2005年8月8日（星期一），国际原油市场价格有史以来第一次越过了每桶63美元大关，全球能源形势更加严峻。同日，正在德克萨斯州家庭牧场休假的美国总统布什临时中断假期，赶到联邦能源部国家实验室所在地——新墨西哥州的阿尔伯克基，签署了国会刚刚通过的《2005能源政策法案》，使其正式成为美国法律。
美国以至西方的所有主要新闻媒体都对这件事表现出了高度关注。为什么呢？因为美国是世界第一大能源消费国、第一大原油进口国，同时也是拥有最多先进能源技术的大国。而《2005能源政策法》标志着美国正式确立了面向21世纪的长期能源政策。这部综合性的法律是美国在未来10年以至更远期间所有能源政策的全面汇集，它的实施不仅将涉及到美国全体民众生活和工作的各个方面，而且必然逐渐产生较为深远的国际影响。
美国上一次以立法形式公布国家能源政策是在1992年。21世纪到来后，美国政府认为必须根据新的情况对现有的国家能源政策和涉及能源问题的相关法律进行全面的梳理、整合、修订和补充。从2001年起的4年多时间里，美国国会和联邦能源部的相关专业班子付出了艰苦努力，民主共和两党的议员、相关利益方面的代表经历了无数次辩论、协商、妥协，最后终于达成一致意见，催生了这部美国能源政策史上具有重大意义的法律。布什总统在签字仪式上宣布，该法启动了美国在21世纪的国家能源战略。美国参议院能源与自然资源委员会主席多门尼斯干脆把这部法律称为美国在能源政策上的“未来之法”。
美国《2005能源政策法》的基本宗旨是确保美国的能源供给，保护环境，维护美国的经济繁荣与国家安全。这部法律的主要内容可以归纳为4大方面：
一、节约能源，提高能源利用效率。该法律规定：到2015年要使联邦政府建筑物的能耗在2003年的水平上降低百分之二十，同时要为医院、学校等公共建筑能源效率改进计划提供资金支持。在2005-2007财政年度为低收入的家庭提供34亿美元资金以帮助他们提高住所的能源利用效率。扩大“能效之星”项目的推广面，为高能耗工业产品和消费品（特别是充电器、商用电冰箱、冷库、大型加热装置等）制定新的强制性国家能耗标准。作为节约能源的一项重大措施，法律规定从2007年起把美国目前实行夏时制的时间再延长三个星期，即夏时制从每年3月的第二个星期日开始，到每年11月的第一个星期日结束。据估算，仅这一项政策每年就能为全美家庭节约百分之一的电费，每天节省的能源可折合10万桶石油。一位民主党参议员表示：该法的各项节能措施短期内就可以节约相当于85座电厂发电量的能源，而长期效果会更加显著。
二、保障能源供应。这是整部法律的重点。在这个方面法律规定：要提高全国电网的输电能力和可靠性，杜绝2003年那样的美国东部地区大规模停电事故。通过各种科技、行政和经济激励措施推广不危害环境的清洁能源，包括地热、风能、太阳能、海浪能、潮汐能、植物能源、水利能源和天然气等。到2012年，要使每年利用燃料乙醇或生物燃料的数量达到75亿加仑。法律规定，为了减少对进口石油的依赖，抵御市场风险，维护美国的石油安全，要提高美国国内的石油和天然气开采能力，并将美国战略石油储备的限额从7亿桶提高到10亿桶的水平。
三、促进能源科学研究。这方面特别强调了洁净煤技术、氢燃料电池技术和核电技术的开发研究。法律提出，要为洁净煤技术拨款18亿美元，其中至少百分之六十的资金要用于煤的气化技术研究。另外设立一个30亿美元的洁净空气燃煤项目，促进火电设备的污染控制技术开发。到2020年，应使氢燃料电池汽车技术成熟到能够参与市场竞争的程度。为此，要在未来连续5个财政年度中拨款21.5亿美元，推进相关的尖端科技研发项目。在核电方面，该法除规定要研制更先进的新一代核反应堆外，还明确要恢复核电站的建设，在2010年前新建一座核电站，这将是美国最近30年以来开工的第一座核电站。
四、改进汽车燃油利用状况。进一步鼓励使用双燃料汽车、超低硫燃油汽车和使用乙醇等各种替代燃料的车辆。在2006-2010财政年度期间提供6百万美元资金用于研究制定新的燃油经济性标准。加强对各州和地方汽车燃油地下储备设施的检查和维护，进一步减少泄露现象和对环境的污染。引人注意的是，该法律规定：为了保护环境特别是地下水资源，将在2014年12月31日以后禁止在汽油中使用甲基叔丁基醚（MTBE）这种目前被世界各国广泛作为汽车燃油添加剂的化工产品。
在当前我国能源供应紧张、能源利用效率低下、环境污染压力持续增大的情况下，研究一下美国的新能源政策法，对我国的能源立法工作或许会有一些启示。
启示一：应从战略高度出发，构建完整统一的国家能源法制体系。长期的能源规划及配套的能源政策涉及一个国家的经济进步、社会发展、人民生活水准、环境质量和国家主权的安全。以国家立法的形式把有关能源问题的各项大政方针固定下来，有利于建立统一的和有效率的法律制度，消除能源政策方面的法律法规政出多门、标准不一、缺乏协调的现象，有利于执法监督。
