摘要：湿地在淡水循环中发挥着重大作用，没有湿地就没有水。湿地资源最直接的产出是水，湿地在维护水资源的水质与水量安全方面发挥着重要作用。湿地保护能给水资源的天然优化配置、合理利用以及综合管理提供保障并能带来巨大的生态效益、经济效益和社会效益。因此，必须采取加强法制建设和宣传教育、统一进行湿地水资源保护和开发利用规划、将湿地水资源开发利用纳入环境影响评价范围、设立湿地自然保护区等措施，才能有效地保护和利用好湿地资源。
关键词：湿地；水资源保护；对策

一、我国湿地资源的现状及政府采取的法律措施
湿地是指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6米的海水区。 它包括海岸地带地区的珊瑚滩和海草床、滩涂、红树林、河口、河流、淡水沼泽、沼泽森林、湖泊、盐沼及盐湖。我国是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一。我国的湿地面积占亚洲第一位，世界第四位，仅次于加拿大、美国和俄罗斯，占世界湿地面积的11.9%。据统计，我国大约有超过2500万hm2的湿地，其中沼泽1100万hm2，湖泊1200万hm2，滩涂、盐沼210万hm2。 然而长期以来，由于忽视对湿地资源的科学保护，过度的、无节制的开发利用湿地资源，使湿地的自然环境遭到破坏，面积减少。
在我国的湿地保护与利用中，主要存在着对湿地盲目开垦和改造、湿地生物资源过度利用、湿地水资源的不合理利用、湿地污染加剧、泥沙淤积日益严重、海岸侵蚀不断扩展等问题。 尤其是，由于盲目地进行农用地开垦，改变天然湿地用途和城市开发占用天然湿地，直接造成了我国天然湿地面积的急剧削减。据国家林业局披露，我国沿海地区累计已丧失海滨滩涂湿地面积约119×104hm2，另因城乡工矿占用湿地约100×104hm2，两项相当于沿海湿地总面积的50%。全国围垦湖泊面积达130×104hm2以上，由于围垦湖泊而失去调蓄容积350×108m3以上，超过了我国现今五大淡水湖面积之和，因围垦湖泊而消亡的天然湖泊近1000个。 湿地的消失固然有自然变迁的原因，但更多的是人为因素造成的。上个世纪50年代至70年代的围湖、围海、造田，加上泥沙淤积，使长江中下游地区丧失大面积的湖泊。20世纪80年代以来，随着我国改革、开放的深入，一个大规模的现代化建设的高潮遍及沿海各地，沿海地区填海造陆形成热潮，一片片高楼在沿海湿地崛起，沿海滩涂也被大量挤占用来种地或搞地产开发。西部地区由于过度放牧，很多湿地实际载畜量为理论载畜量的数倍，草场退化、荒漠化日趋严重，导致湿地面积急剧缩小，保护湿地已到了刻不容缓的地步。
针对湿地保护的现状，我国政府对湿地保护利用采取了一系列措施，建立了一批湿地保护区，颁布了《森林法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《水法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等与湿地有关的法律法规。截止1999年12月，我国已经建立湿地自然保护区262个，有173处湿地列入中国重要湿地名录。我国于1992年正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（Convention on Wetlands of international Importance Especially as Waterfowl habitat）。该公约的目的在于制止目前和未来对湿地的逐渐侵占和损害，确认湿地的基本生态作用及其经济、文化、科学和娱乐价值；鼓励“明智地利用”世界的湿地资源；协调国际合作。 在湿地保护国际合作方面做了大量卓有成效的工作。依据《湿地公约》确定的国际重要湿地标准，我国有黑龙江扎龙、吉林向海、海南东寨港、青海鸟岛、江西鄱阳湖、湖南东洞庭湖、香港米埔等7处湿地列入了《湿地公约》国际重要湿地名录。
