【内容提要】我国目前所实施的森林生态效益补偿制度对森林生态效益的发挥起到了极其重要的作用，但在许多方面还存在不足，应当根据公共物品理论、外部效益理论、可持续发展理论、环境公平理论，对我国森林生态效益补偿制度进行创新和完善。
【关键词】森林 生态效益补偿 价值基础 理论依据 制度完善

    森林生态效益补偿，即面对近年来我国生态环境日益恶化、林农从事林业的积极性下降等局面，国家对于生态公益林的生产经营者所进行的经济补偿。它是我国政府为提高森林生态效益，经过较长时间的酝酿和实践调查后所选择的一种重要手段。我国森林生态效益补偿之路业已铺开，但补偿政策离最后成功之道仍漫长而遥远。对此，我国政府和学术界应引起重视和关注。
    一、我国森林生态效益的补偿制度的沿革
    我国森林生态效益补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法普遍调整以及个别地方立法试点先行的渐进过程。
1953年，我国就建立了育林资金制度。这一制度的建立，对我国用材林的发展起到了积极的促进作用。1981年，根据中发[1981]12号文件《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，我国进一步扩大了育林基金的征收范围，不少地方根据这一文件将征收育林基金的范围扩大到防护林和经济林等生态林。随着我国社会和经济的不断发展，以及育林基金制度的不断完善，我国建立森林生态效益补偿制度时机已经成熟。1992年，国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发[1992]12号）明确指出：要建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。1992年末，原国家林业部邀请有关部委参加对我国13个省的林区进行考察，决定建立森林生态效益补偿机制。1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1998年《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。2000年，国务院颁布的《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。到目前为止，全国已有部分省、市出台了生态公益林建设和补偿办法。
    从2001年起，为了加强重点防护林和特种用途森林的经营保护工作，提高经营者的积极性，中央决定由国家财政直接拨款10亿元，在全国11个省区，进行森林生态效益补助资金发放试点，还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿和防沙治沙工程等。
    2004年12月10日，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施；其重点是对公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金；基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地；同时中央政府将先期拿出20亿元人民币，对全国4亿亩的重点公益林进行森林生态效益补偿。
    二、我国目前的森林生态效益补偿制度存在的不足
    （一）行政调节的随意性强，缺乏明确的补偿方案。我国森林生态补偿政策立法调整的范围目前包括特定的国家重大生态工程建设项目与一般型的生态公益林日常管护活动之两个主要方面，主要是指国家组织实施的天然林保护工程、退耕还林工程及防沙治沙工程等。但是我国目前的生态补偿政策较为零散、行政调节的随意性强，缺乏明确的补偿方案。
    （二）对经济利益的最大化追求。目前的森林生态效益补偿制度是建立在传统的经济系统基础上，从森林资源来看：传统经济系统只关注其工具性的外在的经济效益，忽视了作为生产要素的森林资源的内在生态价值；只关注当前的消费；忽视了森林资源本身的有限性；不顾森林生态环境的承受能力，恣意的消费、破坏、污染森林资源，忽视了森林生态环境进行自我调节的阈值。森林给砍伐者带来极大的经济效益，然而过度砍伐森林导致生态失衡，产生了生态危机。
