摘要：森林生态效益补偿有其存在和发展的基础，我国森林生态效益补偿机制的建立，是与我国的可持续发展方针相适应的，有利于中国未来生态环境的发展和经济的健康发展，在森林生态环境状况逐渐恶化的今天，建立和完善有效的森林生态效益补偿机制成为了当务之急。

关键词：森林生态效益补偿 森林生态资源现状 理性分析 补偿机制的建立与完善

    一 森林生态效益补偿的含义

    所谓森林生态效益补偿，是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。1 998 年，九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修改制定了《 森林法》 ，该法第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿基金制度。2001年，国家林业局会同中央财政部选择了11个省区的685个县和24个国家级自然保护区作为森林生态效益补偿基金的试点单位。这是我国探索建立森林生态效益补偿机制的良好开端[1]。

    二 森林生态资源现状及补偿的现实必要性
    由于人们长期以来一直对森林资源的不合理使用，使得森林资源遭到极大的破坏，主要表现在 (一)森林的破坏使自然生态环境恶化，森林生态系统失去平衡。目前，全世界森林每年减少(18～20)X106hm2。据世界粮油组织统计，1950年以来，全世界森林已经损失了一半。在我国长江中上游川西林区，由于森林的破坏，自1950年以来，平均风速逐年加快，到70年代，松潘地区平均风速增加8％；黑水地区增加20％；茂汶地区增加28％。据有关部门统计，由于森林的过量采伐引起的气候异常，使四川省的46个县年降雨量减少15％～20％，旱灾日益加剧。四川盆地50年代伏旱一般三年一遇，现在发展到三年两遇，甚至连年出现。干旱使这个自古雨量充沛的“天府之国”出现了缺雨少水的情况。而且，无霜期缩短，暴雨、冰雹灾害频繁。长白山是吉林省的主要江河的发源地，由于采育失调，森林资源减少，引起了区域性气候失调，河流径流量减少25％，水土流失严重：大兴安岭森林的破坏，使呼伦贝尔草原的气候恶化，草原气候从湿润少风向着干旱多风的方向发展，严重地影响了牧草的生长和畜牧业的发展；小兴安岭是三江平原和松嫩平原的天然屏障，为农业生产创造了良好的条件，由于多年来森林的破坏，使这里的降雨量减少，风沙量加大，过去很少遭到风沙危害的三江平原，近年来常刮七八级大风，含沙量增大。
    (二)森林的破坏导致洪水泛滥成灾。印度和尼泊尔的森林破坏，很可能是印度和孟加拉国近年来洪水泛滥成灾的主要原因。仅印度每年防治洪水的费用就达1．4亿美元到7．5亿美元。这种灾难的典型例子为：1970年印度的阿拉卡曼河泛滥，它是该河首次发生的灾难性洪水，这场灾难使印度的许多村庄被冲走，大量泥沙在下游淤积，破坏了印度北方邦平原上的灌溉系统。1988年5月至9月，孟加拉国遇到百年来最大的一次洪水，淹没了2／3的国土，死亡1842人，50多万人感染疾病：同年8月非洲多数国家遭到水灾，苏丹喀土穆地区有200万人受害；11月底，泰国南部又暴雨成灾，淹死数百人。1998年6月至8月我国长江中下游地区的大暴雨造成了历史上罕见的特大洪灾，冲毁了道路、桥梁，淹没了农田、城镇、工厂和村庄，造成直接经济损失达3000亿元。我国近几年来长江中下游地区爆发的洪水，特别是98年的特大洪水，给我国造成了极大的损失，影响了国民经济的发展和人民的安居乐业。而这些突发性的灾难的发生，虽有其特定的气候因素和地理条件，但科学家们一致认为，最直接的因素是森林环境被大规模破坏所致。

    (三)森林破坏造成了严重的水土流失、土地沙化。由于森林的破坏，每年有大量的肥沃土壤流失。我国水土流失情况也很严重，大量泥沙倾入黄河，使黄河的含沙量居世界首位，河水的含沙量达37kg／m3以上。近年来，由于长Pt-．游森林的大量砍伐造成了严重的水土流失，使长江干流和支流，岷江的含沙量增加。森林破坏、水土流失加速了土地沙漠化的进程。目前世界上平均每分钟就有lOhm2土地变成沙漠，我国首都北京的沙尘暴天气就是土地沙化的恶果。