二、湿地的生态（安全）效益与经济效益
水是人类赖以生存和发展的物质基础。人类自身生存不仅需要消耗大量水资源，同时还向环境中排放大量的污染物质，导致水质恶化和水资源供需矛盾加剧，从而制约了社会经济的发展。湿地的物理、生物、化学组成部分交互作用，具有调节洪水、降低洪峰、补充地下含水层、改善水质等作用，对维护水资源的水质和安全、正常发挥水资源的经济效益具有重要意义。
湿地保护能促进水资源的天然优化配置，有效地推动水资源的合理利用。湿地对水资源的优化配置包括天然配置和人工配置。天然配置是指湿地自身对水资源的调节作用，而人工配置则是人类通过制定相关规则，充分发挥湿地的功能来合理调节水资源。湿地能够涵养水源，水流可以从湿地移至地下土层，来补给地下水；当地下水充足时，湿地水流向上移动变为地表水，以此来排出地下水，调节河川径流，这样就对地表水及地下水的天然优化配置起到一个屏障作用，而且在地表水向地下水转化的过程中，湿地能够通过保持营养、沉积污染物而起到净化水源的作用，使水质天然优化。为此，我们必须加强对湿地的保护，保证湿地对水资源天然优化配置的实现。随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国湿地的生态系统面临着越来越严重的威胁，尤其是湿地水资源状况的不断恶化和不合理利用，需要我们加强湿地水资源的综合管理。湿地资源最直接的产出是水，全面保护我国的湿地，就需要加强湿地的污染控制和防治，制定与湿地保护相联系的水资源管理战略，研究并推广科学的水资源利用方式，建立最优的河流水量分配方式；进行湿地保护，就需要对湿地水资源的现状进行评价，对湿地保护区的水资源管理状况进行调研，在湿地保护的基础上设计湿地水资源的综合管理政策，有效的推动湿地水资源的合理利用。
湿地是人类最重要的环境资本之一，它为人类的生产、生活提供大量的水资源，发挥着重要的生态效益（水资源安全效益）和经济效益。
1．湿地的生态效益主要体现在：
(1) 调节洪水。水文是湿地环境中最重要的因子。水文是决定湿地特征和类型的关键因素。同样，湿地也影响流域内的水文情势，湿地一般都位于地表水和地下水的承泄区，一般分布于地貌低洼部位，是上游水源汇聚地，具有分配和均化河川径流的作用，是流域水文循环的重要环节。同时由于湿地土壤的特殊水文物理性质，使湿地能稳固海岸线以及控制土壤侵蚀、成为天然蓄水库，对河川径流起重要的调节作用，洪水能被湿地储存于土壤之中，或以表面水的形式保存于湖泊和沼泽中，这一方面直接减少了下游的洪水量；另一方面，一部分储存的洪水在一定时间内逐渐排放出来，或在流动的过程中通过蒸发和下渗成为地下水而被排出。同时湿地中生长的植物也减缓了洪水的流速，削减洪峰，均化洪水，洪水进入湿地后，洪峰降低，退水时段增长，这样就避免了洪水在同一时间内到达下游。湿地通过拦截径流、蓄积暴雨的方式改变洪峰高度，减少洪灾发生。江湖一体的水系格局，使湿地成为洪水的主要调蓄区。据实验，沼泽对洪水的调节系数与湖泊相近。沼泽土壤具有巨大的持水能力，因此被称为“生物蓄水库”。三江平原泥炭层的饱和持水量在500%~800%，高者可达900%；草根层持水量一般在300%~800%，沼泽径流模数小于耕地，一次降水产流量沼泽明显小于耕地。湿地既可作为表面径流的接收系统，也可以是一些河流的发源地，地表径流源于湿地而流入下游系统。这些湿地通常是下游河流重要的水量调节器。洪泛平原在洪水期可储存大量洪水，从而可以削减洪峰高度，减少下游的洪水风险。由于通常洪峰径流造成洪灾，因此湿地所分布的区域，由于湿地的存在，可以降低洪水的危害。河流湿地尤其在这方面发挥重要作用。如美国的查尔斯河河流湿地在保护波士顿免受洪水危害方面要比工程措施发挥更重要的作用。如果查尔斯河流域3400hm2河流湿地消失，洪水危害每年将增加损失1700万美元。据研究，美国一条河流湿地分布率为4%，其蓄纳洪水的能力要比湿地消失的情况下高50%，而另一流域内湿地分布率为40%，其蓄纳洪水的能力要比湿地消失情况下高140%。
