1循环经济的基本内容

如今，对于循环经济的理论概念，在实质上并无较大争议。所谓循环经济是指对自然环境资源实行闭路循环应用的经济发展方式，它要求运用生态学规律而不是机械规律来指导人类的经济活动［1］。其思想萌芽可以追溯到20世纪60年代，美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”。他认为人类的发展好比正在运行中的宇宙飞船，需要消耗自身的能量才能够顺利行驶，如果人类不合理的开发利用自然资源，破坏环境，将会使地球这个宇宙飞船能源耗尽而走向毁灭。循环经济是经济生产方式思路的大变革，是一种生态经济，不仅追求经济利益，而且追求环境利益和资源的可持续利用，解决了目前经济发展和环境保护之间的冲突，体现了可持续发展的原则。按照以上的理论分析，在具体的经济活动中循环经济可以体现在3个层面上：（1）企业内部循环，即企业在生产过程中，内部能源的循环使用，实现排污最小化。（2）企业之间的循环，即企业之间共享资源，建立工业生态园，综合利用能源和废弃物。（3）社会的整体循环，即在整个社会范围内实现闭路循环，使能源和物质在工业—农业—服务行业3个产业中良性循环，建立绿色消费［2］。

2国内外循环经济法制建设与发展

2．1循环经济在经济发达国家的发展状况

在大多数发达国家，循环经济作为一种与可持续发展相适应的新的经济发展模式，已为其所采用。经过长期的实践，为了规范循环经济活动，进行社会化运用，建立循环经济社会，发达国家则通过政策法律来保障和具体规范循环经济的发展。在立法方面，德国、日本和美国最为突出。

（1）德国是最早发展循环经济，也是循环经济发展水平最高的国家，其有关于循环经济的法制建设也走在各国前列。早在1972年，就颁布了有关废弃物末端处理的法律，其后修正为源头处理，并对食物的包装做出有利于回收利用的规定，1996年颁布的《循环经济和废物管理法》，已经从社会整体层面上体现了循环经济的思想。

（2）日本是循环经济立法最完备的国家。其法制体系结构完整，可分为循环经济基本法，综合性的法律以及5部具体的专项法。日本基本已经实现了经济增长方式的转变。

（3）美国目前并无全国层面上的循环经济基本法规，但美国制定的有关回收利用和污染防治的法规都体现了循环经济的思想。半数以上的州都制定了不同形式的循环利用的法规，也体现循环经济发展的趋势。

2．2循环经济在中国的发展状况

中国相比于发达国家，循环经济起步较晚。但是发展势头不可阻挡。

首先体现在政策和指导纲领上，党和国家领导人已经充分重视到循环经济的重要性。在政府工作报告会议以及一些重要场合的讲话上，循环经济已经提上了日程，在政策上形成了共识。其次在立法上，2002年，中国颁布了《清洁生产促进法》，随着其实施，清洁生产将成为中国发展循环经济实现可持续发展的核心。所谓清洁生产，首先应该从工业领域开始，但不仅仅限于该领域，从其他国家循环经济的进程来看，都基本上是先在工业领域取得成功后，逐步向农业和消费领域过渡，最终从社会层面上实现循环经济，建立循环经济社会。从现有的方针、政策、法制和公民意识等方面来看，中国发展循环经济已经有了一定的基础，但是我们必须认识到循环经济的建立，涉及到社会、经济、资源与环保等方方面面，不是一蹴而就，而是一个循序渐进的过程。特别是在循环经济所覆盖的领域，内涵方面，大多数人对《清洁生产促进法》的立法理念有一种误解，认为“清洁生产”的范围侧重于工业，世界上正如一些西方国家如德国、日本所倡导的“循环社会”的理念一样，我们应该扩大循环经济覆盖的领域，丰富其内涵，从生产、消费、回收等环节；从城市、农村等区域；从工业、农业、服务业等领域探索和实践不同的循环经济模式。

