林业可持续发展和森林资源保护与管理的法律问题
发布时间:2013年01月15日 来源: 浏览量:766

    摘要:本文在指出林业可持续发展的重要性的基础上,分别对我国林权结构、林业生态效益补偿、林业保护管理的监督力、采伐报批程序及森林保护管理的整体性等有关林业可持续发展和森林资源保护与管理方面存在的法律问题进行了分析并提出了完善这些法律问题的建议。
    关键词:林业可持续发展 森林资源 保护与管理

    一、什么是林业可持续发展
    森林是有用的资源,森林给当今和未来世代带来了多种好处,同时它们也是可更新资源,因此所有的世代都有可能享用——但前提是它们必须得到持续的维护。如果这些资源得不到持续地维护,当今世代就会在享用他们的同时把未来世代排除在外[1],所以,我们要通过森林的可持续发展,改善人类福利,这也符合粮农组织林业战略计划,也就是所谓的林业可持续发展。
    二、我国林业可持续发展和森林资源保护与管理存在的法律问题及其完善的建议
    我国政府十分重视生态环境建设和林业建设,先后修改了《森林法》并制定了许多相关的林业政策,投入了大量林业资金,取得了一定的治理效果,但同时也存在许多不相适应的法律问题,制约和妨碍了林业的可持续发展。
    (一) 林权结构模式受约束
我国森林资源绝大部分属于国家和集体所有,但是这种产权结构完全是计划经济条件下的产物,是社会主义公有制基本经济制度在林业产权设置上的具体体现。其所体现的是一种严格意义上的经济(公有制经济)和政治意愿(社会主义制度)而非林业可持续发展。[2]所以这两种产权制度在市场经济的发展中有其一定的弊端。公有产权制度最大的弊端是名义上产权是清晰的,所有人是存在的,实际上不存在具体的所有人,没有人真正关心所有权人的利益,只关心本部门利益、本单位利益和本行业的经济利益,对森林资源生态保护的社会公众利益则漠不关心。公有产权制度下,特别是国有产权制度下,产权的激励较低,监管成本高,这一点以现实的国有林业企事业人事臃肿,非生产性支出过大的事实所映衬。集体产权的森林经营模式是一种理论上的群众自治管理,同时又是一级享有一定行政职能的委托性管理机构,行使林区社会管理的某些职能。集体组织的这种双重属性,决定了其管理运行不可能按照合伙或合作等企业股权组合形式来全透明运行,不可能完全置于集体成员的监督之下,行政权利的介入,容易导致集体利益的代表人(村长或村支书)及其村委会成员个人对森林资源的使用和经营权利过大,在利益的驱动下,难免滥用权力,背离集体成员的长远利益,侵害集体群众的经济和生态权利。相对于公有产权,森林资源的私有产权本身对权利人进行财产的保值增值的激励,有利于森林资源产权的高效率。就森林生态保护而言,公有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营者的盗伐,最终导致森林资源的严重破坏(特别是在经济落后的国家,森林资源产权的公有所带来的生态破坏尤其严重,并且具有相当的普遍性);而私人产权则往往伴随着权利人对森林的尽量关注和爱护、有理性地适度采伐和细心恢复等,私人对个人森林资源财产的关照,主观上促进了私人森林资源财产权质量和数量的增加,客观上保护了森林资源可持续增长的资源基础,因而也促进了森林生态效益[2],当然,在这里我并无全盘私有化的意思,也并非森林私有化了林业发展的所有问题就解决了。实际上世界各国的森林,还是国有的多。
所以,笔者建议,要对不同森林分类的产权进行优化和选择,大致上分为两种:生态公益林和商品林。首先对于生态公益林,从主导属性和任务来看,生态公益林所提供的生态服务是一种严格意义上的社会产品或公共产品。按照公共产权理论,生态公益林产权结构适合以公有产权形式作为最优的选择,并且在森林资源不变的情况下,应当最大限度的分散森林资源经营权和管理权[7]。从森林生态保护的世界发展潮流来看,集体所有、农民经营这种所谓的公有化管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化,更不在于资金使用上的集体所有和集体调配,其公有化应当更多地体现在森林产品的公共属性上,落脚点在于能否有效保护农民的经济利益:1)尊重个人“经营权”及林木所有权,按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属,由农民直接享受国家财政补贴,改过去的“暗补”为“明补”,资金的使用必需由实际经营者(即农民)掌握;2)应当允许农民在被保护的森林里开展必要的生产活动,以增加经济收入,如林中间作、林副产品生产等;3)对农民森林经营行为进行监督和控制(主要是采伐限制),以保证森林经营行为不损害森林公共生态效益。其次,对于商品林,顾名思义是以生产商品为主要目标,以追求经济效益为唯一目的。从产权激励机制的角度判断,建立商品林私人所有的产权结构更有利于提高商品林经营管理的积极性,更有利于提高商品林经济效益的实现。目前我国商品林产权结构的实际情况是,国有和集体林业经营单位掌握绝大多数的森林蓄积量和面积,真正的私人占有资源量还非常有限。从商品林的经济目标出发,其林木的采伐和利用应当严格按照市场经济的价值规律、供求关系以及价格规律来组织,何时采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是经营管理者自身的私有权力。国家仅以其对森林土地资源的所有权而对私人森林资源产权实施法律监督,通过制定和实施森林资源采伐更新,监督森林经营行为,使其经济行为保持在公共生态利益所能容忍的最低范围之内即可。