(2) 净化水质。我国水资源（主要指淡水资源）短缺问题，既有水量性缺水的特征，也有水质性缺水的特征。随着工农业生产和人类其它活动等自然过程带来农药、工业污染物、有毒物质进入湿地，导致环境污染加剧、水质恶化，许多淡水资源都变得不可直接利用，水资源供需矛盾加剧。而湿地在淡水循环中发挥着重大作用，许多湿地具有去除水体有机、无机物质和有毒物质的功能。进入湿地中的水体，由于流速降低，引起沉积，沉积物对化学物质吸收，再次沉积下来，使水质净化。进入水体生态系统的许多污染物质吸收在沉积物表面或粘土的分子链内，湿地中的有氧、厌氧过程的变化，促进反硝化作用、化学沉淀作用和其他化学反应，去除水体中的某些化学物质。某些湿地特别是沼泽和洪泛平原缓慢的水流速度有助于沉积物的沉积，污染物（重金属）黏结在沉积物上，随同沉积物沉积而积累起来，也有助于与沉积物结合在一起的污染物储存、转化，使水质得以净化。许多湿地第一性生产速率高，导致植被对矿物质高速率吸收，随着植物的死亡而沉积下来。一些湿地植物能有效地吸收污染物，例如湿地中的许多浮水、沉水植物能够在组织中富集重金属的浓度比周围水体高出10万倍以上。水葫芦、香蒲和芦苇都已被成功的用来处理污水。湿地的净水功能十分突出，能够清除土壤中的氮、磷污染，是人类生产生活污水的天然“过滤池”。但是我们也必须认识到，湿地吸纳沉积物、营养物和有毒物质的能力是有限度的，不能仅仅依靠湿地来缓解过量的沉积物、营养物和有毒物质，而要改变流域内土地利用方式，控制有毒物的过量排入。另外，许多湿地会形成泥炭积累，使得许多化学物质长期保存在泥炭中。
2．湿地的经济效益主要体现在：
(1) 提供水资源。水是人类不可缺少的生态要素，湿地是工业用水、农业用水和城市生活用水的主要来源。众多的沼泽、河流、湖泊和水库的水都是可被直接利用的水，湿地在输水、储水和供水方面发挥着巨大效益。
(2) 提供丰富的水生动植物产品。湿地可以给人们多种多样的产物，水稻、鱼类是众所周知的湿地产品。另外还有藕、菱、虾、贝、藻类等是富有营养的副产品；有些湿地的动植物还可入药；有许多动植物还是发展轻工业的原材料，如芦苇就是重要的造纸原料。
(3) 提供矿物资源。湿地中有各种矿砂和盐类资源。我国青藏、蒙新地区的碱水湖和盐湖中，不仅蕴藏有大量的食盐、芒硝、天然碱、石膏等普通盐类，而且还富集着硼、锂等多种稀有元素。我国的重要油田大都分布在湿地区域。
(4) 观光与旅游。湿地具有自然观光、旅游、娱乐等美学方面的功能，许多重要的旅游风景区分布在湿地区域，如漓江、三峡、千岛湖等名胜。一些以湿地为基础的娱乐性活动，如垂钓、观鸟等可产生直接的经济效益。
(5) 教育科研价值。复杂的湿地生态系统、多样的动植物群落、珍贵的濒危物种等，在自然科学教育和研究中都具有十分重要的作用，它们为教育和科学研究提供了对象、材料和实验基地。有些湿地还保留了具有宝贵历史价值的文化遗迹，是历史文化研究的重要场所。上述方面，虽然难以用经济指标量化，但也间接产生或者通过其他媒介产生了经济效益。
三、湿地保护管理对策构想
我国的湿地保护取得了许多成就，但也面临着一些严重的问题。为了更好地保护湿地，从而保护好我国的水资源，我们应该认真严肃地应对这些问题。笔者不揣浅陋，提出以下几点构想：
1．健全湿地法制，尽快制定湿地保护法
完善法制是有效保护湿地的关键。如上所述，我国已有不少与湿地有关的保护自然资源的法律法规，但至今还没有专门的湿地保护法。在西方发达国家，湿地被看作同农地、林地同等重要。例如，美国1977年颁布保护洪泛平原和湿地的法规，欧共体的农业政策十分重视保护湿地。 由于我国对湿地管理没有专门立法，致使湿地管理基本上处于无法可依的局面：湿地的权属和管理涉及多个部门，林业、环保、水利、交通、土地、农业等部门分别具有一定的监督检查或管理权限，这样就容易出现扯皮和不认真管理的现象；开垦湿地、挖沟排水、违法建筑、向湿地排污等破坏湿地行为，没有任何的处罚措施，致使湿地的破坏日益严重。这一系列问题，已经预示着专门的湿地保护立法摆在了我们面前。
