摘要：湿地是不同于陆地和海洋的一种特殊的生态系统，是具有重大经济、环境及娱乐价值的资源。近年来，由于人们对湿地的破坏性开发利用，使湿地遭受了前所未有的破坏性影响。笔者在叙述我国湿地保护概况及不足的同时，针对现存的具体问题，提出了保护我国湿地的法律制度构想，即制定《湿地保护法》及一系列相关制度，切实保障湿地资源与环境。
    关键词：湿地 完整性 保护 湿地保护法

一、湿地保护的重要意义
作为“地球之肾”的湿地是人类赖以生存的重要资源，它在自然生态系统中发挥着特殊而重要的作用。《拉姆塞尔公约》将其定义为：湿地是不问其为自然或人工、长久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动，或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括水深不超过６m的水域。在世界自然资源保护联盟（IUCN）、联合国环境规划署（UNEP）和世界自然基金会（WWF）的世界自然保护大纲中，湿地与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统。湿地作为地球水域与陆地交界的过渡地带，形成一个不同于陆地和水域的独特生态系统。具有陆地与水域系统不可替代的功能，它不仅蕴藏着丰富的生物种类和生物生产力，为人类提供生产、生活和发展的多种资源，而且在抵御洪水、调节径流、蓄洪防旱、降解污染、调节气候、控制土壤侵蚀、美化环境等方面发挥重大的环境功能与生态效益。
我国湿地总面积为6300万公顷，居亚洲第一位，世界第四位（仅次于美国、加拿大和俄罗斯）。其中，沼泽、湖泊、滩涂、盐沼地等天然湿地2500万公顷，稻田3800万公顷 。我国湿地中多是具有重要价值的国际性水禽栖息地，每年有200多个品种的数百万只迁徙水禽在此中转停歇和繁殖栖息。但我国对湿地的无序及破坏性开发利用已使目前保留下来的自然湿地面积为3600万公顷，仅占国土面积的3.7%。这主要是因为长期以来人们将湿地看作是荒地，没有正确的看待湿地资源，对湿地的重要性的认识不足，将湿地主要用于农业开发和发展工业。尤其是中国工业发展的近几十年来，人口总数和人口密度的迅速上升，对粮食和耕地需求量的不断提高，以及湿地开发范围内的工业开发和排污量迅猛增加，使得湿地遭受了前所未有的掠夺性开发和破坏，大量湿地消失，湿地的功能受到极大的挑战。东北的三江平原和松嫩平原，长江中下游的两湖平原和洞庭湖平原，我国沿海滩涂和红树林区，我国西北内陆盐沼地区，其中已有大面积的湿地永久消失，剩下的还在受到人类活动的严重干扰。在黑龙江三江平原，大规模的水田、强排灌水利设施上马，使湿地地表水排干、地下水位下降十分严重，湿地内储存的100多亿立方米地表水减少了87亿立方米。松嫩平原，乌裕尔河流域用水的剧增，使扎龙国际重要湿地自然来水量由建区时的4亿立方米减少到现在的1亿立方米 。湿地面积的日益萎缩、水质和土壤的污染日趋严重并不断恶化，生物多样性的逐渐丧失，带来了恶劣的影响，不仅使湿地生态服务功能明显退化，而且还直接影响了我国的社会经济全面、协调、可持续发展，危及到全民族的生存环境。所以我国政府从70年代后期开始，陆续在一些地区建立湿地自然保护区，到2002年6月，中国已建各类湿地自然保护区353个，其中有21处湿地列入国际重要湿地名录，面积达3.03万平方公里 。湿地保护区的建立可以在一定程度上保护湿地的资源和生态环境，但不能从根本上遏止湿地生态环境恶化的趋势。破坏湿地的行为仍在继续，湿地面临的形势依然十分严峻。
二、我国湿地保护立法现状及不足
（一）我国湿地保护立法现状