    （三）生态效益补偿的主体不明确。目前的森林资源生态效益补偿制度对补偿资金的来源问题（即谁是补偿者）以及补给谁的问题不明确。补偿资金几乎全部来源于国家财政拨款，筹资渠道过于单一。尚未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，财政负担重、财政转移支付缺乏稳定可靠性，难以满足我国大约有1亿公顷生态公益林营造与管护的实际需要。由于我国的森林所有者有国家、集体和个人三种，所有者和经营者两者都有可能成为补偿对象，被补偿者应该是谁不明确。现有8.06亿亩被划为重点防护林和特种用途林（位于大江大河源头和大型水库周围）未列入补偿范围；对广布各地的集体公益林，除了广东省地方补偿政策与法规已将其不做区分地纳入调整之列以外，全国其他省区尚处于立法调整的空白。
    （四）把森林资源仅当作客体加以保护，保护范围局限于树木和其他木本植物。目前的森林资源生态效益补偿制度把森林看作是营造、抚育、保护和管理的对象，把森林资源仅当作客体加以保护，从功利主义出发来思考问题并进行法律制度设计，其目的仍然是为了满足人类的需求，不承认森林具有自身的价值和生存的权利，这无疑是“人类中心主义”为主导的生态伦理观念。同时，目前的森林生态效益补偿制度忽视了对林木周围生态环境的保护，只孤立地看待林木的保护问题。事实上，森林是一个开放的系统，它与周围的生态环境密不可分，只有把它放在生态系统的整体中来进行保护才是合理的，才能更有效的保护森林资源并发挥其生态效益。这种将森林资源的生态补偿仅局限于树木和其他木本植物的观点缺乏生态保护的整体主义。
    （五）森林生态效益补偿标准难以确定，补偿的标准偏低。从理论上讲，森林为社会提供了无偿生态服务，使得森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，要确定私人边际收益和社会边际收益是十分困难的，目前对森林生态效益计量和补偿标准问题还没有统一标准。就补偿的标准与程度而言，在目前的行政主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的承受能力（即财政支付能力），没有导入市场运作机制，无法对生态公益林所能提供的生态服务价值充分把握，因而难以科学合理地确定补偿标准。
    （六）在森林生态效益补偿实践中，尚存在着一些亟待解决的问题。如政策执行过程中存在“生态补偿不到位”的问题【1】，目前正在实施的森林生态效益补偿机制中没有引入竞争机制和市场机制等。
    三、建立森林生态补偿制度的价值基础和理论依据
    （一）建立森林生态补偿制度的价值基础
森林生态效益补偿机制的建立与发展，从其内在的价值取向而言，正是协调诸种权利形态之间的冲突。主要是协调公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。随着环境污染的日益加剧，“生态环境危机”成为威胁人类生存和制约经济发展的直接因素，人类才开始意识到生态环境与人类的命运息息相关，人类应该尊重自然，与自然和谐相处，只有保护生态环境，才能使人类生活在舒适的环境中。《人类环境宣言》 明确宣示：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利并且负有保护这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”【2】而生态效益补偿机制的建立正协调了这三种权利之间的矛盾。通过这种机制，国家对生态公益林的经营者的经济利益给予合理的补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，并维护了他们的生存权和发展权；同时，由于林区居民的生存权、发展权得到了保障，也就维护了公民的环境权。因此，就森林生态效益补偿这一现代法律制度的终极价值取向而言，协调环境权与生存权、发展权的冲突乃是这一制度产生与发展的价值动因。实行森林生态效益资金补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质为公民享有环境权、生存权和发展权等基本权利提供了可靠保障，协调了公民各方面权利的冲突。
    （二）建立森林生态补偿制度的理论依据
    1.公共物品理论
    森林的过度砍伐与利用的首要原因在于人们对森林都有使用权，而个人对森林的损耗、枯竭不必承担相应的成本。经济学称其为“公地悲剧”，是指对森林生态资源地保护就如同灯塔的修建、道路的维修一样，是一种非排他性的公共物品的提供。它在消费上不具有排他性，只要它存在，无论何人即可消费。由于缺乏安全、专一、排他性的产权使得森林资源不能自由的投向最有效的用途，所有人都可无节制的争夺使用有限的森林资源，导致了“公地悲剧”不可避免的发生。
