前言
    2004年7月，我参加了一次主题为“科学发展观”的暑期社会实践，地点设在河北省迁西县。由于迁西是一个森林资源比较丰富的县城，加上自己又是法学专业，就使得这次活动的主要内容变成了林业法制的调研。在做完为期七天的实践后，我发现了许多来自林业法律的问题，其中便包括了

“森林公安的双重领导体制”，之所以选择这个主题，并不是因为它是热点或者难点，而是因为，在我看来，森林公安的“双重领导体制”具有深远的意义。在目前我国日趋重视环境资源保护的大环境下，林业法律漏洞百出，管理及经营环境资源作为林业法制中重要的一环，也是深受其影响。森林资源作为调节气候、保持水土以及美化环境的第一守护者，在其中有着不可忽视的作用。而林业局、公安局以及森业公安在管理及经营森林的过程中起着核心的作用。所以，研究森林资源的保护机构机制，不仅对林区的建设有直接的意义，而且对更好地协调和利用各部门的资源以及促进林业的健康有序发展，有着积极作用。
    从社会角度来讲，迁西县林业公安的机制现状，也就是全国林业公安的现状；从法律角度来讲，迁西县林业公安存在的法律问题，也是中国法律存在的问题。
   
    一、事件及问题
    自1979年中华人民共和国正式建立林业公安起，森林公安已经在中国走过了二十五载。从最初的革命委员会单一制管理到后来的“双重管理机制”，森林公安在慢慢成长。根据新森林法第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门的授权范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚。”根据《森林法》规定森林公安的主要工作目标为：保护森林资源，维护林业治安稳定。主要工作职责是：查处森林案件，开展森林法制教育，提高群众爱林护林意识，协助森防部门搞好防火工作，开展森林保卫基层基础工作，保护林业经济健康发展。可以看到森林公安在今天日显重要。
    河北省迁西县于1997年建立起公安局林业派出所，是迁西县唯一的管理林业资源的专门机构。它不仅肩负着全县森林资源的管理和维护职能，同时在大力打击林业中出现的各种刑事犯罪和行政事件，对迁西林业的健康和有序发展上可以说有起着举足轻重的作用。
    然而在我们与林业派出所人员交流沟通和查阅各类案件处理的过程中却发现了这样的一个状况：森林公安实行的“双重领导体制”，即领导机构为两个：国家林业局和公安部， 在一定程度上影响了森林公安的管理和林业工作的开展。在迁西县林业派出所的双重领导体制中，公安局主管其业务和训练，林业局则掌管其人事和后勤工作。俗话说：“一山不容二虎”“一仆不侍二主”，面对一个部门两位领导，森林公安陷入进退两难的局面。正如一位警督同志在与我们谈话时说道：“有时在处理案件、纠纷时，遇到困难需同时请示领导，某些案件因为性质特殊，所以就得同时请示两位领导（林业局和公安局）。由于这两领导对此案中涉及的相关内容的着眼点和利益倾向都有所不同，所以批示也不尽相同。   
    
    二、问题的渊源
    面对目前这样的状况，并不是制度设计者当初能预料到的。森林公安的双重领导机制是有着深刻历史原因的。
    早在1947年，东北解放以后，在森工企业中开始建立公安机构。1953年3月，东北人民政府发出在辽宁、吉林（后未建）、黑龙江、内蒙古东部林业森工局建立林业公安的通知。1979年2月《中华人民共共和国森林法》（试行）规定：“省、自治区革命委员会，应当根据实际需要，在重点林区设立公安局、派出所、配备森林警察，加强治安，保护森林。”1980 年12月林业部、公安部、司法部、最高人民检察院发出《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织的通知》，要求在重点林区组织建立与健全林业公安机构。1981年3月8日，中共中央、国务院在《关于保护发展林业若干问题的决定》文件中明确指出，林区要抓紧建立与健全林业公安机构。1984 年国务院批准林业部、公安部《关于解决林业公安
    体制问题的请示》，同意在林业部设立公安局，列入公安部序列。规定了林业公安的机构建设、管理、着装、工资等享受人民警察待遇，1984年8月列为公安部第十六局，11月林业部公安局正式成立。1985年10月公安部和林业部在昆明联合召开了由各省、自治区直辖市公安厅（局）长，林业（农业）厅（局）长参加的全国林业公安工作会议。1986年1月两部又联合发出《全国林业工作纪要》。《纪要》具体规定了林
    业公安的机构建设、管理、职权、干警待遇、与所在地公安机关的关系等，推动了森林公安的发展。1986年11月，公安部政治部和林业部公安局又在成都联合召开由各省、自治区、直辖市公安厅（局）政治部主任、森林公安处（局）长参加的林业公安政治工作会议，1987年5月公安部和林业部批发了《林业公安政治工作会议纪要》，使林业公安队伍建设走上正规化。森林公安机构在1998年6月30日以前一直叫林业公安机构，自1998年7月1日修改的《森林法》施行以后，按法律规定，林业公安机构改为森林公安机关。⑷
    