3国外循环经济可持续农业政策法制建设与发展

国外经济发达国家的循环经济建设走在世界前列，其可持续农业保障手段也是值得我们借鉴的。

3．1国外对可持续农业的政策手段

国外大多数国家在发展循环经济农业产业时，都加大了政府对农业的支持和保护的力度，其中政策是保护农业的必要手段。政府对农业的干涉主要体现在农业补贴上，农业补贴是世界各国支持和保护本国农业的一种基本政策手段，其目的是维护农业的稳定，持续发展，保障本国粮食安全和农民收入的稳步增长。目前世界各国的农业补贴主要有两种：一种是“绿箱政策”，是一种对农产品生产和农产品贸易没有扭曲作用或最多是有微不足道影响的补贴措施，其费用最终是由纳税人而不是从消费者中转移而来；另一种是“黄箱政策”，主要包括价格支持，营销贷款，数量补贴等［3］。虽然现在各国大多使用“黄箱政策”，在短期内可以解决供需问题，但是其带来的长期负面影响可见一斑，有悖于经济理论，会增加政府的负担，使农民产生对政府的依赖性，所以要逐步增加使用“绿色政策”，削减使用“黄色政策”。除了农业补贴，各国政府还通过其他政策手段来干预农业。比较常见的有：政府鼓励农业出口，制定农业出口计划；提高农业教育水平，加大科研力度，对农民进行农业生产培训；规定农产品价格，对价格进行宏观调控；保护农民的基本收入，对农作物提供保险和制定救灾计划；为改善和保护环境，提供农业污染补贴等［4］。

3．2国外对可持续农业的法制手段

法律是保护可持续农业的有效手段，各国都十分重视农业立法，经济发达的国家制定了大量的有关农业的法律法规。基本上已经形成了比较完备的农业立法体系，包括农业基本法，还有其他农业各个部门的专项法律法规。对农业的立法，都体现和强调了可持续发展的思想。比如日本绿色农业立法配套，包括了从农业生产投入到食品加工和饮食业等各个环节。具有超前性和可操作性，4部法律为《食品、农业、农业基本法》、《可持续发展法》、《堆肥品质管理法》、《食品废弃物循环利用法》。土地是农业最基本的生产资料，土地制度是制约农业经济最根本的制度，土地所有权决定了土地是否能够被合理利用。经济发达国家的土地所有权一般可分为美日模式和英联邦模式。美日模式：土地私有制。土地所有权与使用权为私人，土地是完全意义上的商品，法律保护土地自由买卖、转让、租赁、抵押、继承，任何人用地都得向土地所有者交易。英联邦模式：以土地所有权与使用权相分离为特征，但不能对土地直接行使支配权与管理权，土地实际归国家所有，土地使用权通过拍卖、招标、协议等方式出让，在规定的期限内土地的使用权可以转卖、转租，批期届满，政府将地连同地面上的建筑物一并无偿收回。若需继续使用，须按当时市值补充地价，另买一个批用期，这种“两权”分离模式，既维护土地国家所有，强化其所有权，又能充分调动土地使用者的积极性，值得中国借鉴。

4循环经济背景下中国农业政策法制建设现状

4．1中国农业政策

长期以来，中国一直重工轻农，政府对农业的资金投入相对比较少，对农业的补贴投入小，而且规定不具体，范围过于宽泛，成效很小。过去的10年里，中国政府对农业政策进行了一系列重大改革。直到1996年，中国才有对粮食最低保护价的规定。这些改革减少了行政干预，增强了对市场的作用。但是农业投资水平增长缓慢，农业投资比率下降。农业技术发展滞后，基础设施落后，城乡差距较大，农民的基本生活得不到保障。由于计划经济的影响，长期使用行政手段来调整土地关系，造成了土地的不合理利用和大量耕地的闲置荒芜。基本上没有关于农村生态环境保护的政策规定，除了在农业生产过程中产生的污染问题得不到解决外，城市的污染又转移到农村来，更加造成农业问题的严重性。政策性、原则性规定多，但是实际操作性差，地方政策规定和国家规定不协调。