森林生态补偿制度的建立的目的就是为了防止和补偿“公地悲剧”。人们愿意享受森林资源却不愿为此支出，常常出现“搭便车”的现象。此时尽靠市场的作用是不够的，单纯的通过市场是不能保证森林生态环境的有效保护。因为，在环境保护领域中，个人理性并不必然的产生集体理性，个人的最优选择与集体或社会利益往往是背道而驰的，当森林生态环境遭到污染、破坏时，作为理性的个人是不会考虑森林生态的补偿，而只顾自己去享受新鲜空气、优雅环境。因为大多数人都希望别人去努力而自己坐享其成——这种现象经济学中称之为“搭便车”所以森林生态的保护与补偿单靠理性的个人，甚至集体都是无法实现的，而只能由政府通过对所有使用环境公共物品的人按一定标准收取税、费的方式来实现森林生态的价值补偿。
    2.外部效益理论
    外部经济与外部不经济，一般称为“外部性理论”，其基本含义是指某个人在市场外影响到另一个人的福利。外部不经济就是指某个人的行为对别人产生了不利影响。乱砍伐森林就是一个典型例子。森林生态资源作为一种非排他性却又有竞争性的公共资源【3】，一个人的使用会对社会上其他人产生一定的外部效应，引起社会和私人纯产值的差异。比如：从私人的角度看：对于森林资源就伐木工人来说，砍伐森林是他们生存的来源，他们可以将砍伐的树木制作成不同商品在市场上进行买卖，从而获得利润来补足生活所需。但从社会的角度来说，森林资源不仅自身作为商品的功能还有保持水土、涵养水源、净化空气与水质、美化环境、提供游憩场所等生态功能。并且许多国家的科学家经过多种经济计量方法证实，森林生态的价值远远超过其椐经济价值。就森林资源的蓄水功能来分析,在林地，森林涵养水资源占降水的55%,而在裸地面，约55％的降水变为地表水流失。森林犹如巨大的水库。据测算666.7h㎡的森林涵养水源量相当与100×104m3容量的水库。    【4】所以砍伐森林从私人角度看是盈利了，从社会角度看是亏损。。对于这一类属于市场体系之外的“负外部性”，政府的干预是必须的，政府可以通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认环境的价值。使得滥伐森林者不得为之，若为之应受到相关法律法规的处罚。【5】政府可以对乱砍伐森林者或森林资源的享受者征收一定比例的生态价值补偿金。外部效益理论不仅适用于对滥砍伐森林行为负效应的消除，其实通过其它手段来刺激正的外部效益对森林生态进行补偿也是很有必要的。比如政府对自筹基金进行种植、保护树木的企业或个人给予奖励或减免税收，这样可以促进此类正外部效益的出现。
    3.可持续发展理论
    可持续发展是人类21世纪发展的理性选择，而且标志着人类发展观的一次新飞跃。最早提出可持续性的概念的生态学家认为可持续发展意味着：“保护和加强环境系统的生产和更新能力”。【6】
    可持续发展理论反映着经济和社会发展对林业建设的新要求。森林作为陆地生态系统的主体，林业作为生态建设的主体，是实现可持续发展的重要基础，因而也是实现经济社会健康发展的必要条件。因此，着眼于中华民族的复兴和富强，保护资源和环境，促进人口、资源和经济协调发展，实施可持续发展战略，必然成为我国经济发展的重要内涵。同时，经济社会的发展也深刻改变着人们传统的生存和生产方式，对森林资源作为生活和生产原料的单一经济需求，逐步发展为提供林产品、保护生物多样性、保护自然文化遗产、发展森林文化等多样化需求。【7】
    森林生态效益补偿机制的建立与发展，从其内在的价值取向而言，正是协调诸种权利形态之间的冲突。主要是协调公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。随着环境污染的日益加剧，“生态环境危机”成为威胁人类生存和制约经济发展的直接因素，人类才开始意识到生态环境与人类的命运息息相关，人类应该尊重自然，与自然和谐相处，只有保护生态环境，才能使人类生活在舒适的环境中。《人类环境宣言》 明确宣示：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利并且负有保护这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”而生态效益补偿机制的建立正协调了这三种权利之间的矛盾。