1971年2月2日，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（The Convention on Wet- lands of International Importance Especially as Water-fowl Habitat），简称拉姆萨尔（Ramsar）公约在伊朗的拉姆萨尔签署成立。这是各国科学家为有效的保护湿地不懈的努力而得来的成果。《拉姆萨尔公约》是一个国际性的湿地保护公约，于1975年12月21日开始实行，公约总部设在瑞士格兰德。其主旨主要是保护具有国际意义的湿地资源，特别是作为水禽栖息的湿地。公约规定成员国可以单方面的选择至少一个已批准、签署或加入公约的湿地列入《国际重要湿地名录》。为了达到保护的目的，《拉姆塞尔公约》各成员国正在寻找合理利用被列入名录的全部湿地及特定的保护对象，加强对湿地及湿地动植物的研究，培训湿地研究及管理人员，履行公约的职责。其次是1972年在巴黎签署的《保护世界文化与自然遗产公约》，1992年在里约热内卢签署的《生物多样性公约》等都是重要的保护湿地资源与环境的重要国际公约。
我国正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》是在1992年7月31日，成为该公约的第67个成员国。加入《湿地公约》的同时，我国政府已指定黑龙江扎龙、吉林向海、江西鄱阳湖、湖南洞庭湖、青岛鸟岛和湖南东寨港六个自然保护区列入“国际重要湿地名录”，后又增加香港的米埔保护区。1981年，我国政府与日本在北京签订了《中华人民共和国政府和日本政府保护候鸟及其栖息环境的协定》，于1986年在堪培拉签署了《中华人民共和国政府和澳大利亚政府保护候鸟及其栖息环境的协定》。为履行公约和协定，我国政府做了不懈的努力，不断加强水污染防治，特别是近年来对淮河、海河、辽河、滇池、巢湖和太湖进行重点治理，为保护湿地良好水质发挥了重要作用。
我国对湿地保护的法律法规散见于多部规定涉及湿地相关的土地及动植物资源等法律法规中。即使在这些涉及湿地保护的法律中，“湿地”一词也很难看到，它包含在土地、水体、沼泽、湖泊、滩涂和草地等用语中。如《中华人民共和国宪法》中规定了滩涂属于国家所有，即湿地的所有权属于全民所有和集体所有，以及国家保护湿地生态系统及其中的自然资源。这些为中国的湿地立法提供了宪法保护。《中华人民共和国环境保护法》对具有代表性的自然生态系统、珍稀、濒危野生动植物自然分布区域以及重要的水源涵养区域要求各级人民政府保护并严禁破坏，以及对污染项目进行环境影响评价。这为预防人为活动对湿地造成的污染和破坏提供了强有力的法律保障。《中华人民共和国水污染防治法》为湿地水体的污染防治工作提供了法律依据。《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋的开发、利用及管理作了详细的规定，为海滨湿地的保护提供了法律依据。《中华人民共和国水法》为保护水资源及保护湿地提供了法律依据，对鱼、虾、蟹的回游通道的规定也有利于湿地生物多样性的保护。《中华人民共和国野生动物保护法》为以湿地为生境的许多珍贵、濒危动物提供了法律保护。此外，《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等也有涉及湿地有关的资源的规定。从目前零散的关于湿地保护的法律法规中，我们可以看出，湿地保护的规定，仅涉及湿地资源的权属规定，湿地资源利用和保护的行为规范，资源利用与保护范围的界定，破坏资源行为的法律责任。其中最为有效的保护湿地所采取的主要措施有建立目标责任制，建立自然保护区，控制对湿地不利的人为活动，环境影响评价等。
（二）我国湿地保护立法之不足
1、湿地保护法律法规缺乏系统性和完整性
系统和完整的是地保护法律法规能切实的保护湿地。而目前还没有一部专门针对湿地保护与合理利用的专门法律，已有的少数与湿地相关资源保护的法律法规条款中绝大部分没有对湿地概念进行明确界定，目前唯一的一个国家级立法中将“湿地”一词直接作为法律用语的是《中华人民共和国自然保护区条例》，但条例也仅只是使用湿地一词，并未对湿地的概念及外延作明确界定。法律法规条款分散，而且不成体系，杂乱无章，无法可依或条文相互交叉，重复的情况并存，难以很好的发挥作用。而且很多时候，法律法规的设定是根据各部门的需要而设，这就不可避免的出现某些条款的内容存在“打架”的情况（如有些地方立法存在片面鼓励围垦滩涂、开荒造田的倾向）。除国家级法律外，地方性法规目前仅有黑龙江和甘肃省人大于2003年先后通过的《黑龙江省湿地保护条例》和《甘肃省湿地保护条例》。
2、湿地管理部门间关系不明确及缺乏协调机制。