    三、“双重领导体制”的弊端
    面对以上的这些状况，结合迁西县公安局林业派出所发展的实际现状，以下我就两个方面浅析“双重领导体制”给林业派出所带来的弊端。
    （一）管理秩序的混乱
    所谓领导，在某种意义上即为一种管理。说管理也好，领导也罢，最终呈现出来的是一种状态，即秩序。管理得当则领导有方，秩序井然；若是领导管理失衡，则会问题多多，弊端重重。在迁西这个美丽的小县城，展现在我们面前的大都是一片井然良序。可是在林业派出所，我们却遇到了一个来自“领导”的问题，即林业派出所的“双重领导体制”。从管理层面上讲，林业派出所既然为公安的派出机构，就是作为一个“准司法机关”而存在，而且森林公安在其业务和管理权限以及技术和方式方法上都是严格按照公安系统的规定而进行。
    国家为了更好地开展森林公安的工作，安排林业主管部门的公安局共同管理，在其初衷上不能不说是值得肯定的，但是，正如前面提到“一山不容二虎”“一仆不侍二主”，由两个领导共同管理一个机构不论从实践上还是理论上都为一个漏洞。而这个漏洞在实践中主要表现为：1、人事的安排上：由于公安系统本身就缺乏人才，要想再从中抽出人来管理和运行森林公安的各项事务，可以说很难，而且即使有人空出，也是极不情愿（森林公安条件差、办案艰苦），所以出现的大多数情况就是森林公安（特别是在基层）主要由“杂头军”（如林业局中的行政人员）转制而来，业务素质参差不齐，远远不能达到专业要求负责人事安排的林业局对此也实属无奈。而且某些林业企事业单位按照企业用人标准把持着森林公安机关的“进人关”和“用人关”，把一些素质不高的人安排进了公安队伍，甚至不遵守公安机关选拔领导干部的要求和程序，直接任命森林公安机关的领导人⑸。例如在当地的派出所，有一次，林业派出所某干警（由以行政人员转制而来）到某村调查某妇女盗伐林木的案子。因该妇女坚决不承认其不法行为（但实有其事），所以一上午都未调查出结果。中午此干警多喝了一点酒，下午调查的时候态度就出了问题，竟不顾身份拍桌顿足称该妇女为“刁民”，企图恐吓使其道出真言，但却吓得该妇女大喊“调戏妇女”“救命”。结果导致这一干警被当地的群众围攻。且后来此事也是不了了之。2、财物资源上。由于林业派出所设在林业局，可以说在某种程度上为林业局主管，林业局因为在管理上也是纷繁复杂，所以很难抽出更多时间对派出所进行全方位照顾。在迁西林业派出所，我们看到这个由6人组成的小小派出所运行时十分艰难。表现在财物资源上是：软硬件资源。全所的硬件设备还算比较齐备，有四件工作房间（两间办公室，一间档案室，一间会议室），也有电脑设备（一台），但几乎都是置之而无用，因为平时警员都是下乡办案，人手根本没有富足留下看办公室的。迁西县公安局林业派出所肩负全县林业刑事案件、行政案件，但目前全所只有两名正式的干警，其它都是从闲杂部门调过来的，所里面面临着缺人、缺经费等局面。另外，该派出所连自己办案的车辆都没有，用车还得等候林业局办公室的安排。这在一定程度上也影响出警的及时性。（有时，一些案件因为出警不及时，就得不到合理的处理，有的甚至无法处理。） 另外，工作人员的生活困难。有时连工资都发不下来，更别提加班费和奖金了。这在一定程度上不但影响了干警们工作的热情，对案件处
    理的质量也是有害无益。有时还会发生工作人员变相剥削老百姓，非法收取费用，做违法乱纪的举动。
    3、事务管理上：因为迁西县林业公安局派出所只是法律法规授权组织下设的一个机构，其不具独立的法律权力，不享有对刑事案件的立案以及管辖权⑹。在我们与派出所工作人员座谈时，他们曾经不止一次提到该派出所的管辖权受限。他们只有行政处罚的权力，没有立案、侦查等其他权力。照他们的意见来看：这是不平衡的！因为相对于其他专门的司法机构，其权限是大为缩小了。但是也没办法，谁家自己处于行政机关的管辖之下，难免就会有管理上的缺陷。对于林业派出所，如果遇到林业案件，只要是此案件触犯了刑事法律法规，需要立案查处的，需上报到迁西县公安局，由其批准进行立案侦查，待公安局批准后再授权予派出所进行正式的立案查处。这样一来一些原本事实清楚、证据确实充分的案件由于时间的拖延就得不到及时查处，导致证据灭失，案件查处的案件难度也大为增加，有的甚至不能解决。有些案件，可能涉及到刑事，但由于时效缘故，就只能从行政方面进行制裁，这对打击犯罪分子也不得力，不利于林业治安系统的稳定性和公正性。
    （二）、权力义务的配置不均
    迁西县公安局林业派出所设在迁西县林业局的二层，在外人眼里它便是归属于林业局的。若有什么林业纠纷或是违法乱纪的事情便直奔林业局而来。而林业派出所在做出的一系列的行政处罚案件处理决定时也是以林业局的名义所为的⑺。所以便会出现这样的结果：一旦相对人不满派出所的处理（即使是合理的），便将矛头对准了林业局。如果经行政复议之后仍不满，起诉到法院，法院也只能将林业局列为被告。所以，如果派出所由于其自身原因（比如在执法是由于其素质不过硬、水平不够高等等因素）导致了行政诉讼的启动，吃亏的不是自己，而是林业局。这对于林业局来说是不公平的，因为上面所涉及到的因素不是林业局所能改变的，而是由公安局负责的。（实行双重领导体制，行政上受林业局领导，业务上受公安局领导。） 我认为，法律在设定其双重领导机制时，给予的不仅仅是管理的权利，还包括履行义务和承担责任。经济学中最基本的原则之一便是均衡原则，它要求如果社会是处于一种理性的状态之中，就不会不考虑各种权利和义务的均衡博弈。
    在迁西曾经出现过这样一个案子：1999年9月，迁西县林业局接到一举报电话称有人无证砍伐，便批示派出所派员查处。处罚后，一则因为对事实认定不清楚，对案件的性质定性的错误，二则因为处罚的额度比较大，处罚前没有告知听证权利和程序，当事人便以法律适用及程序不合法为由状告了林业局。后林业局经过一审、二审均以败诉告终。后来和迁西县林业局的负责人谈话时他们也表示：要吸取经验教训，多学习法律知识。而同时对森林公安队伍的业务建设的加强也是公安局义不容辞的责任。但是，由于森林公安是受林业系统和公安系统双重领导的专业警种，但是由于经费、人事编制等权力掌握在地方林业部门，致使各地公安机关对所辖森林公安机关的领导基本上不到位，上级森林公安机关对下级森林公安机关的管理也显得无能为力。森林公安机关的领导权基本上掌握在林业部门，掌握在法律、公安业务、公安队伍管理专业知识欠缺的，并已经实行以追求自身经济效益为最主要目标的企业化管理的林业企事业单位内部。公安机关对森林公安机关的领导权也难以落实⑻。
    