通过这种机制，国家对生态公益林的经营者的经济利益给予合理的补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，并维护了他们的生存权和发展权；同时，由于林区居民的生存权、发展权得到了保障，也就维护了公民的环境权。因此，就森林生态效益补偿这一现代法律制度的终极价值取向而言，协调环境权与生存权、发展权的冲突乃是这一制度产生与发展的价值动因。实行森林生态效益资金补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质为公民享有环境权、生存权和发展权等基本权利提供了可靠保障，协调了公民各方面权利的冲突。
    4.环境公平理论
    环境公平和社会公平共同创造和谐社会。基于生态补偿的社会和谐，反过来保障社会公平，促进环境公平，由此形成良性循环。生态补偿对于不良环境行为约束和惩罚，激励和保护环境友好行为，抑制环境不公平与社会不公平，为和谐社会和政治文明奠定稳固生态基础，为解决环境问题创造良好人文背景、资金来源和融资环境。环境不公加剧社会不公。生态补偿不仅能消除环境不公，而且减轻社会不公，缩小城乡不公平、阶层不公平、区域不公平、国际不公平；生态补偿是体现人与自然和谐的生态环境与体现人与人和谐的社会公平紧密相联的桥梁。如果每个人能够及时向生态环境补偿，及时消除不良环境影响，那么每个人不仅能预防“生态赤字”的出现，而且能逐步消除先辈们造成的巨大“生态债务”；如果富人帮助穷人进行生态补偿，发达地区向落后地区进行生态补偿，那么人类将加速消灭“生态透支”，加速改革生态环境，同时，进一步消除贫困，促进社会公平和群体均衡，创建和谐社会。【8】
    四、完善我国森林生态效益补偿制度的思路
    1.树立可持续发展与共同发展的发展观
    共同发展是森林生态补偿的法律制度的创新和完善既能使环境法的价值目标更好和更快地实现，又能够促进市场经济和环境保护工作的可持续发展。将生态公益林建设与保护列入国家可持续发展的中、长期规划。将可持续发展观载入森林法律、法规中。
    2.完善有关森林生态效益补偿机制的立法
    完善生态效益补偿机制，必须加强立法保障。在立法上，应当进一步明确森林生态效益补偿的原则、补偿者与被补偿者、资金的筹集与运用、补偿的范围和标准等。在立法中，要对《森林法》、《水法》等各种影响林业保护和管理的法律进行协调，把森林、水、土壤等视为一个整体来考虑，维持生态系统的整体性。同时，在立法上应延展森林生态补偿制度的横向与纵向调整范围，无论是国有或集体还是个人的以及无论是国家重点生态公益林还是地方公益林均应予以合理补偿。
    3.借鉴国际碳排放权交易机制
    研究我国政府已批准加入的《京都议定书》之有关分担碳排放限制的责任条款，尽快制定我国碳排放权交易的有关法律政策，如造林回收二氧化碳的确认、检查、论证方法和规则等。
    4.建立森林生态社会价值核算评估体系，确立科学、合理的核算标准和统计方法。
    5.建立和健全森林生态效益补偿资金管理制度，强化资金使用的监督约束机制。森林资源生态效益补偿资金的筹措方式除国家财政拨款外，还可以考虑一下资金来源：
    （1）向森林资源受益人收取生态补偿费。为了防止“搭便车”的现象，应向所有森林资源收益人征收生态补偿费包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、征用、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，森林旅游，风景区的商业活动等。可考虑向相关的电厂电费、水厂、森林公园和风景名胜区等按照一定比例提取生态补偿费。
    （2）建立全国统一的生态税。从税收中获得生态效益补偿基金。税收的功能是满足国家提供公共物品和服务的需要、履行政府职能的财力保证。生态公益林属公共物品，其补偿资金应属财政公共支出范围。
   （3）生态法人公开募集森林资源生态补偿基金。【9】生态法人，即指那种持生态主义主张的环保社团。 生态法人可以向社会筹集资金，其来源渠道可以是国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。
   （4）发行生态彩票。政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。
