环保部门，以损害环境为代价而盲目决策的隐患。
2. 对政府行为缺乏约束力
无论是《水法》、《水污染防治法》还是《环境保护法》，其中均规定了各级政府的水污染防治责任与义务。
《水法》第9条，《水污染防治法》第4条，《环境保护法》第7条都规定了环境保护行政主管部门是我国实施环境管理的主管部门。
另一方面，《水污染防治法》第9—12条规定了从国务院各部到县级政府的权利和义务，却没有规定环保部门的权利，第16条更规定了环保部门在处理相关污染单位之前必须先得到相应级别政府的批准。
《环境保护法》第16—21条同样规定了从国务院到县级政府的环境保护义务。
遗憾的是，所有关于各级政府的环境保护义务均没有相应的约束和监督措施。由于法律规定中各级政府所承担的环境保护义务都是涉及国计民生的大事，如城市建设规划、地下水源保护等等，在缺乏监督的情况下，政府的环境保护义务难以落到实处。
对于流域性污染治理而言，如何约束地方保护主义，监督政府行为将是保证污染治理取得成功的关键。
3. 面源污染立法缺位
《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》其涉及的污染主体包括：工业企业（《环境保护法》），单位、企业事业单位（《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》），2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》又增加了个体工商户作为排污收费对象。但作为水资源主要污染源之一的面源污染主体：农村承包经营户，至今没有成为我国水资源污染防治的立法规范对象。
农村情况复杂，更加需要一个规范的法律来使得对广大农村地区的环境管理有章可循，这样才能保证流域性污染防治的根本性和普遍性，从根本上实现流域生态与水资源保护的同步进行。

    三．水资源保护与利用立法对策
    为了加强我国三峡水资源流域性保护，针对我国现有水资源污染防治立法的不足，我们认为可以从以下两个角度出发考虑新的水资源立法：1.长江全流域性统筹规划和库区特别处理；2.水资源保护与利用、库区发展与污染治理并重。
从这两个角度出发，我们提出以下立法建议：
1. 完善我国环境保护立法体系
建议制定一部统一的环境法典，对我国环境保护中涉及的主体、客体以及管理者的权利与义务进行明确规定，同时规定对于违反环境保护义务政府行为的制约和救济方式，在我国建立一个高效、协调的环境保护法律体系。
2. 地方立法与区域立法相结合
三峡水资源的保护涉及到重庆、湖北以及上游的四川。通过地方立法与区域立法相结合的方式，充分协调兼顾各方利益，明确各方责任，最大限度地调动各地的积极性，使三峡库区周边的省市都参与到三峡水资源的保护行动中来，确保三峡水质符合国家标准。
对三峡库区的环境保护可以进行特别立法，在长江流域性统筹的基础上针对库区特殊情况特别处理，提高库区水资源保护的效率和力度。
3. 地方性法规与行政规章相结合
通过地方性法规确定各级地方环保部门的权力和职责，同时通过行政规章细化环保部门与其他各相关政府部门的职权关系，协调库区企业、城镇和农村居民的利益，促使其行为方式向有利于环境保护的方向转变，为库区实现良性生态循环奠定基础。
4 立法应注重水资源保护与利用并重
水资源的保护最终还是为了可持续的利用。在针对三峡水资源保护的立法过程中应充分考虑水资源的有效利用以及随之而来的各方的利益关系处理。
通过在水资源利用中利于引入市场运作机制的方式，可以扩大资金来源，引入先进技术与管理方式，有利于加快我国水资源保护与利用的进程，早日实现三峡水资源全面保护和高效利用的目标。
这就需要立法对投资者的权益进行确认，同时，也需要通过立法对投资者的行为进行监督，确保其不会在缺乏监督的情形下去追逐市场外部性带来的利益。

参考文献：
1. 参考文献： 刘兆德 虞孝感 《长江流域相对资源承载力与可持续发展研究》 长江流域资源与环境 2002年第一期

2. 吕忠梅 《长江流域水资源保护立法问题研究》 2001年11月 法律图书馆HLHTTP://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?wz=http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=18749&no=280