2．以流域为单元，对湿地水资源开发利用和保护进行统一规划
对湿地水资源的保护应以流域为单元，而流域综合管理具有明显的整体性和综合性。流域通过河流为主线连在一起，形成一个结构和功能上不可分割的整体。整体性就是把流域内自然条件、生态环境、自然资源与社会经济，以及上游、中游、下游作为统一整体，存在互为影响、互为制约的关系。综合性就是要强调流域内资源利用和生态环境的综合效益。湿地具有蓄水、净水、补水等功能，对防洪抗旱具有巨大调节作用,对湿地水资源的利用应贯彻全面规划、合理利用的原则，对于可再生的水资源应当加以保护和改善，把对水资源的利用限制在一定范围之内，以保障水资源的再生功能不至受到损害。 在进行流域综合管理时，应该把湿地纳入保护水资源的重要地带，在资源开发时把对湿地的合理开发利用作为保护生态环境的重要一环。湿地的保护离不开水资源的优化配置，在组织编写水资源保护规划和防洪规划时，要把湿地作为规划的重要内容之一。
3．将湿地水资源的开发利用纳入环境影响评价范围
湿地含有丰富的水资源，我国已建立湿地保护区对湿地资源予以保护，湿地的保护对国民经济和社会可持续发展、生物多样性保护以及全球气候变化都有着深远的影响，湿地资源的开发是一个持续不断的动态过程，其对环境所产生的影响也有一定的滞后性，对湿地水资源进行开发利用时，决策者应用可持续发展影响评价中的成本——效益分析方法，在对湿地开发政策的选择时，充分考虑其对湿地资源合理利用产生的影响，贯彻持续发展的战略思想，对开发利用湿地水资源可能产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价，对环境可能造成的影响进行分析和预测，对不利于湿地生态环境保护的应坚决禁止。湿地保护区的主管部门应选择对湿地环境影响较小的最佳方案，把开发利用的强度限制在湿地生态系统可承受的限度之内，合理利用湿地水资源，防止环境污染和生态破坏。涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。
我们应进行湿地水资源开发的战略环境影响评价，将环境影响评价应用在湿地开发战略上，对湿地开发政策、计划或规划进行系统综合评价。还要开展湿地水资源开发社会环境影响评价，包括湿地开发对湿地生态系统的种群组成、结构、人际关系、社区关系、经济发展、文化教育、娱乐活动、服务实施、文物古迹及美学等方面的影响评价。
4．加强湿地水资源重要性的宣传教育，提高公众保护意识
江泽民同志在2003年3月10日召开的中央人口资源环境工作座谈会上指出：“要有针对性地开展湿地保护宣传教育，提高广大干部群众对保护湿地重要性的认识。要严格控制湿地资源开发，在具备条件的地区要采取抢救性措施建立一批湿地保护区，同时要管护好已经建立的湿地保护区。”这说明，中央政府和国家领导人认识到了湿地水资源对环境保护和水资源安全的重要性，已经将湿地保护提上了国家的重要议事日程。
湿地生态环境保护是全人类的事业，只有最大限度地动员全社会的参与才能发展湿地生态环境保护事业。目前，公众还普遍缺乏湿地保护意识。对湿地水资源的掠夺性开发，根本原因还是在于对湿地水资源的价值和重要性认识不足。对湿地水资源保护和合理利用，很大程度上取决于公众和管理层对湿地水资源生态功能的认识。通过宣传教育活动，提高全社会对湿地功能的认识，强化公众的湿地保护意识，加强公众参与意识，才能有效地保护和管理好湿地资源。
湿地的作用是其他自然生态系统所无法代替的。人类在丧失过半的湿地资源、遭受大自然的惩罚以后，终于认识到了湿地的重要性。水是生命的源泉，从某种意义上说，没有湿地就没有水。我们应当充分认识保护湿地与保护水资源的密切联系，采取切实可行的措施使湿地的生态效益、经济效益和社会效益得到正常发挥。

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* 王蓉，中南林学院法学院。410004湖南长沙。

来源：中国环境法网