摘要：森林资源是人类生存和发展不可缺少的物质基础。开发和利用森林资源，满足人们的生存和生产需要，是林业建设的重要任务。发达的林业，不仅对改善生态环境，保障农牧业稳产高产，保障水利设施充分发挥效益有着重要的作用，而且对于加快国民经济发展，促进我国改革开放和社会全面进步，推动农民脱贫致富具有重要意义。虽然，除林地之外，森林资源都具有一定的再生性，但其再生能力非常有限，必须综合运用经济和法律手段，采取有利于森林资源保护和发展的措施，进一步健全森林资源保护管理体系，切实把森林资源保护好管理好，保障森林资源的可持续利用。随着人类经济、社会活动强度的增大，森林资源破坏时有发生，并存在数量继续增加的势头。我们只有立足于本国的实际情况，去探索一条适合我国的切实可行的林业法治化的道路。本文探析了我国林业问题的成因，并对理论和实践上完善林业法治建设提出了一些建议，以更好的为社会主义现代化经济建设服务。
关键词：森林资源 法治 依法治林

    亚里士多德在《政治学》中指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是指定得好的法律。”1959年印度新德里国际法学家会议通过的《德里宣言》概括了4条法治原则：第一，立法机关创建和维持保持人类尊严的各种条件；第二，防范行政权力的滥用，确保有效地维护法律秩序，保障人们具有充分的社会和经济生活条件；第三，建立正当的形式程序，充分保障被告辩护权、受公开审判权等；第四，确保司法独立和律师自由。相对于法制而言，法治强调立法、主权在民、正义和民主。
    林业法治是法治在林业领域的具体体现；将环境森林保护工作纳入法治轨道就是实行林业法治。依法治林是实现依法治国方略的重要组成部分，建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系，促进我国林业持续、快速、健康发展，改善生态环境是当前国家对林业建设的要求。
实行林业法治是由森林保护的性质和特点决定的，是有效保护森林资源的根本大计，是发展林业的根本保证。森林保护的根本特征之一是其持久性保护森林是永世长存的持久事业。要使森林保护固定下来，永续下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，是环境保护不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
    一、林业问题现状
    （一）我国林业立法的缺陷
    1、森林立法存在原则性的缺陷，森林作为环境建设主体作用地位不明确。在我国，森林问题已经与国家生态安全问题紧密联系在一起，并且森林生态系统的重建是国家生态建设政策的重要内容。因此，确立森林资源的生态环境保护与建设的首要位置，有着重大现实意义。而《中华人民共和国森林法》虽几经修改，立法原则发生了重大变化，但是森林作为环境建设的主体地位始终没有得到法律的认可。
    2、森林立法没有突出地区差异的特点，采取了一刀切的统一立法原则。我国自然条件复杂：南方多数地区森林资源丰富，森林的经济价值功能比重大，立法的重点应当是保障林业产业经济发展的持久动力，从资金投入与管理机制、税收减免等方面规范政府的林业经济管理行为，为林业产业化发展创造稳定的法律环境。而西部干旱地区，森林资源种粮不足，森林作为产业发展的生态风险极大，立法重点应当是避免森林资源的过分消耗，建立生态效益补偿基金和加强中央财政投入的法律制度方面。
    3、许可证的实施范围还不能满足森林资源可持续利用的需要，多数许可证的发放程序还很不规范，对许可证颁发程序监管不力，对依据许可证采取的行为还未建立起相应的管理与监督机制。
    （ 二）执法难度越来越大
    1、执法队伍编制不满，人手不够，甚至个别地方的森林公安队伍还处于队伍解散的边缘。
    2、目前，森林公安办案没有专门经费，执法方面面临经费困难等问题，办案难度加大。
    3、执法阻力较大，不少非法经营野生动物行为涉及法人甚至地方政府，非法经营者往往托朋友、请熟人向林业执法人员说人情，道关系，在一定程度上阻挠了执法的顺利进行。甚至在个别地方，尤其是一些以旅游景点作为主要经济来源的地方，认为对非法经营野味的查处是一种阻挠地方经济的行为。
    (三)经营体制上政企不分，致使资源管理成为一种软约束
