我国是水资源短缺的国家，城市缺水问题尤为突出。国家高度重视城市供水、节水和水污染防治工作，不仅提出了建设节水型城市的号召，而且于今年发布了《节水型城市目标导则》和《节水型城市目标考核标准》，开展了节水型城市的评选活动。这些活动的开展对于中国水资源可持续利用战略的实施，提高用水效率，建成节水防污型的社会具有十分重要的意义，但从更大和更广的范围看，全社会的节水意识尚未形成、许多节水措施尚未跟上，节水的实际成效与可持续发展的要求还有很大距离，这是因为提高用水效率不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命。所以，要在中国真正建设节水型城市，还必须有更加完善与合理的制度安排，有更加完善的法律保障措施。 一、建设节水型城市是中国未来发展的必然选择 随着经济快速增长和人口不断增加，我国资源不足的矛盾会越来越突出。其中，水资源不足是受到关注度最高的问题，因为水资源是最基础也是具有全局和长远影响的最重要的战略性自然资源，2002年的约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议，将水问题列为全球可持续发展的五大问题之首。 从中国的情况看， 水资源紧缺已经成为经济社会发展的主要制约因素。我国的水资源总量本来就不丰富，人均占有量只有世界平均水平的1/3，还具有区域分布、年内及年际分布不均衡的特点。国家统计局发布的2004年中国国民经济和社会发展统计公报称，2003年全国79个城市缺水，超过2300万人口、1300万头牲畜发生临时性饮水困难。现实生活中，我们也能感受到水危机已经离我们越来越近——“风动飞沙扬”的黄土高原，有河皆干、有水皆污的北方城市，世称“鱼米之乡”的江南地区近些年来也大喊“缺水”。 在中国的水资源问题中，由于城市是工业和人口密集区，缺乏完整的自然意义上的生态系统，水资源的消耗占主导地位，水资源制约更加突出。相应的是，造成水资源问题的原因也在城市得以更为集中的体现： 我国是世界上用水最多的国家，同时也是水资源利用效率低下的国家。我国万元GDP用水量是世界平均用水量的4倍；每万元工业增加值的用水量是发达国家的5—10倍；每一立方米的水能生产出的工业生产总值大约是世界平均水平的1/5；我们一般工业用水的重复利用率大概是60％左右，而发达国家可以达到85％以上。此外，我们国家在污水处理回用、海水利用、雨洪资源的利用方面水平也比较低。 人们严重缺乏水危机意识，水资源浪费现象令人触目惊心。多数城市供水管网跑冒滴漏损失率高达20%，家用冲水马桶的耗水量最高可占到一些家庭日用水量的60%左右，仅冲厕一项，我国每年就消耗大约100多亿立方米自来水，相当于50座国内中型城市的年自来水用量。并且我们冲厕用水主要是洁净的自来水。 人们不仅浪费着正在用的水，还在无形中破坏着那些尚未使用的水资源。国家环境保护总局统计，近20年间，全国污水排放总量增加了2倍多，每年约有1/3的工业废水和2/3的生活污水未经任何处理就直排，江河湖海遭受严重污染。2003年，据对13.46万公里河流水质进行评价，五类或劣五类河长占26.5%，与2002年相比有所增加。 除了浪费水和污染水外，由于不明水规律，对水资源的开发缺乏统一规划和科学管理，也不利于水资源的开发利用。例如，许多的城市规划与工业布局未能充分考虑水资源条件，造成局部地区地下水超量开采，水源枯竭。 就目前的现状看，水源性、工程性、浪费性、水质性四大类型的缺水在我国城市均有发生。据专家预计，到2030年，我们国的人口将达到最高峰，用水量将达到7000到8000亿立方米，人均水资源量还将从现在的人均2200M3下降到1700 M3，接近国际公认的警戒线。这些不可回避的挑战摆在我们的面前，迫使我们反思。 中国传统的用水方式表现为“两高一低”（高取水、低利用、高排放）。这种方式能够持续必须基于两个前提。一是水资源取之不尽用之不竭，而且廉价；二是水污染和生态破坏永远不会超过生态系统的自净能力，不影响人类自身的生存和发展。人类社会发展到今天，这两个前提显然不再成立。这种发展模式正日渐难以为继，我们要发展必须重新选择。 中国要实现的全面建设小康社会的宏伟目标，工业化和城镇化的步伐必然会进一步加快，而水资源的供应能力是有限的，地球将无力支撑一个大量消耗水资源的国家，我们的富裕之路，必定是一条更加节约的可持续发展之路，建设节约型城市是中国未来发展的唯一选择。 二、法治是建设节水型城市的必由之路 就中国水资源问题来看，缺水是一种现象，并且从资源有限的角度讲是一个必然发生的现象，那么比缺水危机更有害的是不合理用水。如果说水资源时空分布的不均是缺水的“天灾”，那么比“天灾”更严重的是“人祸”，随处可见的人为的浪费水、破坏水，是缺水的直接原因，更是我国水资源的大敌。因此，我们说中国的水问题不单纯的是水资源本身的问题，而是由于人——自然——人的关系紧张而形成的社会问题。在此意义上，解决中国水资源问题的思路也不应该仅仅是一种技术的思路，而必须是通过调控人类的行为实现水资源的合理开发利用与保护机制，实现人——自然——人关系的和谐共存。简言之，必须通过确立人类行为准则，才能从根本上解决在水资源有限条件下的可持续利用问题。正因如此，我们认为，提高水资源利用率，建设节水型城市是一个社会问题，更是一个法律问题。 