这是由于国家层面缺乏权威性的以保护湿地为目的的专门法规，使得湿地保护的部门间合作机制运行不畅，湿地保护方面的部门职责无明确的法律规范及法律制度的保障。湿地管理机构没有明确统一的机构来管理。作为湿地生态要素的土地，草地，森林、海洋、湖泊、河流、野生动物等分别由不同的管理机构来管理。这些部门之间尚未形成良好的协调机制，不同部门间在湿地保护、利用、管理方面的目标不同，利益不同，很容易产生矛盾冲突，各行其是，各自为政的现象时有发生，影响了湿地的科学管理。同时有些管理部门既要管开发，又要管资源保护，开发和保护两项职能的交叉也容易导致管理部门在具体操作上的困难。在协调机制上主要有两个问题：一是湿地保护管理部门的协调虽由国家环境保护行政主管部门负责，但为其提供的协调资源和途径是有限的、不明确的。 二是应协调我国社会经济发展用地与湿地生态保护冲突的问题。
3、执法力度不够
立法的分散，湿地保护措施的杂乱和不完善是导致执法困难的重要原因。良好的执法需要有协调一致的法律制度或措施相配合，而我国目前的监测体制和湿地环境影响评价体制尚不健全。对于监测体制而言，资源和土地利用后的湿地生态变化，生物多样性的监测不完善，监测标准不统一，部门间的资料共享机制尚未建立都是影响执法的要素。对于湿地环境影响评价机制而言，由于缺乏科学统一的湿地评价机制和指标体系，未能达到评价的目的。同时对湿地生态、经济和社会效益价值评价的研究开展的少，满足不了政府部门和社会公众对湿地的效益进行全面、系统、科学和准确评价的要求。
4、资金投入不足
湿地保护与管理工作面临的主要问题是资金严重不足，多数地方级湿地自然保护区没有纳入同级政府财政预算，国家湿地保护与湿地生态恢复示范工程建设也没有相关优惠政策。由于严重缺乏资金，许多湿地保护项目和行动难以实施，已建立的湿地自然保护区不能完全发挥其保护湿地的功能。
5、公众湿地保护意识淡薄
公众对湿地及其生态功能的认识参差不齐，保护意识淡薄。这主要由两个原因造成：一是湿地保护立法将湿地分解为对人类有用的各种资源，分别加以规范。这容易使公众造成一种认识上的错误，即湿地中有对人类无用的资源，可以随意利用。湿地生态应视为一个整体而加以保护，否则会造成对湿地的更严重的破坏。立法也应该变原来的改造利用型的立法模式，重视湿地生态系统的整体价值。二是由于湿地保护的宣传教育滞后，湿地保护和合理利用的宣传、教育工作滞后于经济发展和资源保护形势的要求。
三、完善我国湿地保护法律制度的思考
湿地保护应在保证经济快速发展的同时，调动全社会力量共同参与、共同推动其发展，实现人与自然的和谐统一。湿地生态保护已成为国家生态建设的重要任务，是政府不应推卸的责任。这是因为：（1）我国已签署了《湿地保护公约》和《生物多样性公约》等多个关于保护湿地的国际公约，应按照公约规定开展湿地保护和合理利用的管理。但是，由于《湿地保护公约》的内容仅是一些原则的要求，具体执行时在程序上和内容上缺乏完善的管理规范，因此，极有必要制定与《湿地保护公约》相衔接的有关湿地保护与合理利用的国家法规，规范国内湿地保护与开发活动，建立有利于湿地保护与合理利用的管理秩序。（2）我国的巨大人口压力决定了我国长时期内都必须面临解决食物问题的压力。湿地是我国一项重要的后备耕地资源和提供补充人们食品需要的生物资源。因此，湿地的开发利用关系到经济社会的全面可持续发展。有计划、有秩序、有效率、可持续的开发利用湿地资源，需要《湿地保护法》对破坏湿地生态系统的行为用强制手段做出制裁，从而达到保护湿地资源的目的。（3）湿地资源由于长时期大规模的破坏性开发已面临毁灭性的破坏。如何对湿地资源立法已成为我国政府一件重要的大事。同时《湿地保护法》作为一种相对稳定的制度是长期、持久的保护湿地强有力的保障。为此，笔者建议：
（一）加紧《湿地保护法》的制定
湿地保护的内容应主要包括以下几个方面：
1、“湿地法”的适用范围。由于中国湿地资源丰富，类型复杂，如果不明确界定《湿地保护法》所调整的湿地资源范围，则《湿地保护法》的适用范围可能与其它法律法规的适用范围向冲突，不利于执法工作的正常开展。
2、湿地资源的所有权。主要是湿地保护区内的土地所有权问题。我国可以在借鉴国外立法经验的基础上，根据中国的实际情况，通过全国人民代表大会立法来赋予国家级和省级湿地保护区土地所有权，明确只有保护区管理机构才能对保护区境内的所有资源进行统一管理，而其他部门无权管理 。