    四、理论分析
    地球自古以来大都处于一种有序的运行状态中。人的生老病死，四季的轮回更替，地球的公转自转，
    整个宇宙无不在这样有序的状态延续。但是，在这些有序的情形之下，不难发现或多或少的无序状态，大如行星的轨变，小如物种的微变。美国著名的法学家E.博登海默曾在《法理学 法律哲学与法律方法》一书中这样说到：人类之所以出现这种暂时的模糊不准确的无序，是法律和秩序的融合不当而造成的。他认为，这种无序“无异于对法律的否弃和对某种形式的专制统治的肯定，这种状况必然会增加人们的危机感和不安全感⑼。对于迁西林业派出所出现的这种状况，在某种程度上验证了博氏的推论，即法律和现行秩序的不相融合⑽。根据森林公安机构的法律构建模式，不难看出法律希望从林业和公安两个角度来实现森林公安的管理和运行。可是，现实却是这种“双重管理”的机制森林公安的大大限制。因为从表面上来看，本文所涉及的“两难局面”并没有造成严重的后果，好像更多呈现出来的是一种相安的状态。但是，从制度上看到，他所带来的种种弊端却是不可小视的。更严重的来说，它就是中国社会法制不完善所导致的混乱秩序之一。
    博氏还说：一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还需要致力于创造秩序⑾。森林公安及林业法律法规之颁布以来，由于受到“双重领导制”的限制，不仅在正以实现上有所削弱，其制度的创造价值也大大减小，而且从权力入侵司法的角度来讲，权力（行政权力和信访制，人大监督），已经在不断争夺和蚕食林业法律的实质。一种极具洞见能力的法哲学认为，无论在何种政治或社会制度下，法律都不可能要么是完全政府性的，要么完全是社会性。在社会现实中，权力与法律都极少以纯粹的形式出现。是啊，在人类的生活和政治生活中起作用的那些力量，总是力图渗透进法律中。拿过来保护现行制度和势力范围的防御性盔甲里面⑿。而在迁西县公安局林业派出所，工作人员对林业案件的处理正是中国法制边缘地带“权力与司法交错复杂”的典型代表。另外，党委和其他社会团体的“监督”以及信访局的出现，对林业案件的审理也造成了极大的不便。而且，过问这些事件的领导往往缺乏专业的法律知识，或是只听一面之词，或是凭主观感受来进行干预，也严重影响了司法机关的独立办案。更严重的是，由于一些领导的“权威性”，使得他们的口头指令往往对案件的处理会产生直接的影响，这样案件处理的公正性也得不到保障⒀。
    苏力在《送法下乡》中曾这样提及中国的司法：“司法在中国从开始就有一种政治功能，一种独立于常规司法强调的解决纠纷与确定规则之外的功能⒁。”在迁西，受双重领导机制的影响，林业法律不仅仅为司法机关（公安局）所用，而且也是权力机构（林业局）实现其“利益”的工具。
    从法律制度与管理的角度来看，理性应该是立法者与管理者应有的。对于立法者来说：当立法者指定的规范同整个社会的价值判断及真正利益完全一致的时候，就达到了一种理想的境界。但是政治现实往往实现不了这一理想。立法者有可能是政府者集团的代表人，并会把征服者的价值判断体系强加在被征服者的身上。他们也有可能使经济支配集团或者政治统治的代言人，他们关于何谓可欲的社会政策的看法会带有阶级偏见或者阶级利益的色彩。当然，还有一种可能性就是政府领导人是些品格高尚的改革家，他们立志要提高社会的伦理标准或纠正因顽固遵循沉浮习俗而造成的缓慢发展状况⒂。在我们与迁西林业派出所的工作人员谈话中，他们不止一次说到国家制定法律太多需要进行实际的调查和研究了。不能只凭着立法者的以为和假象或冲动说什么就什么，要想想这些规范可不是用来当摆设的，而是要运用于实际中的，最后受益或吃亏的是老百姓而不是立法者。
    