    (二) 林业生态效益补偿制度建立的法律问题
生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度,是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。这一概念包括两层含义:一是自然资源作为资源性资产,具有经济价值和生态价值,使用权人向其所有权人支付一定的费用,这是所有权人实现其经济利益的方式;二是对生态环境保护做出努力并付出代价者理应得到相应的经济补偿,而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境,应当对其进行补偿,这是因为生态功能是具有价值的[3]。
在我国的《森林法》中规定了“国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”然而,却一直没有正式出台对基金来源、怎样补、补多少的下位法,造成了森林的经营者只有投入而无回报的不合理状况。例如,浙江省临安市天目山自然保护区的243名村民,状告当地政府不作为,要求给予“生态补偿”一案,产生很大的社会反响,引起社会各界的广泛关注,成为我国第一起“生态补偿”纠纷案件。这无疑对我国生态补偿制度敲响了警钟。目前,一些地方政府出台了关于森林生态补偿的地方规章并明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源,是林业管理体制的一大创新,对我国森林生态补偿具有重要的借鉴价值。
但是,一些办法规定的补偿标准偏低,我们要从根本上解决好生态公益林补偿资金不足与农民需要足额的生态公益林补偿金之间的矛盾,必须拓宽生态公益林补偿费的筹资渠道。笔者以为,应通过下列途径建立多层次的生态补偿机制:一是财政投入。生态公益林的主导作用是其生态功能,受益的是全社会,而社会利益的代表是各级人民政府,理应由财政支付生态公益林的补偿费用。因此,财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要资金来源。二是设置森林生态补偿费。三是征收生态补偿费。征收项目可包括:木材加工、贩运,征用、占用林地,经营,森林旅游,风景区的商业活动,以及林业部门依法收取的环保补偿、罚款等。可考虑从森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费。四是林业部门补偿。从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金,主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等。五是社会公众补偿。可考虑从现有的从业人员收入中收取一定的费用,如收取基本工资总额的一定比例作为生态公益林的补偿费。六是社会捐赠[4]。七是发行生态彩票。
    (三) 林业保护管理的监督力度不够
近年来,林业保护的管理工作取得了一些成绩,尤其是国家林业局派驻各地森林资源监督的管理机构加大了对政府违法征用林地、毁林开垦、以及退耕还林工程实施情况的监督为国家挽回森林植被恢复损失数亿元。但是一些监督管理部门的监督力度仍然不够,对林地用途管理制度、占用林地审核制度的监督力度及对破坏林地案件的监察力度还未落到实处。
针对上述存在的问题,森林资源管理和监督部门要把对林业保护管理监督作为重点工作,按照国发明电[1998]8号通知的要求,采取最严格的措施,重点监督检查因政府行为发生的违法征占林地及毁林种植农作物、林间过度放牧等导致有林地逆转问题,巩固扩大林地保护的成果[5]。
1、 严格林地用途管制制度落实情况监督,防止有林地逆转和林地非法流失。首先,
要督促地方各级人们政府制定《林地保护利用规划》,开展森林资源规划设计调查,健全森林资源档案,真正把发展林业的用地落实到山头地块。其次,加强对林地使用、开发、利用和权属变更情况进行监督检查,督促县级林业主管部门及时更新森林资源档案,并对其准确性进行实地抽查核实,为林地保护管理提供基础数据。第三,要加强对森林资源流转的监督,坚决制止并及时依法纠正国有森林资源资产流失和森林破坏的现象。第四,继续抓好林权登记工作的监督,明确权属,使林权权利人的合法利益的保护落实到实处。