我国是全球最大的发展中国家，人均能源占有量远远低于世界平均水平。当国民经济与社会的发展进入快速成长期后，能源对整个国家的约束作用已经日益显现。但是，我国迄今为止没有一部全国统一的能源基本法，国家长远的能源战略及其一系列相关政策并没有完整和系统地上升到国家意志的高度，没有体现在严谨的法律条款中，这样就不可避免地使不少好政策在实践中大打折扣。例如，全国人大在1997年通过了《中华人民共和国节约能源法》，1988年以来，各省、市和国务院部委出台了上百件关于节约能源、提高能源利用效率的地方性法规和规章，国家有关机构也根据我国的实际情况制订了能源政策大纲。但是我国能源利用效率的总水平没有得到显著提高，严重浪费能源的现象仍然随处可见。党中央和国务院最近向全党、全国人民发出建设节约型社会的号召，这也从另一个角度说明了我国现存的节能法律法规的实施情况并不理想。
还应该看到，美国是一个地方享有高度自治权的联邦制国家，但是在能源政策这类涉及国家根本利益和长远利益的重大事项上，表现了法制的高度统一。我国实行的是中央政府主导的集中化行政体制，要通过立法有效地贯彻国家能源政策，实现国家能源战略，就应该及早消除能源立法方面的分散现象。在这方面，我国完全具备自己的有利条件。
启示二：法律条款应尽可能避免原则性规定，用准确而具体的语言提出规范和要求，明确责任。这样的条款不仅能够减少法律上的漏洞和解释上的歧义，而且方便人们清晰无误地理解法律、遵守法律，有利于相关政府部门依法行政和开展有效的执法监督工作。
美国《2005能源政策法》的全文长达1724页，可谓面面俱到，每一项条款都力求精细具体。国家确定的各项能源政策和这些政策的每一个具体方面都有一连串的条款相呼应，并明确了主管部门、财政措施、相关目标和法律责任。该法给联邦能源部等各个相关政府机构规定了270多项新的责任或授权，要求这些机构依法实施相关规定或开展研究、开发工作。绝大多数这类条款明确提及部门首长（如能源部长、农业部长、国防部长、环保局长）的相关责任，能够量化的指标全部量化，时限要求一般为财政年度或月，有些精确到日。例如：在车辆燃油经济性标准方面，授权联邦交通部研究制定车辆燃油经济性的新标准，期限是2010年。当新标准确立后，要求国家高速公路交通安全局研究新标准对汽车安全性和汽车工业的影响。又如，在利用可再生能源方面，对联邦政府机构的具体要求是到2013年，可再生能源要占到全部能源消耗的百分之七点五。
我国不少法律法规存在着原则性规定比较多，具体性条款比较少，量化指标和日期指标更少的特点。有些法律法规严格地讲只属于框架性、指导性的法律文件，条款细化不够。缺乏具体规定的法律法规条款，为解释和实施工作留下了自由裁量的空间，以至于产生诸多问题，导致法律法规的实际效力远未达到立法预期。以现有的节能法律法规为例：涉及行政机关责任的条款，一般只是提某级“人民政府”或“有关部门”，这就容易造成行政机关之间相互推委扯皮的官僚主义现象，甚至最后责任悬空。又如，在节约措施方面，若有一些具体量化的条款，如规定夏季政府机构和公共建筑物的空调设定温度不能低于26度，那么用法律推动节能的实际作用就会非常显著。
启示三：在市场经济条件下，能源方面的立法应体现政府引导与市场运作相结合，行政措施与经济激励措施相配套的精神。这样，无论是机构、企业还是普通民众对开发利用新能源、节约能源和提高能源利用效率就都有了积极性，节能增效工作就不会仅仅停留在一般号召层面上，或是变成不能持久的“一阵风”。
美国《2005能源政策法》涉及到总额高达145亿美元的各种激励措施。其中，针对石油、天然气、煤炭和电力（含水电、核电）4大骨干能源行业，该法列出了90亿美元的财政支持，分别用于节能、新能源技术和政策性拨款扶助。对于普通消费者和中小企业，该法也设立了许多颇有吸引力的经济奖励条款。例如：为了鼓励公众使用太阳能，该法规定凡是安装家用太阳能热水器和发电设备的房主都可以获得最多2000美元的减税待遇。但是，如果安装太阳能设备是为了给自家的游泳池加温，则不能享受这种免税待遇。又如：消费者购买采用新型燃料技术的汽车，可以得到最多3400美元的减税待遇。布什总统在签字仪式上就是拿这一条向美国公众说明新能源政策法的好处。
在我国，政府部门是能源战略、能源政策的制订者，能源产业发展的指挥者，也是节能增效措施的倡导者。但是我国出台的各种能源方面的法律法规，几乎没有针对老百姓的具体激励条款。法律法规与亿万人民的切身利益之间似乎总存在一定的距离。如果说在过去计划经济时期这样做还无可厚非，那么今天在建设社会主义市场经济的时代，这个缺陷就已经成为建立有效法制的一个障碍。在倡导全民树立节能意识，努力建设节约型社会的过程中，如何利用市场机制和经济激励措施来贯彻落实国家的能源战略和能源政策，这是摆在中国立法机构面前的重要课题。
来源：中国法制信息网 2005年8月20日