    五、方案
    一种初始荒谬的设计并不必然导致荒谬的结果，而在社会演化过程中可能蜕变成一种合理的制度；而相反一种初始设计完美的制度则不必然导致合理、正当和理性的结果。正如尼采所说的，一件事的起因和他的最终用途、他的实际应用以及他的顺序总是会一次次按照新的目的而改写的。⒃
    在迁西，在中国，森林公安、公安部、林业局，三个既合作又矛盾的主体怎样才能取得一种协调的运行方式，这仍旧是中国林业法律关注的重点。迁西的现状告诉我们，管理和权力上的漏洞从更深层上揭露了理性的失调。当初为了确定“双重领导体制”更多是为了达到一种完美体制。然而时代变迁，经济体制的变化，使得这些过去的完美品种变成了今天林业法制上的绊脚石。林业派出所被夹在林业居于公安局之间，犹如一面双面鼓，虽是左右同擂，但最后发出的音符终是难以让人激越的。面对这样的状况，要正确建立森林公安管理体制，关键是要解决森林公安机关归谁领导的问题。在当今追求专项管理的大环境下⒅，笔者同意，有必要将森林公安独立出来，形成专项的编制⒄。
    为了保障森林公安机关和民警执行统一的法律法规，依法履行法定职责，在实行各地公安适当管理以保障公安工作区域协作的同时，将森林公安专项编制，并将森林公安机关的人事权和财政权全部改由上一级森林公安机关掌握，建立森林公安垂直管理体制，不仅能确保公安系统内部警令畅通，而且对森林公安的不断发展和健康壮大会起着显著的作用。⒅
   