    森工企业是我国计划经济体制下的产物，作为企业，在生产中以经营为主，追求经济利益最大化，保证林区人民的生产、生活正常进行为目标，以牺牲森林资源为代价，忽视生态效益和社会效益。林区经济结构单一，经营机制不活，资源综合利用率低下，。作为资源管理部门，企业有充当保护、管理森林资源的政府行政角色，实行由上级政府主管部门派驻林政资源管理机构，但实际上被派驻机构人员的经济利益与被监督的企业连在一起，很难按原则办事，在这种情况下，森力资源得不到有效的监控，资源管理成了一种软约束，没起到应有的作用。
    （四）群众保护森林意识淡漠，法制观念不强
    1、我国公众的文化素质、森林资源意识还较低，不但毁林现象时有发生，而且偷砍滥伐森林资源的行为屡禁不止，加速了可利用资源的减少。
    2、公众的法制观念较淡薄。有些森林资源管理问题他们认识到了，但是不知道或不善于运用法律的武器来保护自己的合法权益。
    3、缺乏公众参与森林资源管理决策的机制。公众参与森林资源管理决策的基本原则虽然已经确立，但是在法律法规和决策程序上还缺乏公众参与的具体实施办法，未能真正建立起政府控制与公众参与、社会制衡相结合的混合型、开放式的森林资源管理体系和法律实施机制。在森林资源管理体系法律实施机制上，我国一直坚持以政府的直接行政控制为主，市场机制和经济手段较为淡薄，公众参与森林资源保护的法律制度和保障措施也未真正建立起来。再加上很多直接污染、破坏森林资源的开发建设活动是由企业和政府联手或者由政府单独进行的，经济增长的动机往往非常强烈，重经济效益轻环境效益、甚至牺牲森林资源换取经济发展的现象较为普遍，致使公民的环境知情权、参与权得不到有效地维护。
    因此，森林保护只能以有组织有秩序的方式进行，而法治秩序则是最公平、最强调程序的社会秩序。实行林业法治，就是依照法律的规定，依法管理森林保护事务，保证与森林保护有关的各项工作都依法进行，实现森林保护领域的工作的制度化、法律化。
    二、完善我国的林业法治建设
    （一）完善我国的林业立法
    1、以可持续发展为导向的原则。林业立法应当充分地考虑实现人类社会、经济发展所必需的生态环境与森林资源条件，以及考虑地球环境与森林资源满足世代间人类发展所可提供的能力和基础，并以此作为指导立法以及确立法律规范的理论基础。可持续发展理论关于区域公平的理论，可以作为制定可持续的流域森林生态管理法律制度的理论基础。
    2、遵循林业社会参与的广泛性以及林业主体多样性的特征，在立法过程中，既重视林业建设的政府主导作用，同时发挥各种组织、机构和各种社会角色的作用，重视吸收公众的意见，尊重社会主体的立法参与权和知情权。在法律内容上尽可能考虑不同地区的经济、社会和自然条件的差异性，依法提高地方或区域林业立法权限和立法质量，调动地方立法的积极性和主动性。
    3、完善森林生态效益补偿制度。建立多层次的生态补偿机制：（1）财政投入。森林的主导作用使其生态功能，受益的是全社会，而社会利益的代表是各级人民政府，理应由财政支付森林的补偿费用。（2）征收森林生态补偿费。征收项目包括：木材加工、贩运，征用、占用林地，狩猎，森林旅游，风景区的商业活动，以及林业部门依法收取的环保补偿、罚款等。可以考虑从森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费。（3）林业部门补偿。从育林或造林更新费中提取部分补偿基金，主要用于森林病虫害防治，护林防火，科学研究。（4）社会公众补偿。可考虑从现有从业人员收入中收取一定的费用。（5）社会捐赠。（6）发行生态彩票。
    4、完善林业行政许可制度。首先，遵循自然生态规律，科学确定许可审批事项。我国森林资源保护的许可制度主要涉及两个方面：森林防火与森林病虫害防治。当前，迫切需要加强转基因生物安全管理和生物入侵管理。其次，遵循行政管理原则，合理确定许可审批权限和审批程序。（1）坚持公平与效率并重的原则，通过立法划分各级行政部门对具体开发利用行为的审批权限。对于重要森林资源的开发利用许可应由省级及以上行政部门审批。对于边远地区或特殊地区，因地制宜，既要坚持对森林资源的保护与管理，又要保证效率优先，可以确认由当地林业行政部门审批。（2）确定科学高效的审批程序。建立林业行政许可审批的公示制度，专家审批制度、审批的听证程序。此外，加强对被许可行为的实施管理。将违反许可证的行为杜绝在开始阶段，对有效防止乱砍滥伐、乱捕滥猎等破坏森林资源行为十分重要。建立许可证撤消制度，对于严重违反许可证规定从事森林资源开发利用行为的，必须吊销许可证，并在一段时期或以后都不能被许可从事该资源开发利用行为。