4．2中国有关土地的法律规定

鉴于土地资源的重要性，我们要充分保护土地，而法律保障是保护土地资源的最强有力的手段，所以，从古到今，从东方到西方，从资本主义国家到社会主义国家，都非常重视土地制度的立法，1986年通过了《土地管理法》；1991年，国务院发布了《土地管理法实施条例》。目前有关土地问题的核心在于土地所有权制度。根据中国宪法、民法通则和土地管理法的规定，中国实行社会主义土地公有所有权制度，即土地国家所有权和集体所有权制度，并且土地所有权不能以任何形式交易。这意味着国有土地所有权是唯一的和不可转让的，而集体土地除了依法被征用成为国有土地外，其所有权性质也是不能改变的。虽然集体土地所有权和国家土地所有权法律地位平等，但是在事实上却不平等。在国家大量征用集体土地的情况下，土地所有权的单向转移损害了集体土地所有人的权益。在对于土地权属不明或权属有争议的土地，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有（国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》18条1995年3月31日)。同时集体土地所有权主题虚位，谁有权作为集体土地所有权的代表行使财产权，现行财产权主体是否合理，在法律上均是问题。从现有土地利用和保护来看，国家土地所有权的特殊法律地位并没有带来土地资源的合理、节约利用，耕地大量流失，土地退化及滥占滥用的现象十分普遍。农业持续发展无法可依，由于计划行政色彩过浓，对自然、经济发展规律没有体现。农民法律义务多，权利少。农民的法律地位薄弱，法制观念薄弱，对其没有司法救济保障。中国地区差异性大，制定法律时没有结合地方特征，即使地方政府制定法规，又缺乏与法律的协调性。没有关于农业环境保护的法律。我们要想发展循环经济，必须在可持续发展的理念下，改革和完善现有的土地法制，发展可持续农业的建立，这样才能在整个社会层面上促进循环经济的发展和早日实现建立循环经济社会。

5对中国可持续发展农业政策法制建设的建议

农业和农村可持续发展是整个人类可持续发展的根本所在。要想发展循环经济，建立循环经济，仅仅限于工业领域是不够的，必须在工业优先适用的同时，逐步引导和渗透到农业领域。笔者对中国循环经济下的可持续农业的建议如下：            

（1）首先，中国政府应该认识到农业生态环境问题的严重性和在循环经济的理念下发展可持续农业的重要性，要把发展循环农业经济提上日程，在政策纲领上要有所体现。

（2）改变以前“重工轻农”的思想，增加对农业产业的资金投入。提高农业劳动者素质和农业产业化是农业通往知识经济的必由之路，增加人力资本投资是实现农业可持续发展的根本途径。在农村试点，建立生态园，加大科研力度，提高农业生产的科学技术水平，将传统农业耕作手段与保护生态环境的现代科学手段相结合。提高农民的综合素质和法律意识，对农民进行先进科学技术的培训。加强信息平台的交流，保障农民的知情权和参与权。

（3）国家土地行政管理部门可以通过进行土地利用规划来指导和控制土地在不同的土地使用部门的分配和空间分布；达到因地制宜，合理开发利用不同种类土地资源；使土地资源利用与社会经济和环境协调发展，以达到持续利用土地资源的目的。土地利用规划一旦被政府或法律部门通过，它就具有了一定的法律效力，不能轻易变动。

（4）顺应国际大趋势，借鉴国外的“绿箱政策”和“黄箱政策”，结合地方农业特征，以点代面，制定适合中国循环农业经济发展的政策。

（5）将可持续发展的思想写入土地立法之中。立法者和决策者计划经济的观念需要改变，综合考虑多种因素，特别是农民切身利益，将政府的角色转化为引导作用。

（6）对农业的污染采取源头控制，防止城市污染转移。采用经济刺激手段，利益驱动，保护农村环境，使农民自觉采取有效手段来保护环境。

（7）制定《农业生产促进法》，提倡农业清洁生产，建立生态农业和绿色农业，施用绿色肥料，建立质量安全农产品市场准入体制并制定相关方面的实施细则。将循环农业经济和可持续发展写入法律之中。规范概念术语。加大农产品生产者的环境污染法律责任。规定有安全隐患食品黑名单制度。对绿色食品采用标识和认证。建立代处理制度，对农民在农业生产中产生的环境污染，农民没有能力处理的，可以由政府或是其他有能力处理的企业代处理。通过立法，对农民的基本权利进行保障。

当然，实现循环经济下的可持续发展农业是个漫长的过程，不能操之过急，但又并不是遥不可及的，我们要树立信心。

参考文献：

［1］曲格平，《发展循环经济是21世纪的大趋势》[A]见：毛如柏.冯之浚.论循环经济[C]北京：经济科学出版社，2003 13 15。

[2]张坤，《循环经济理论与实践》[M]北京：中国环境科学出版社，2003 20。［3］刘国涛，《循环经济·绿色产业·法制建设》[M]北京：中国方正出版社，2004 115 121。

[4]卞有生，《国内外生态农业对比—理论与实践》[M]北京：中国环境科学出版社，2000 87 89。