    (四)森林破坏造成泥沙淤积。由于河流湖泊泥沙淤积，我国的内河通航里程由60年代的(17.2104 )km减少到现在的(10.8104)km，减少了37％：泥沙淤积使河床抬高，湖泊水库容积减小而造成水灾，降低湖泊、水库的调蓄能力。从而引发许多生态环境问题。
    (五)森林生态危机破坏了野生动植物资源的基因库。保护森林就保护了生物物种，也就保护了现有的基因库。森林的破坏，使得野生动植物失去了栖息繁衍的场所，使很多野生动植物数量大大减少，有些己濒临绝迹。
    (六)森林的破坏加剧了温室效应。空气中C02气体的增加，虽然是人类不合理地、大量地使用化石燃料的结果，但森林的破坏降低了自然界消耗C02的能力，从而加剧了温室效应这一过程的发展。据研究，lhm2阔叶林每天能吸收1000kg的C02，产生730kg的02。由此可见，森林环境的破坏给人类带来的灾难是何等深重!
    随着生态环境恶化的加剧，人们的生态环境保护意识也在增强，人们普遍认识到，森林兼具有经济效益、社会效益与生态效益等三种效益，其生态效益社会效益价值远远超过了森林作为木材等产品的经济效益。如：每公顷森林每年大约提供价值l 4 l美元的气体用于调节大气平衡，据美国学者测算，森林生态效益与木材价值比是9：1。[2]森林具有保持水土、防风固沙、涵养水源、改善环境、净化空气等作用，具有巨大的生态效益。随着社会的进步，人类对自身生活环境的质量越来越重视，越来越关心生态环境问题，然而长期以来，由于不合理的森林采伐利用，天然林面积剧减，严重地影响了生物物种资源，危及生态平衡，最终受害的是人类自身。因此，为了整个国民经济和社会发展，依据当地的自然地理和社会经济条件，将森林资源中划出一部分在国土保安、防风固沙、水源涵养、水土保持、稳定和协调发展提供环境支持的森林作为公益林。为其提供补偿，这是社会发展的必然趋势，也是当今林业分类、经营的要求。
因此，基于森林生态环境资源的现状和森林其巨大的生态效益，因此必须对森林生态效益进行补偿。

    三 森林生态效益补偿的理性分析
   （一） 价值基础 森林生态效益补偿机制的建立与发展，从其内在的价值取向而言，正是想协调诸种权利形态之间的冲突。具体而言，主要是协调公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。。随着环境污染的日益加剧，“生态环境危机”成为威胁人类生存和制约经济发展的直接因素，人类才开始对环境有了比较清醒的认识：生态环境资源是有限的，生态环境与人类的命运息息相关，人类应该尊重自然，与自然和谐相处，只有保护生态环境，才能使人类生活在舒适的环境中。生态环境认识发展的过程，本质上是人类对人与自然的关系的一个逐步认识发展的全过程。伴随着人类生存危机的日益加剧，人们的生态环境意识作为协调人与环境关系的思想认识，在指导人们改善和合理利用环境中将发挥出越来越重要的作用。在法治社会中，公民环境权和生存权的剥夺和丧失必然意味着权利主体不能继续生存或健康发展，谁侵犯这种权利都应当受到法律的约束。正因为生态环境对社会与个人都具有如此重大的价值，《人类环境宣言》 明确宣示：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利并且负有保护这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”[3]而生态效益补偿机制的建立协调了这三种权利之间的矛盾。理论界通常从森林三大效益的比较分析的角度来看待森林生态效益补偿机制建立之合理性。人们普遍认识到，森林兼具有经济效益、社会效益与生态效益等三种效益，其生态效益价值远远超过了森林作为木材等产品的经济价值。中国林业科学院热带研究所一项达到国际先进水平的研究表明，森林的生态效益是其经济效益的七倍。森林生态效益补偿机制，正是为了协调处理三者的关系，以及在此基础上协调和解决环境权与生存权、发展权的矛盾而设立的。通过这种机制，国家对生态公益林的经营者的经济利益给予合理的补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，并维护了他们的生存权和发展权；同时，由于林区居民的生存权、发展权得到了保障，生态环境得到了，反过来又维护了公民的环境权。因此，就森林生态效益补偿这一现代法律制度的终极价值取向而言，协调环境权与生存权、发展权的冲突乃是这一制度产生与发展的价值动因，也是其正当性与合理性的理论依据之一。森林生态效益补偿机制对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。实行森林生态效益资金补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，从保护公民权利的角度来说，建立森林生态效益补偿机制，为公民享有环境权、生存权和发展权等基本权利提供了可靠保障，协调了公民各方面权利的冲突。

