摘要：本文通过“野生动物侵农”这一事件剖析了现行的国家对野生动物侵农损害补偿制度的缺陷和不足。基于此提出了建立国家专项补偿基金制度，并对专项补偿基金“补什么”，“怎么补”提出了自己的观点和看法，期望能通过这一制度的实施能达到既保护野生动物又不损害农民利益的“双赢”。
    关键词：野生动物 侵农 国家补偿 损害

一、大象侵农的现状
1977年，亚洲象在其所分布的国家和地区被宣布为濒危物种。经研究表明，亚洲象是对生态环境保护起领袖作用的“旗舰物种”。所谓 “旗舰物种”即那些对资源消耗较多的大型高等动物，只要保护了这些物种的生存环境，其他物种也相应受益，因此对大象的拯救和保护十分重要。我国政府在亚洲象主要分布区--西双版纳等地建立了自然保护区，其中专门针对大象保护的保护区就有尚勇、曼高等。为了给野生动物的生存、繁衍及保护创造一个良好的环境，自1996年以来，西双版纳州州委、州政府先后颁布了《关于禁止猎杀野生动物的通告》，《关于收缴猎枪的通告》和《关于禁止毁林开垦的通告》，西双版纳人对野生动物的保护取得了很好的效果，据有关资料显示，一二十年前，西双版纳的亚洲象 还不足百头，但是随着对野生动物保护力度的加大，现在那里的亚洲象已经繁殖到约300头。随着我国自然保护区内野生动物数量的增多，保护区内野生动物伤人，损害庄稼的事情时有发生。据有关资料显示，2002年单云南省因野生动物侵农造成的损失就将近3000万元。

国家要保护大象，就不允许人们去伤害大象；国家及地方政府制定了保护野生动物的法律法规，却没有制定健全的对受害农民进行补偿的机制，所以，百姓由此造成的侵害就不能得到充分的补偿，农民的利益受到了损害，随着近年来野生动物数目的日渐增多，这种问题也突出起来，但此问题仍未解决，大象对附近村民的侵害仍在继续，农民则仍在既不能伤害大象保护自己的农作物又不能对自己的损失得到补偿的“两难”中痛苦地挣扎。

二、中共中央一号文件的出台使得修改当前《野生动物保护法》的工作迫在眉睫
2004年新年伊始，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式公布，《意见》在第九章第（二十二）中指出，“要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。全党同志特别是各级领导干部要始终重视农业的基础地位，始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力，始终重视维护粮食主要产区和种粮农民的利益，始终重视农民特别是种粮农民的收入。”《意见》强调，“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济的发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村的社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。”中共中央一号文件，充分体现了党中央国务院在新形势下把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重的工作意图，并且提出了“没有农民的小康就没有中国的小康”的口号。党中央国务院对农民利益的重视对于修改当前的《野生动物保护法》，切实保护农民的利益提出了新的要求。现行的《野生动物保护法》中关于“因保护国家和地方野生动物，造成农作物或其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法有省、自治区、直辖市政府规定”不能有效地保护农民利益，我们应借“一号文件”的东风，迅速着手《野生动物保护法》的修改工作，切实保护农民的利益。

三、现行的补偿机制及缺陷分析
《中华人民共和国野生动物保护法》第二章第十四条规定：因保护国家和地方野生动物，造成农作物或其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法有省、自治区、直辖市政府规定。但该法已经颁布17年了，只有云南一个省制定了具体的补偿办法。
（一）根据《中华人民共和国野生动物保护法》，云南省人民政府于1998年9月16日以云南人民政府令第67号颁布了《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》并于颁布之日起施行。该办法规定了政府给予补偿的情形、政府免责的条款，补偿费用的来源及补偿金的计算方法等内容，基本形成了云南省的行政补偿机制。但据有关资料显示，2002年云南因野生动物侵农造成的损失将近3000万元，但实际赔偿的只有600万元左右。为什么损失和补偿之间有如此大的差距呢？笔者根据该《办法》的具体内容来分析一下此问题的原因：

