[内容摘要] 我国由自然地理特点引起的原生环境问题以及自然环境的破坏与原生环境问题相结合所造成的生态环境恶化问题是我国环境问题的特殊性。我国生态环境问题的解决不仅要抓生态环境保护，而且要抓生态环境建设，要培育脆弱的原生环境并使历史遗留的遭破坏的生态环境平衡恢复过来，我国西部大开发是生态环境建设的系统工程。我国生态环境法制建设面临的主要问题是立法转型滞后、执法行政主导局限性、司法功能偏差、守法观念淡漠、法律监督力度不够。加强我国环境法制建设应着力于立法实现跨越式转型、执法与司法逐步重整、建立环境区分所有权、发挥党领导下的公众参与。
　　[关键词] 生态环境 法制建设
　　[作者简介] 周珂，1954年生，1997年毕业于中国人民大学法院，获法学博士学位，现为中国人民大学法学院环境资源法教研室主任，副教授，中国环境资源法学研究会常务理事。


一、我国生态环境问题的特殊性
　　人类社会进入21世纪，生态环境问题和生态环境法制建设受到人们前所未有的重视。1999年12月2日在北京召开的《国际保护臭氧层大会高级别会议》开幕式上，江泽民主席在致辞中指出："中国政府历来重视环境保护。中国坚持把环境保护作为一项基本国策，实施可持续发展战略，开展了卓有成效的污染防治和生态保护工作，促进了经济与环境的协调发展。中国正在探索一条适合自己国情的可持续发展道路，并已取得了重要的实践经验。"探索适合中国国情的生态环境法制建设道路，首先要认识我国生态环境问题的特殊性，现试从以下几方面进行分析：
　　（一） 原生环境问题的特殊性
　　环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，这类环境问题在各国的存在形式基本是一致的，所适用的规则在世界范围内也基本上是相通的。但第一环境问题乃是各国环境问题不同国情的一个基本依据，对一国的次生环境问题乃至经济发展方式及相应的法律制度都产生深远的影响。
　　中国的自然地理对生态环境的影响有两个明显特点：一是西高东低，海拔落差大；二是季风气候。第一个特点造成的环境问题主要有三方面：首先是高海拔地区脆弱的生态环境直接影响低海拔地区的生态环境，导致整个国土范围内的生态环境相对脆弱。例如，与世界上其他各主要河流流域生态环境相比较，我国黄河流域生态环境问题要严重得多，主要原因在于中、上游高原地区生态环境十分脆弱且不断恶化；其次，海拔落差大加剧水土流失，我国因水土流失引起的生态环境问题当属世界之冠；再次，海拔落差大极易导致严重的水灾，直接威胁人的生存。第二个特点造成的生态环境问题是多方面的，例如，季风的变化造成降水的巨大差异，旱涝频仍无常；再如，季风加剧了荒漠化，风沙悬浮颗粒造成严重的空气污染，我国新修改的《大气污染防治法》增加了防治沙尘污染的规定，这在世界上是不多见的。
　　上述两个特点引起的生态环境灾害近年来尤为严峻：九十年代以来连续出现洪灾（特别是1999年的特大洪水威胁），2000年春天连续12次的沙尘空气污染，这种由自然环境破坏加剧的原生环境问题所造成的损害，决不次于次生环境问题即环境污染和破坏的损害程度。我国政府对这类生态环境问题十分重视，去年和今年最高领导人对防洪抗洪、水土保持工作多次视察，坐阵指挥，这种情况在国外（至少是在近年内）是很罕见的。
　　在我国，次生环境问题与国外相比，其中的环境污染问题总的来说一直较受重视并得到较有效的防治，与一些发达国家同期相比，我国在环境污染防治方面基本上避免了西方国家先污染后治理的覆辙；而在自然环境的破坏与原生环境问题相结合所造成的生态环境恶化问题上，我国则比大多数国家严重得多，特别是近年来这个差距更为明显。中国生态环境问题的解决不仅要抓生态环境保护，而且要抓生态环境建设，生态环境建设所要解决的问题就是培育脆弱的原生环境并使历史遗留的遭破坏的生态环境平衡恢复过来。目前我国正在进行的西部经济开发所面临的生态环境问题，就包括了生态环境的保护与建设两项任务，而事实上，这种开发本身就是一项巨大的生态环境建设工程。我国党和政府对西部地区恶劣的生态环境特别关切，把生态保护和建设放在了实施西部大开发中的首要地位。江泽民总书记指出："改善生态环境，是西部地区的开发建设必须首先研究解决的一个重大课题。如果不从现在做起，努力使生态环境有一个明显的改善，在西部地区实现可持续发展的战略就会落空，而且我们整个民族的生态和发展条件也将受到严重威胁。"朱镕基总理指出："生态环境保护和建设是西部大开发的根本和切入点。"生态环境相对脆弱、原生环境问题严峻、生态环境的改善刻不容缓，这是我国原生环境问题的特殊性。