2、严格征占用林地审核制度监督,依法规范林地利用行为。工程项目征占用林地的,必须依法办理审批手续,林业主管部门要认真履行职责,从严审核,并按规定收取、使用、管理森林植被恢复费,确保恢复不少于因占地而损失的森林面积,达到林地总量动态平衡的目标。要加强部门之间的协作配合,充分发挥监督部门的特有作用。《森林法实施条例》虽然规定了林地的第一道审核是林业主管部门,但如果没有国土、交通、水利等部门的配合也难以将征占用林地审核制度落到实处,林业主管部门和森林资源监督机构要做到主动沟通,提前介入,公开征占用林地审批程序,确保建设项目如期开工。
3、加大对破坏林地案件的督查力度。首先,要督促各级林业主管部门对毁林开垦和非法占地行为始终保持强有力的打击态势,坚决做到随起随刹。凡是出现毁林开垦和非法占地的,要严格按照有关规定,不仅要做到谁破坏,谁恢复,而且要依法追究相关责任人和有关领导的责任。其次,加大对违法征占用林地、毁林开荒和林间过度放牧等工作的监督检查力度,对违法乱批乱占林地和拒不缴纳或擅自减免森林植被恢复费的违法行为,要坚决予以查处。最后,做好破坏森林资源案件查处结果的跟踪监督,对所有违法行为要一查到底,绝不姑息,切实树立起执法者的权威。同时,要狠抓整改措施和对责任人处理落实工作,不论是谁,只要破坏了森林资源,都要依法严肃处理。
    (四) 林木采伐的报批程序繁冗
随着我国社会经济的快速发展,各行各业日益繁荣昌盛,各大中型工程建设项目征占用林地频繁,给林地、林权管理带来了发展和改革机遇。但是,按照国发[2001]2号文精神,征占用林地内林木的采伐要纳入商品材管理。重点国有林区对天然林实行全面禁伐以后,国家对商品材采伐限额管理进行了宏观调控,甚至对部分省(市、区)实行木材生产零计划。这样,区内无论占地面积的大小、采伐林木数量的多少,林分的起源是天然林还是人工林,这些林木的采伐都要层层上报至国务院林业行政主管部门审批,势必造成林木采伐管理工作出现复杂而混乱的局面。这种管理方式已不适应新时期林业发展的要求,会严重影响林业行业的形象。
另外,世界气候的复杂变化,导致各种自然灾害频繁发生,造成大量林木损毁,又加之受造林树种选择不当、营林方式不切合实际或不科学等原因的影响,造成大量林分感染病虫害或受到野生动物危害。这些受害林木需要及时清理,这样既可以减少林木所有者的损失,又不至于使病虫害发生蔓延。如果清理各项受害林木也需层层上报至国务院林业行政主管部门申请专项木材生产计划,十分不利于森林资源管理及林业行政执法管理[6]。
笔者认为,简化征占用林地内林木和受灾害林木的采伐报批程序迫在眉睫。国有重点林区内征占用林地内林木的采伐和受灾害林木的采伐,应由当地林业主管部门审批,所需限额纳入当地或本单位年度森林采伐限额内管理,如超过当地或本单位年度森林采伐限额,才由本级林业主管部门向上级林业主管部门申请追加专项限额。无论所采伐的林木属于哪一类林种、需纳入哪一种采伐类型和哪一种消耗结构,都应当由地方林业主管部门审查批准,而不应当再层层上报至国务院林业行政主管部门审批。应制定相应的管理办法,规范采伐面积、采伐数量等因子,具体由哪级林业主管部门审批,以法律的形式固定下来。
    (五) 各种影响林业保护和管理的制度欠整体考虑
现阶段,我国对林业保护和管理的法律相当重视,但林业可持续发展还应当从整体上考察各种影响林业保护和管理的制度,因为他们之间的相互作用有可能阻碍林业可持续利用。
笔者认为应从以下两方面进行协调:首先,要对各种影响林业保护和管理的法律进行协调,虽然我国颁布了《森林法》、《水法》等法律,但我们应该意识到要把森林、水、土壤等视为一个整体来考虑,因为它们三者对维持生态系统来说都是至关重要的。如果没有适当的保护土壤和淡水资源,仅仅保护森林是毫无意义的。尽管国家的森林立法是恰当的,各种法律之间还是有可能存在需要弥补的重大裂缝。其次,要对从事影响森林的活动的企业、公司、政府和国家援助机构进行协调,例如:对所有的森林项目或直接影响森林的水力发电、河流分水等项目进行长期影响评估。这些评估应当立足于从整体上分析生态系统,并考虑对现在或将来生活在该地区(或附近地区)的居民的影响[1]。国家的森林立法应当要求那些从事影响森林的活动的企业、公司、政府、银行和国家援助机构应当把这种评估作为他们项目可行性研究的一个组成部分。。


参考文献:
[1] [美] 爱蒂丝.布朗.魏伊丝 ,汪劲译 ,《公平的对待未来人类》, 法律出办社2000版
[2] 孔凡斌 ,论南方林区森林生态保护与森林资源产权管理模式 ,《林业资源管理》2004.2
[3] 曹明得 ,对建立我国生态补偿制度的思考 ,《法学》,2004.3
[4] www.gdf.gov.cn/lssg/lssg-127.Asp
[5] 汪洪波,把林地用途管制制度落到实处 ,《中国林业》2004.5
[6] 李裕 ,重点国有林区森林资源管理政策变革措施分析 《林业资源管理》2004.2
[7] 尹来邦 ,关于生态公益林法律保护的几点建议 《中国林业》2004.5A

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