《办法》第八条规定：县以上林业行政主管部门依法确认有本办法第二条规定的造成财产损害情形之一的，应当予以补偿，补偿金按照当年的政府补偿费用与实际损害总额的比例计算，由县级以上林业行政主管部门在当年年底前确定具体的补偿金数额，并及时给付受害人。受害人生活确有困难的，经县级林业行政主管部门批准，可以预支部分补偿金，年终结算。
第九条：政府补偿费用列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担，省财政和地、州、市县财政各负担一半。省对地州市的年度补偿费一年一定，包干使用。

从以上两条的规定，云南省政府对损失补偿额的计算办法可以用一个简单的数学公式来表示：受侵害农民得到的补偿金=省某年预算的补偿费/省本年度因野生动物造成的损失总额*农户的实际损失。从此公式中很容易看出这种补偿办法的缺陷。
1．补偿金的不确定性：举个简单的例子，云南省政府某年的预算补偿费为10万元人民币，而这一年野生动物实际造成的损失为100万元人民币，如果一农户因野生动物造成的损失为1万元人民币的话，根据补偿办法，他只能得到1000元的补偿金，很显然农民的利益没有得到合理的保障，农户能否得到足额的补偿金完全看政府的预算费用和该年度总损失的比例，预算的多就多得到点补偿，预算的少也就自认倒霉，从而使农民利益的保护具有随意性和不确定性。
2． 年度之间的不平衡：《办法》第九条规定各级政府的补偿费每年包干使用；且省对地州市的补偿一年一定；所以公式中省某年预算的补偿费的多少具有不确定性，也就是政府对每年的预算不会相同，所以这就会造成对同样的损失，农户每年得到的补偿不相同。
3． 《办法》第八条规定，“对于损失，由县级林业行政主管部门在当年年底前确定具体的补偿金额，——”笔者认为，这样的补偿并不及时，不能及时解决农户的损失。比如某农户的口粮全部被毁损，那他们一家在年底前靠什么来维持生活呢？虽然规定了预支制度，但须申请等一系列的程序，在补偿前就要花费大量的物力、财力，而且在几经周折后还未必得到补偿，如果补偿金少的话，可能补偿金的数额还不如因申请所耗费的费用多。

云南省政府制定此《办法》是根据1987年《中华人民共和国野生动物保护法》并结合当地的实际情况制定的，为什么会出现诸多的缺陷和不足呢？笔者认为，主要原因是我国的《中华人民共和国野生动物保护法》对补偿机制的规定过于粗、泛，所以导致了地方各级政府的随意性很大，所以，我国立法机关应尽快修改现行法律，以给各级地方政府制定地方法规或具体规定时有一定的依据。

（二）下面是一组关于2001年野生动物肇事损失与补偿的数字选摘：
类别 补偿款 市场价
玉米 每市斤0.03元 0.5元
水果 每株0.01元 上千元
甘蔗 每吨13元 140元
橡胶 每棵0.02元 50元
黄牛 每头18元 上千元
水牛 每头25元 上千元
----来源《北京青年报》2002年12月26日
上述补偿仍是按照1987年《野生动物保护法》的规定作出的，从补偿价和市场价之间的差距不难看出法律的滞后性和与现实的脱节性，要解决这个问题，必须修改现行相关法律。