    六、结语
    “2004，走进迁西”暑期社会实践让我看到了很多中国司法制度或管理层面上的缺陷，面对中国法制建设的日趋白热化，不免有一些担忧，不仅仅因为自己在学习法学，而且因为这还关系着中国基层成千上万的老百姓的利益得失。由于森林公安是在计划经济体制下建立起来的（具有独特的中国色彩），在社会主义市场经济体制下的今天，特别是在加入世贸组织以后，森林公安在各方面都面临着严峻的挑战。要保持森林公安队伍坚强战斗力，有效履行各种法定职权，切实完成各项法定职责，有必要对影响森林公安队伍建设和执法工作的各种因素进行深入分析，以便及时采取各种措施积极应对。森林公安的领导体制作为其发展的关键，也是制约其发展的核心要素，不能不让人重视。也许，森林公安的“双重领导机制”并不是法制建设中关键之关键，但是，对于林业行业的一方工作人员和群众，这不能不说是关键。
    面对森林公安的明天，究竟将何去何从，它的命运，又是谁来做主！？
   
   
    ※：作者：程玉 北京林业大学人文社会科学学院法学。 本文是作者以社会实践调研总结而成。这次社会实践是代表北京林业大学在河北省迁西县进行的以“退耕还林条例的落实与实施现状”、“林业法律及林业犯罪”、“林业经济的可持续发展”等几大主要板块为专题的实践。实践得到了迁西县林业局、公安局林业派出所以及乡政府和人民群众的大力支持。本文主要从森林公安制度这一层来进行分析。
    ⑴：即领导机构为两个：林业部、公安部。
    ⑵：河北省迁西县，该县位于河北省东北部，燕山南麓余脉，长城脚下，是全国有名的“板栗之乡”，其栗蘑的生产在全世界也是享有盛誉。由于全县山场面积达73.2%，属于山地状况，林业资源十分丰富，其森林覆盖率达51.3%。有“全国林业示范县”“林业建设先进单位”“环境500强县”等荣誉称号。
    ⑶：例如：在一份名为“迁西县林业局关于吴山非法收购林木行政诉讼案基本情况报告” 中有这样一段记载：······因吴山等人不配合，执法人员就此请市林业局，公安局两局领导。······案件调查清楚后，就此案定性问题，为了慎重起见，出发前，执法人员请示了市公安处处长。······为了更加稳妥，林业局又以书面形式向省林业厅公安处请示。
    ⑷：《中国林业法律实用法律手册》张蕾等主编 中国林业法律出版社 2001年 8 p219
    ⑸：《对入世后森林公安改革的分析》 作者： 高聘荣　李雪岩　龙　耀 《森林公安杂志》2003年第四期
    ⑹：根据《森林法》的规定：森林公安局、公安分局、森林公安警察大队，查处《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚的决定》第一项规定的案件，以自己的名义作出行政处罚决定；其他森林公安机构，查处本决定第一项规定的案件，以其归属的林业主管部门的名义做出行政处罚的决定。
    《林业生态环境破坏防范与监察执法实务全书》主编刘国涛 吉林科学技术出版社2002 p682
    ⑺：这是《行政法》及《森林法》共同所作出的规定（可参照上⑹）
    ⑻：《对入世后森林公安改革的分析》 作者： 高聘荣　李雪岩　龙　耀 《森林公安杂志》2003年第四期
    ⑼：《法理学法律哲学与法律方法》E.博登海默 法律出版社 邓正来译p330-331
    ⑽：假定以林业局为主管，则更多听从的是行政命令，而非法律命令，故法律的固定性和客观性大为削弱，人为主观因素便增加
    ⑾：《法理学法律哲学与法律方法》E.博登海默 法律出版社 邓正来译 p331
    ⑿：《法理学法律哲学与法律方法》E.博登海默 法律出版社 邓正来译 p339
    ⒀：此种情形不止这一家，全国上下皆可发现，这便是中国法制的悲哀
    ⒁：苏力《送法下乡》 法律出版社 序言
    ⒂：《法理学法律哲学与法律方法》E.博登海默 法律出版社 邓正来译 p362
    ⒃：《法制及其本土资源》 苏力 中国政法大学出版社 2001.3 p283
    ⒄：比如说在法庭审理上就出现了这样的状况，出现了专门的刑庭、民庭、行政庭以及近年来新建设的青少年法庭、经济庭等等。
    ⒅：关于森林公安的专项编制，在《对入世后森林公安改革的分析》注⑻这一篇文章中也有部分的分析，由于自己只是一名本科生，对于中国制度层的构建又不是很了解，所以不能妄加猜想与评判。对于森林公安目前问题的解决方案可能更多的是依靠基层的森林公安工作者的实践及经验。

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