3、湿地保护的措施。为有效的保护湿地，一些必要的措施建设是必不可少的。一些在中国尚不成熟或未有先例的制度可以在湿地保护中完善和先行设计。如湿地影响评价机制，湿地保护区制度和湿地保有量制度。湿地影响评价机制主要规定对湿地环境和资源有重大影响的人为活动进行评价。采取有关工程措施或替代方案，将湿地生态环境影响降低到最低限度。湿地保护区制度主要是规定凡是具有重要生态价值的湿地划为国家重点湿地或基本湿地保护区，禁止任何形式的人为破坏。湿地保有量制度是模仿《土地管理法》中对于土地保有量的规定，为增加湿地保有量而建立的湿地补偿制度和湿地保护制度，不允许因建设活动增加湿地净损失。如因建设活动而不可避免的造成湿地损失的，则需要尽力恢复或补偿。在修复湿地生态系统的功能时，尤其注意建立湿地生态用水保障机制。湿地生态功能的持续发挥必须有基本的生态水量供给，建立湿地生态环境用水国家保障机制，重点应解决的是湿地生态环境用水的水量配给问题以及支付水资源费和维持输水系统常规运行的费用问题 。
4、湿地资源开发利用的审批制度。我国应规定专门的行政管理部门负责湿地资源开发和利用，保障湿地的开发和利用活动有组织、有计划、有秩序地进行。
5、湿地的行政管理。明确湿地保护区管理机构及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务责任等。在建立流域性和区域性的保护机构的同时，要建立明确协调机构，负责协调湿地资源管理部门、部门职责及部门间关系。
6、法律责任。在湿地保护工作中不可避免的出现各种形式的纠纷，因此应建立完善的纠纷解决程序和确定纠纷各方的法律责任，包括经济处罚、行政处罚和刑事责任的追究。
（二）实施《湿地保护法》的相关措施
1、行政法规的制定。各地行政机关应根据《湿地保护法》的规定，结合当地湿地保护特殊需求，尽快制定出台符合实际的湿地保护地方法规，黑龙江省和甘肃省的湿地保护条例，可以作为各地立法的参考。地方性法规在制定过程中，要针对目前国湿地保护管理现状，改变原来的资源利用管理型的立法模式，而变为以保护生态系统的完整性为主要目标的立法模式，以避免出现违背湿地保护的条款。
2、资金投入。当前湿地资源已经遭受破坏严重、生态环境日益恶化，要彻底扭转此局面，必须投入大量的资金进行治理。湿地资源的保护和湿地生态保护区的建设和管理工作也需要的大量的资金投入。
3、研究、宣传与教育。关于湿地资源与保护措施的研究是进行湿地保护、宣传和教育的基础。必须改变目前研究与管理不协调；湿地监测和评估工作薄弱；缺乏创新湿地恢复与重建等生态恢复技术的现状，加大科研力度，对湿地的保护、恢复、监测等提供科技支撑。湿地保护是一门新兴事业，要加大湿地保护的宣传力度，使公众正确认识湿地的价值和重要性，提高公众的湿地保护意识，让公众自觉参与到保护湿地的行动中去。
4、加强湿地保护执法工作。完善的《湿地保护法》为执法工作的开展提供了法律保障，湿地保护的执法工作才能保证《湿地保护法》的真正贯彻实施。为加强执法工作的开展，首先应对执法人员生态环境知识及湿地知识的培训，让其理解湿地保护的重要性以及政策和措施的制定依据。其次要明确执法人员在湿地保护中的责任和义务。
湿地保护对于实现人与自然和谐统一，统筹人与自然和谐发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路具有重要意义。因此要调动全社会的力量参与湿地保护，实现国家可持发展的战略目标。

参考文献：
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2、朱建国：《我国湿地保护立法的意义、现状及几点建议》，载《中国土地科学》1999年1月第1期
3、王丽学、李学森、窦笑鹏、刘冀、石志强：《湿地保护的意义及我国湿地退化的原因与对策》，载《中国水土保持》2003年第7期
4、何岩、吕宋国：《我国湿地的保护与合理利用》，载《中国科学院院刊》1995年第四期
5、危曰文：《湿地保护综述》，载《水资源保护》1996年第２期

来源：中国环境法网