（三）按《野生动物保护法》的规定：野生动物造成的损失由当地政府制定补偿办法。因各地政府的财力有限，因没钱补偿使他们处于尴尬的境地，于是有些地方政府只能稍作补偿“聊表心意”。
    其实，从此处便不难看出这一条立法的缺陷：因保护野生动物造成的损失由当地政府补偿，也就是说，由发生事故的各地政府出钱，这就出现了因野生动物分配的不平衡性而造成的各地政府对赔偿投入的不平衡。众所周知，我国大部分野生动物分布在西南省份，如云南、西藏、新疆等地。特别是在云南这一有“生物王国”之称的省份，仅西双版纳这片面积仅占全国土地面积1/500的土地上，仅国家重点保护的野生动物就有109种，占全国的19.8%。而我国的西南省份因其地理条件等因素造成了其为全国有名的老少边穷的地方，这些省份本身发展就落后于其他省份，而因为自己所在的省份野生动物多而又不得不多支出自己的财政开支，一方面因经济落后而财政收入低，另一方面，对于野生动物造成的损失又必须增加一笔支出，两者的矛盾是显而易见的。所以对于西南地区的政府来说无疑是雪上加霜，对受害者的补偿不到位，也就是很自然的。可以看出 ，这并不是政府不想补偿，而是其“无能为力”。所以，应当修改让当地政府补偿的规定。

（四）笔者认为，国家当前确实应尽快修改现行关于野生动物保护的法律法规，将野生动物的肇事补偿纳入国家正在实施的野生动物保护工程计划中。因为野生动物不仅是各级人民政府的，更是全国的，为了保护野生动物使得各省之间的差距越拉越大，各地区之间的发展越来越不平衡，这是与我国“缩小东西部差距，平衡发展”的宗旨相违背的。从某种角度来说，补偿工作是一项民心工程，是体现国家对灾民的抚恤，政府对百姓的安抚，是法律对民众的承诺，单靠某一个部门是很难完成的，必须由国家统一筹划。

四、笔者建议
从表面看来这场旷日持久的“人象之争”，是大象给人类带来多少损失以及该如何补偿的问题，实际上它反映的是如何协调好人——生态环境保护——社会经济发展之间的关系问题；既要保护好野生动物，又不能以牺牲当地老百姓的利益为前提，这就需要全国上下首先要有科学的观念；其次，要健全一套可行、完善的补偿机制。

笔者建议，设立专项基金，建立以国家补偿为主，地方政府补偿为辅的国家补偿机制。在市场经济条件下，生态保护必须有经济上的补偿才能持续。据上述分析得出的由各级政府补偿的缺陷来看，笔者认为应当从国家财政拿出这部分钱，这样经济上的补偿才可能有保障。

（一）关于专项基金的来源：
1．财政投入。（1）野生动物的主导作用是其生态功能，受益的是全社会，而社会利益的代表是各级人民政府，理应由财政支付野生动物侵农的补偿费用；（2）对于法律明文规定的人们不准伤害，而是必须保护的野生动物所造成的侵害，由于这是遵守法律或执行政府命令而受到的损害，政府理应补偿。所以，国家的财政投入应是野生动物侵农专项补偿基金的主要资金来源。
2．征收野生动物补偿费。征收野生动物补偿费具有两方面的重要意义。一收费可以更好地维持自然保护区的日常管理；二是有更多的资金用于野生动物的保护，从而有利于野生动物保护的持续性。这一补偿费的征收项目可包括：木材加工、贩运，征用、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，自然保护区旅游，风景区等的商业活动以及野生动物保护部门依法收取的补偿、罚款等。也就是说，要从那些经营与野生动物有关的项目并从中受益的行业中，或者因其经营某种项目而给野生动物的生存环境造成影响和与野生动物侵农有直接或间接因果关系的行业中提存一定的费用。
3．社会捐赠。这是环境法中公众参与原则的体现。公众参与原则是指在环境资源保护领域，公众有权通过一定程序或途径参与一切与环境利益有关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。通过发动社会捐赠既能为保护野生动物募集资金，为野生动物的保护提供物质保障，又有利于提高全民族的环境资源意识，这也是实现公民环境权和公众参与的基本途径。
4．有计划的捕杀数量过多的野生动物，搞“创收”。
据有关资料显示，自从野猪被列为禁猎对象后，这种繁殖极快的物种的数量飞速提高，于是破坏力极强的野猪频频越过保护区界限，到周边村寨中觅食，甚至伤害人和牲畜。这一点也反映出我国立法工作的滞后性，比如把野猪列为禁猎对象一例，在野猪数量少的时候把它列为禁猎对象，当保护到一定程度时应尽快把它从禁猎对象中剥离出来，否则，一味地进行保护会造成某些物种泛滥，而在生物链中作为野猪的下一级，即其食物会迅速减少，这样同样达不到生态保护的效果。重庆市巴南区界石镇的部分村民要求政府给予生态补偿就是因野猪侵农而引起的。