    5、林业立法应该与时俱进。法律的制定与修改应该与社会发展是同步的，只有这样才能起到法律应有的作用。应该针对林业资源保护和管理中的新情况、新问题时是对旧法进行及时的修改或废止。而现在应该解决林业法规和规章与新的森林法接轨的问题，抓紧完成现有地方法规和规章的清理、修改、起草工作，完善林业法制体系建设。对一些急需填补的法律空白应加紧调查研究，尽快立法，在出台地方性法规或规章困难的情况下，争取先以规章或规范性文件的形式出台。
综上，我国的林业立法，应全面反映生态规律的要求，真正贯彻生态优先、保护资源的立法思想。借鉴发达国家立法的先进经验，实行环境保护优先原则。在生态利益与经济利益及其他利益发生冲突时，优先考虑生态利益。
    (二)加强林业执法力度
    完善的林业立法只有通过切实有效地执行才能落到实处，从而使人们开发、利用、保护森林资源的活动符合林业法制的要求，实现可持续发展的战略目标。
首先，建立健全林业行政执法机构，加强行政执法队伍建设。提高各级政府领导的环境法意识，加强对林业执法工作的领导，依法行政。在执法中秉公办事，严肃处理违反森林法律、法规，破坏森林资源的行为，依法追究其法律责任。其次，改进林业执法设施，实现执法手段现代化。最后，加大执法力度，提高林业执法权威。
各级政府及其有关部门是林业执法的主体。各级人民政府要组织林业、公安、司法、工商和税务等有关部门，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为。对哄抢、盗伐国家和集体所有林木，非法侵占林地，非法猎杀、走私贩卖国家重点保护的野生动物及其产品，破坏珍稀植物，以及殴打、伤害林业执法人员等违法犯罪行为，要采取果断措施，及时开展专项打击。对影响大，危害忠的案件要公开处理，以震慑罪犯，教育群众，保护森林资源，维护林区社会治安。
良好的执法还离不开有效的监督机制，各级人大要加强对林业执法的监督检查，督促政府依法行政，维护法律的尊严。各政党和社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但我国舆论监督制度程度较低，因而，总体上作用有限。我们要改变在产铜的计划经济条件下行政命令加控制的监督模式，强化市场机制的作用，调整林业行政监督管理的领域、方式与力度，完善森林保护法律职责制度体系。
    （三）改革国有森林资源管理体制，科学地经营管理好森林资源
    实行政企分开，建立现代林业企业制度。实现政府与企业、企业与社会的组织机构分设，事权、财权分开，形成政企职能协调，分工合理的管理体制。林业局转变为森林经营分局，代表森林经营管理局履行对所辖森林职能与经营性职能分开，取消固定的国有生产经营组织，以现有各生产专业户为基础，组成相应股份合作制专业公司。将林业局的造林、抚育、木材生产等各类生产经营活动面向这些公司民营企业招标，实现各类生产经营活动的市场化和民营化。
首先，国有林业企业要按照《公司法》的要求，转换经营机制，界定产权，清理债权债务，建立规范的内部管理机构。同时，还要受《森林法》、《环境保护法》和各种林业规章制度的约束。国家行政权主体与国有林业企业财产所有权主体在法律资格上的分离，通过塑造新的产权主体，代表国家行使财产所有权，作为民事主体平等地进入市场和参与市场竞争。而政府作为当然的林业行政权主体，起增加林业投入、保护森林资源和生态环境的作用，为全社会提供林业生态效益和社会效益，保障林业的可持续发展和森林资源的永续利用。
    （ 四）培养公民的森林保护意识和守法观念
    林业法治建设还包括培养每一个守法主体的森林保护意识。即人们在认识林业状况和了解森林保护法规的基础上，根据自己的基本价值观念，而发生的参与森林资源保护的自觉性，它最终体现在有利于森林保护的行为上。政府必须加强森林保护宣传教育活动，把公众参与森林资源管理决策法律化、程序化，为公众参与提供保障。特别是应当确认和保障包括环保组织在内的社会公众在森林资源保护中的知情权、参与权以及通过行政、司法等途径获得救济的权利。最大限度地综合运用政府和民间在森林资源保护方面的力量，尽可能地在发展经济的同时保护好森林资源，充分维护社会公共利益。努力培养和增强广大人民群众尤其是领导干部的法制观念，使森林保护成为大多数人的自觉意识，关心森林保护问题，自觉参与森林保护的各项工作。
林业法治建设是一项系统工程，由于我国国情和环境问题成因的特殊性，我们必须本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，确立林业保护体制。在这个长期而又艰难的过程，我们要承担起法治保护森林资源的重任，加快林业法治建设的进程，以求更好的促进经济的发展。

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