   （5）利用BOT (Build, Operate, Transfer) 融资方式融资【10】。在BOT方式中，政府部门就某个基础设施项目与私人公司或项目公司签订特许协议，授权承担该项目投资、融资、建设、经营、维护，并在一定期限内移交。在特许期内，项目的业主向项目的使用者收取适当的费用，特许期满后项目业主须将该项目无偿移交于给政府部门。利用BOT方式为基础设施建设开辟了财政预算外的资金来源渠道，能加速基础设施建设，将BOT融资方式应用于森林资源生态补偿制度，可以加速资金筹措，尽快改善生态效益的维护。
    6.完善我国森林生态效益补偿制度必须正确处理好两个关系【11】
    一是正确处理好上游与下游之间的补偿和部门与部门之间的补偿的关系。流域上游的生态保护直接影响到下游地区的生态质量，对上游地区的生态保护努力和机会成本应给予相应的补偿。生态资源由社会共享，然而通常是贫困山区却担负着保护江河上游生态的重任，在目前生态补偿制度尚未完善的情况下，与享受生态收益的下游地区相比，显然有失公平。需要通过生态保护补偿机制，由经济比较发达的下游地区“反哺”上游地区，如对下游地区利用水、森林资源的，在相关产业的税费中提取比例作为上游地区生态补偿资金的来源。部门与部门之间的补偿，即“直接受益者付费”补偿，如林业部门花了大力气建设生态环境，旅游部门受益于良好的生态环境，产生了较好的旅游效益；水利部门得益于淤塞减少，水量增大；当地农民得益于水土保持，政府得益于抗洪救灾支出减少。可以在这些集团中间进行利益的再调配。目前生态补偿机制建设的重点应落在流域上下游之间的补偿。
二是正确处理好生态效益补偿的政府“强干预”补偿和政府“弱干预”补偿的关系。政府的“强干预”补偿，即通过政府的转移支付实施生态保护补偿机制。由于生态环境资源的公共物品属性，生态问题的外部性、滞后性及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素，使企业在许多领域和场合根本无法补偿。由于生态效益评估十分困难、交易成本较高，即使在市场机制健全的美国也是通过“强干预”的方式，“由政府购买生态效益、提供补偿资金”这样一种政策手段来提高生态效益。政府的“弱干预”补偿，即在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿。美国、巴西和哥斯达黎加是三个成功地实施了生态效益补偿政策的国家。美、巴、哥三国经验表明，政府虽然是生态效益的主要购买者，但竞争机制依然可以在生态效益补偿政策的实施过程中发挥重要的作用。政府提供补偿并不是提高生态效益的惟一途径，政府还可以利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高。在生态补偿机制的建立初期，政府“强干预”式的补偿是必不可少的，但随着市场化程度的提高，政府“弱干预”式的补偿将越来越重要，这是制度创新的重点。

参考资料：
【1】曹明德、黄锡生：《环境资源法》，中信出版社2004年版，第74-76页。
【2】李龙：《法理学》，武汉大学出版社1996版，第265页。
【3】田华峰著：《环境污染的国际政治经济学：经济全球化中的环保困境》，《新华文摘》2001年9月。
【4】丁建民，陈廷弼：《中国的森林》，商务印书馆1996年版。
【5】郭庆旺等著：《当代西方税收学》，东北财经大学出版社1994年版，第114页。
【6】庇古：《福利经济学》，商务印书馆1983年版。
【7】周生贤：《全面建设小康社会与中国林业跨越式发展》，《求是》，2003年第12期。
【8】洪尚群：《生态补偿伦理是中国环境保护的伦理支撑》http://www.7265.cn/showarticle.
【9】曹明德、万丽丽：《论森林资源生态效益补偿制度》，2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集。
【10】曹明德、万丽丽：《论森林资源生态效益补偿制度》，2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集。
【11】沈满洪、陆菁认为，廓清生态补偿的基本类型是进行生态制度创新的基础。从不同的角度可以对生态效益补偿进行不同的分类。从条块角度可划分为“上游与下游之间的补偿”和“部门与部门之间的补偿”；从政府介入程度可分为政府的“强干预”补偿机制和政府“弱干预”补偿机制等。参见沈满洪、陆菁：《生态补偿应有的基本类型》