所以对于像野猪这种数量多，破坏力强的动物，政府应出面有计划地专项进行捕杀，一方面遏制野猪伤人侵农的势头，减少给老百姓带来的损失，另一方面也可开发、利用其皮、毛、肉等一系列物质，形成有经济价值的产品“产销链”，并把由此带来的收入再投入到野象保护研究工程中去。

（二）关于专项基金补偿的基本原则和补偿的具体办法
笔者认为，应当立法确定一系列的补偿原则，在这些基本原则的指导下进行补偿工作，笔者建议立法时应考虑以下几项原则：
1．依法补偿的原则
这就要求进行补偿不仅在实体法上有法可依，程序上也要有法可依。依法补偿具有两方面的重要意义。
首先，有利于国家补偿的科学性。进行国家补偿的决策一旦失误，轻者使部分群体利益受损，重者会影响经济全局。所以必须使决策的形成遵循固有的程序，符合已定的制度。关于野生动物的侵农的补偿这部分，国家应尽快立法或修改现行法律，对于侵权种类、如何保护、补偿及由谁来保护、补偿；受害者寻求救济的程序是什么样的，都应该予以明确规定，否则，就无法可依，无章可循，当然也就无法落实。

其次，依法补偿能给市场主体明确的信息，让他们知道可以通过法律的途径获得制造成本的补偿。这一信息将会影响市场主体的决策。在野生动物侵农的案例中就有很多的受害者不知道通过什么途径来寻求救济，有的甚至就不知道可以救济，不知道因保护国家的利益受到损失还可以要求补偿，所以对于补偿的一系列的问题应有法律明确规定。

2．专款专用原则
国家设立野生动物侵农补偿专项基金后，应保证专款专用，不被剥扣或挪用，由野生动物保护部门负责统一管理和使用，并建立部门一把手负责制，对于擅自剥扣或挪用该款项的，应给予严厉的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3．公平兼效率原则。
公平原则要求从实际出发，补偿的数额应与当地市场价格相持平或略高于当地市场价格，并适当考虑国家财政的负担和预算。效率原则要求补偿及时、迅速到位，并制定相关的程序，如补偿的期限等来予以保障。

4．补偿透明公开原则。首先，补偿的办法、标准要公开。对损失的调查、评估应当由两人以上有专门知识的人员进行，对拟补偿的数额及补偿数额的计算依据应详细汇报并经部门负责人审批签字，专款划拨。行政机关应当在当地报刊中予以定期刊载公布。

5．补偿监督原则。实行三级监督制度，即上级主管部门的监督、同级人民政府的监督（其中应有适当比例的农民代表）和审计部门的监督，重点是专款的专用情况。受侵害人也可行使复议、诉讼、申诉、控告等宪法和法律赋予的各项权利。

6．共同但有区别的原则。这体现的是具体问题具体分析和一切从实际出发思想。对于野生动物的侵农补偿是国家义不容辞的职责，但各地应根据各自的经济发展状况及财政状况制定不同的补偿办法和标准，比如，在云南这一偏远落后而野生动物多的地方，国家应有侧重的重点保护在这一点上，国家不应当也没有必要制定统一的标准，而只需从整体上和大局上进行把握，如实行备案制度。