    {二}森林生态效益补偿机制的物质基础。我国广大的生态公益林区，大多是贫困地区，贫穷依然是一个严峻的问题，生态公益林区居民中的相当一部分人面临着生存危机。这些贫困林区的居民面临着生存危机，为了生存，他们采伐甚至滥伐林木。这在很大程度上破坏了环境，影响了森林生态效益的发挥，最终必然会侵害公民的利益。为了充分发挥森林的生态效益，客观上不允许当地居民通过过度开发森林资源的手段来发展当地的经济，以改善其生存状态。为了解决这种两难困境，唯一合理的方式就是通过国家运用财政补偿的手段扶持。可以说，国家财政是保证森林生态效益补偿制度运行的物质基础。在这个问题上，我们可以借鉴国外的森林生态效益补偿工作经验。当今世界各国中，往往经济发达国家同时也是林业发达国家，它们一般都很注意发挥森林的生态效益作用，重视对森林生态环境的投入，其主要办法是通过政府对林业的补贴或征收生态效益补偿费。国外的成功经验显示，财政是充分发挥森林生态效益的物质基础。只有国家财政支持，才能真正协调环境与人的关系，实现生态效益与经济效益的双盈。但是，要确保这一机制落到实处，关键仍然在于完善我国的财政体制，为森林生态效益补偿机制的建立奠定坚实的物质基础。中央财政部自2001年起设立。“森林生态效益补助资金”的目的就在于给森林生态效益补偿制度提供坚实的物质基础，也标志着我国长期无偿使用森林资源生态价值的历史已经结束，开始进入一个有偿使用森林资源生态价值的新阶段。

    {三}森林生态效益补偿机制的制度基础 “法是确定和保障人权的有力工具”，“人权只有得到法律的确认和保障，才能真正实现”。[4]从治国的实践经验来看，只有依靠法治才能保障一项制度的长期存在与有效运作。对于森林生态效益补偿机制而言，如果要保证其长期有效的运作，确保其不随时间的推移个别领导人的意志变化而改变，达到有效地协调公民的环境权、生存权和发展权之间的矛盾，确保公民诸种权利的最终实现，就必须从制度建设的角度出发，使之依托于法治来巩固其制度基础。

    此外，森林生态效益补偿符合价值规律和市场规律的要求。商品有价、服务收费是市场经济的基本特征。用材林、经济林和薪炭林可通过价格得到补偿，防护林和特种用途林等生态林也应该通过其它途径得到补偿。所以说森林生态效益补偿制度有其存在和发展的各个方面的基础。

    四 森林生态效益补偿的法律与政策依据
    (一)《中华人民共和国森林法》及其修正案。
    《森林法》第六条规定：“征收育林费，专门用于造林育林”，“建立林业基金制度”。自1953年建立育林基金制度以来，对我国用材林的发展起到了很大作用，随着社会经济的发展，生态环境问题越来越突出，改善和保护生态环境已成为一项十分紧迫的任务，因此，建立森林生态效益补偿制度，征收森林生态效益补偿费成为当务之急。1998年通过的森林法修正案规定，国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。2000年1月发布的《森林法实施条例》中明确规定，防护林、特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利，从而使森林生产经营者获取补偿的权利法定化。
    (二)中央有关通知、报告和决定。如《关于保护森林发展林业若干问题的决定》 (中·发[1981]12号)指出： “建立国家林业基金制定”：适当提高(除黑龙江、吉林、内蒙林区外)集体林区和国有林区育林基金和更改资金的征收标准，扩大育林基金征收范围，具体办法由林业部、财政部拟定。据此，不少省区的林业部门要求把征收育林基金范围扩大到防护林和经济林等生态林。《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》 (国发[1992]12号)也明确指出： “要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。1992年9月10日《关于出席联合国环境与发展会大的情况及有关对策的报告》 (中办发[1992]7号)第七条“运用经济手段保护环境”，就强调提出了“按资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究”。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出： “要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。

    (三)《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中的间接规定。如《水法》第三十四条：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”；“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”根据上述法律和政策的条款，可以确认：作为主要由人工培育的生态林资源，他们具有的生态和社会效益更需要得到经济补偿。为了加快造林绿化和林业发展，林业部决定逐步实行征收森林生态效益补偿制度，例如，1994年12月向国务院提交了《关于将部分森林生态效益补偿费列入水利工程供水生产成本的报告》。建议：在制定《水利工程供水价格管理办法》时，请国务院批准，将森林生态效益补偿费作为工程供水价格的构成部分，通过在水利部门收取的水费上附加的。