所谓“社会”，是人及其行为形成的各种组织体，包括政治、经济、科技和文化各个方面。节水型城市建设是一场社会革命。我们要建设节水型城市，必须创新和建设节水的制度、节水的经济、节水的科学技术和节水的文化，建立全面节水机制。迄今为止，解决社会问题的最有效也是最可能的方法仍然是通过合理的制度安排，将人们的行为纳入规范的轨道，形成和谐的社会秩序，实现良性循环。而在各种制度安排中，法律具有更加基础和核心的地位。 首先，节水型城市的建设是一件关系到中国的发展，关系到中华民族的发展与繁荣，关系到我们的子孙后代生存与发展，关系到每个人的根本利益的大事，对于这样一个关系国家和民族前途与命运的重大问题，应该以一种庄严的、规范的形式将人民的意志进行宣示，这种意志表达的最高也是最庄严的形式就是法律。因此，通过立法程序将建设节约型城市这样一种神圣的意志转化为国家意志，成为调整人——水——人统一关系的最高准则，不仅是必要的，而且是必须的，只有通过立法，才能将人民的意志法定化，使建立节约型城市事业获得合法性；只有通过立法，才能通过法定形式，为其调整对象提供行为预期，促使行为人理性的选择自己的行为。 其次，法律制度是其它制度安排与运用的基础和依据，法律是社会利益的平衡器与调节阀，其基本功能在于通过立法的形式将各种利益诉求与调节的手段与方式固定下来，为节水型城市建设奠定合法性与合理性基础。法律通过设立水资源管理体制将节水的政治安排法定化，为国家的水资源管理权提供合法来源，通过权利的设定为节水型城市建设中经济手段的运用提供权利基础与基本行为规则，通过利益的重新分配推进节水科技的进步与普及，通过法律原则的设定促进人们节水意识的提高与节水文化的形成。正是在这个意义上，我们认为节水型城市的本质特征在于建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，普及与推广节水新技术、新工艺、新产品，不断提高水资源的利用效率和效益。 其实，运用法律手段建设节约型社会也是世界各国的通行做法，清洁生产、绿色消费已经成为国际上建设节约型城市的一般原则与基本理念，日本带有刻度的煮蛋锅与承接雨水的节水桶的广泛运用，表明节水已经成为人们的自觉行动。在我国，有关建设节约型城市的法律法规已经出台得不少，如1998年经国务院批准颁布的《城市节约用水管理规定》，2002年全国人大常委会在对《中华人民共和国水法》进行修改时，特别突出了资源国家所有权制度；建立流域管理与区域管理并重、两者并重；统一管理与分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的新型管理体制；建立和完善了水资源有偿使用制度、水资源规划制度、用水总量控制与定额管理制度、水资源保护制度等等。今年，国家还发布了《节水型城市目标导则》和《节水型城市目标考核标准》。此外，国家还出台了如《关于加强节水型社会建设试点工作的通知》、《关于开展节水型城市评选活动的通知》等政策性文件，正在制定一批急需的节水标准；一些地方根据国家法律法规也出台了有关建设节水型城市的地方性法规规章，制定了相应的地方性规划和计划。 应该说，从立法的角度看，建设节水型城市的法律制度框架已经基本形成，一些重要的制度安排已经到位。但是，徒法不能自行，要将纸面上的法律变为人们的实际行动，使节水成为每个人的自觉行为、成为政府管理的基本理念、成为企业的生产目标，我们还有很长的路要走。 第一，我们需要有进一步完善的节水法律制度。虽然我国已经有了《水法》的关于建立节水型社会的原则性规定以及一些配套的法规与标准，但总体来看，立法的不完备与不适应现象依然存在，如我国的水权制度并未建立、统一的水资源管理体制并不完善、节水的专门法规已经明显滞后、节水的标准体系远为形成等等。这些问题并将对节水型城市建带来不利影响，因此，必须要进一步制定法律，完善制度。建议对《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律进行完善，确立水权制度，建立协调的水资源统一管理体制，合理配置水资源管理权；以《城市节约用水管理规定》为基础，制定专门的《节水法》以及相关配套法规；建立包括基础标准、方法标准、城市综合标准、行业标准、产品标准、里利用标准等在内的完善的节水标准体系。 第二，我们需要有管理理念的转变与管理方式的变革。虽然我国的水资源统一管理的基本体制已经由法律确定，但新的管理体制的有效运行必须有相应的理念与制度的有效配合，新的管理体制要实现由“以需定供”到用“以供定需”指导思想转变，要实现由单一节水管理到全面节水管理的转变，由命令型节水管理到公众参与型节水管理的转变，由要素型节水管理到生态建设型节水管理的转变。 第三，我们需要建设良好的节水文化。法律制度安排的实现既有赖于良好的文化环境，同时也可以促进新的节水文化的形成，我国节水型城市建设过程中许多问题都表明了节水文化建设的必要性与重要性，因此，必须通过法律制度的实施，积极推进节水文化在我国的形成，提高全社会的水忧患意识和节水意识，提倡节水型的文明消费，包括节约用水、少排污水，保护水资源等等。 总之，水资源中度短缺是我们的国情，节水型发展是我们的必过之关，建设节水型城市是我们的必然选择，法治是我们的必由之路。 （本文发表于《检察日报》2005年9月26日，发表时略有删节）