（三）补偿的具体办法
关于补偿办法，笔者建议应由国务院制定关于野生动物补偿的行政法规，例如，就《野生动物保护法》第14条的规定制定具体的实施细则或办法，可以考虑先由地方立法机关制定地方性法规或由国务院有关主管部门制定行政规章，在积累一定的经验后再上升为国家层面的立法。在其中，笔者认为以下几个方面的问题应予以明确。
1．关于补偿数额
笔者认为，对于补偿数额不仅要等同于实际损失，在某些情况下要大于实际损失。目前，各级政府的补偿基本上是在“一对一”的层面上，比如说，大象毁了某村民的一棵树，当地政府就补偿一棵树苗的价钱，从表面上看，政府的这种补偿好像是与损失对等的完全补偿，其实不然，因为有些农作物、牲畜等的价值不仅仅通过其自身价值来表现，而且更重要的价值是靠自身的孳息体现，这时，政府的补偿数额仅是受损害物自身的价值就没有达到补偿的效果，因此像这种情况发生时，政府的补偿就应该包括受损害物孳息的价值，以及为了使此受损物产生孳息而付出的劳动的价值，这样才能切实保护农民利益和生产的积极性。

下面将举一个简单的例子：一农户用尽家里所有的财产筹资种了一片果园，正当果子要成熟的时节，一天晚上，一群野象大摇大摆地进了果园，它们不仅吃了果子，还用鼻子掀翻果树，然后扬长而去——
如果按目前政府所实行的补偿办法来补偿的话，很显然老农的损失不会得到充分的补偿。老农用尽所有的财产，经过几年的精心培育，寄希望于果子的成熟，能换回几年来的投入，然而，因法律规定要保护野象，不能伤害野象而眼睁睁的看着自己的果园被毁，但最后得不到足额的补偿，长此以往，农民绝对会采取措施对付野象，这样我国保护濒危物种的愿望也就不能实现了。所以为了保障农民的利益，调动自然保护区周围的农民保护野生动物的积极性，政府应足额补偿其损失，甚至超额，让农民首先保障自己的生活，否则连自己的肚子都填不饱，又谈何保护野生动物？在这种情况下，政府部门应补偿果树的钱、将要成熟的果子将卖得的钱及几年来老农为种植果树所付出的成本和劳动，毕竟，经常受到野生动物侵害的农民大部分是靠近自然保护区的偏远山区的农民，本身他们就生活贫困，也许一片果园是其一家人一年甚至几年的口粮钱，为了保护野象而使自己倾家荡产的话，最终也不利于野生动物的保护。

因此，政府部门应按侵害作物的性质、价值等不同具体分析，在此基础上给予充分补偿，这样才能提高人们保护野生动物的积极性。

2．应按损害时的本地区同期的市场价格补偿
这样有利于确定补偿的单价标准；按本地区的市场价格也就解决了因各地区经济发展不平衡的问题，如果由国家统一定价则会造成同样的补偿额在落后地区绰绰有余而在发达地区根本就不够这一缺陷，按损害时的本地区同期市场价格补偿，是与前述的共同但有区别的原则是一致的。

3．对具体补偿程序的设想
首先，受侵害者应及时就其损失情况进行报告，有权行政机关应自收到报告之日起30日内进行调查和评估，决定拟补偿的数额，并书面通知受害人，受害人同意的应签字或盖章并及时反馈给行政机关，行政机关应当自收到反馈之日起15日内将补偿基金足额发放到受侵害者手中或者由受害者直接领取，以尽量减少中间环节。

其次，受害者如果对补偿的数额有异议。可以自收到通知之日起30日内提出行政复议申请，被申请人应当自收到复议申请之日起30日内作出复议决定。

最后，受侵害者如果对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。

参考文献；
[1] 黄锡生、李希昆著： 《环境与资源保护法学》，重庆：重庆大学出版社，2000年版；
[2] 曹明德：《环境侵权法》，北京：法律出版社，2000年版；
[3] 蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉：武汉大学出版社，2000年版；
[4] 韩德培：《环境保护法教程》（第三版），北京：法律出版社，2001年版；
[5] 张新宝：《中国侵权行为法》，北京：中国社会科学出版社；
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