    五森林生态效益补偿机制的建立
    我国在森林生态环境建设和保护过程中，突出存在着东部与西部地区之间、国家与地方政府之间、森林生态环境建设者与生态效益受益者之间、林业部门与地方其他产业部门之间，在森林生态环境建设目标、利益分配、资金投入等方面的矛盾和差异。特别是在森林生态环境建设与发展经济之间，如何充分地考虑森林生态环境建设者的利益，如何从根本上保护广大林区人民这一主要生态建设者的切身利益，在社会主义市场经济体制下，建立起有利于社会经济发展、有利于产业结构调整、有利于森林生态环境保护和建设的产权制度、利益分配机制和组织经营形式是当前迫切需要解决的问题。而建立有效的森林生态效益补偿机制则是目前解决上述问题的最直接和最有效的手段之一。
    森林生态效益补偿机制，一方面要求林区当地的企业和居民在经济开发过程中，要协调经济发展与保护森林生态环境的关系，必须对生态环境的损失做出经济上的补偿，严格按照谁破坏，谁补偿的原则，追究破坏者的责任；另一方面，它意味着环境保护不仅仅是一个地区的事情，特别是对于长江和黄河中下游地区，上游为保护生态环境付出了代价，中下游受益地区应当分担一部分成本，这样才能把生态环境的经济外部性成本内部化，才能保证公平，保障中上游地区退耕还林的积极性。“植树造林，绿化祖国”己经成为长期忽视农民实际利益的空洞口号，农民“年年种树年年穷”，迫于生计不得不砍伐林木以维持生活，所以现行植树造林体制上的弊端需要彻底改变，生态效益补偿机制的一些理论、方法及政策问题要抓紧研究，要在论证生态环境建设与环境再生产的基本特征内涵、条件等的基础上，构建生态效益补偿机制理论体系[ 5 ]。除此之外，有关部门还需要对补偿对象的确定、如何使用补偿费用，补偿费用的来源进行研究，建立起有效的生态效益补偿费征收和使用的监督机制，为最终协调经济发展和生态环境建设提供依据。具体来说，以下几项措施的确立与完善，对于森林生态效益补偿机制的建立与完善是不可缺少的：第一，发挥政府的作用，政府要加强对补偿制度的管理，要对林区的经济补偿要实行法治化。国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补助资金管理办法和制度。各地区要严格执行《森林生态效益补助基金管理办法》，并结合实际情况，制定实施细则。坚持依法治林，切实按《森林法》和《森林法实施条例》的要求，确保补助资金管理制度化规范化，法制化。对补助资金的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度。此外，财政拨款制度也要法律化、制度化，要做到财务公开化，每分钱都要用到实处。第二，完善有关森林生态效益补偿机制的立法程序，提高立法的质量和水平，切实保障人民的切身利益。例如，在进行森林生态效益补偿机制的立法时，要广泛听取林区居民的意见，充分了解事实、了解林区居民的意愿，在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法，既可以兼顾民主与效率，又可以预防立法的偏颇与缺乏，从而保证法律的合理性、可行性，提高立法质量。，广大林区公民积极参与的过程，实际上也是对立法法案的宣传过程。这不仅使林区居民的真实意愿有了表达的途径，还可使公民对立法有了进一步了解，增强对法案的认同感。这也为法案通过后获得最广大的林区居民的自觉遵守创造了条件。因此，我国在进行环境立法时，应提高公众参与程度，广泛听取林区居民的意见。第三，国家地方有关部门要加快有关森林生态效益补偿机制的立法工作，要做到森林生态效益的补偿有法可依，有法必依。
    总之，森林生态效益补偿机制的建立对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。对促进我国环境资源的改善，生态环境水平的提高发挥着越来越重要的作用，符合我国的可持续发展战略，同时也促进了全球性的可持续发展战略在中国的实施，为世界生态环境的改善也起了积极作用。此外，实行森林生态效益补偿机制，为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现森林生态环境的保护和林区经济的发展注入了新的动力，它将从根本上改变长期以来我国森林生态环境保护和管理的被动局面，从而为我国生态环境的总体改善奠定坚实而稳定的基础。实行森林生态效益补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。从保护公民权利的角度来说，建立森林生态效益补偿机制，为公民享有环境权、生存权和发展权提供了保障。巩固和完善森林生态效益补偿机制是关系到我国21 世纪经济的健康发展和利国利民的一件大事，国家和各地方有关部门的工作还任重道远。
参考文献：[ 1 ] 人民日报2 0 01 年11 月21 日第二版 [ 2 ] 人类环境宣言
[ 3 ]李龙 法理学〔 M 〕武汉大学出版社1996 265页 [ 4]中国环境报［J］ , 1997 一5 一22
[ 5 ］中国水土保持，2001 一（3 )