　　由此可见，我国的生态环境法学不应局限于传统的模式，不能只重次生环境问题的污染防治，而应对上述原生环境问题的治理（生态环境的保护与建设）予以同等的或更多的关注。
　　（二） 经济发展与环境保护关系的特殊性
　　由上述自然地理因素对生态环境的影响，决定了自古以来我国人民和一些有作为的政权就将生态环境的保护与经济的发展联系在一起。儒家先哲所谓的"赞天地之化育"（《礼记·中庸》）的天人合一思想，凝聚着人与自然和谐、经济建设与生态建设一致的环境思想智慧。"执两用中，兼陈万物"的方法论用于处理资源分配问题，包含着朴素的可持续发展观念。而国家直接组织的生态环境保护和建设更成为国民经济发展的重要推动力。体现亚细亚生产方式的大禹治水对中国的政治、经济、法律制度及相应的生态环境法制建设产生了深远的影响。在国外，特别是发达国家，生态环境问题的解决被视为发展经济的一种成本或限制，其途径基本上是先污染后治理、先破坏后恢复。在我国，早在一千多年前，就出现了都江堰这样的在今天也具有生态经济示范意义的建设工程，但另一方面，一些大规模的经济建设活动也对生态环境造成了严重的破坏，加剧了荒漠化、水土流失等原生环境问题的恶化程度，例如秦汉以来军队对西北土地实行屯垦，是加剧这一地区土地荒漠化的重要原因之一。人类为战争的需要或为尽快解决温饱问题和恢复经济的需要，都必须付出一定的代价包括环境资源的代价。我国有五千年的文明史，在对自然资源开发深度超过大多数国家的同时，付出的环境资源代价相对较小。恩格斯在《自然辩证法》中谈到这种代价之最时列举了美索不达米亚、希腊、小亚细亚、意大利等国家和地区，1 但中国不在此列。综合比较，在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境资源代价要低。我国历史上在国家经济活动对生态环境保护和建设的问题上，积累了丰富的经验和教训，总体来说为经济发展所付出的环境资源代价相对较低，这是我国历史上经济发展与生态环境保护关系的一个特点。这个特点表明，符合中国特色的生态环境保护道路具有深厚的历史文化底蕴。
　　新中国成立后，长期实行的计划经济曾经加剧了一些地区生态环境的恶化，但生态环境恶化最为严峻当属近二十年经济的高速增长时期。目前，我国经济正处于从传统的计划经济向社会主义市场经济转型的历史时期，也是我国经济高速增长时期。从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段是生态环境问题最严重的时期，我国在这一时期所承受的生态环境压力更为沉重，在经济发展与环境保护关系方面呈现出以下特殊性：
　　第一，经济发展引起的环境问题呈爆炸性状态。
　　我国的经济体制改革与经济转型实质是对生产力的极大解放，这种解放的效果是，我国在这一时期经济的增长速度极快，相应地对资源开发利用的规模和各行业污染物的排放规模均随之骤然膨胀；同时经济的高增长带来高消费，资源的消耗和浪费严重，生活污染在生态环境问题中的比重加大。与各主要经济发达国家环境问题有一个较长时期的恶化过程形成对照的是，我国近年来生态环境问题呈爆炸性状态。
　　第二，经济利益与环境利益冲突的特殊性。
　　资本主义经济高速发展所追求的是最大限度的剩余价值，是少数人的利益，环境问题则是对多数人利益的损害，二者呈对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系比较容易作出规范。而我国经济以社会主义公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有一致性，这在集体经济中尤为显。近年来，我国农村环境恶化的速度高于城市，一些乡镇企业的农民为"脱贫致富"宁肯容忍环境污染对所在集体和本人的损害，国家不得不采取强行关闭"十五小"的作法，在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常常成为冲突的一方，违法者阵营庞大，国家不得不用加大执法力度的方法来扭转劣势。在这种冲突中，政府保护生态环境的决心还往往被发展经济这个硬道理、被脱贫奔小康等基本生存经济发展目标所左右。
　　此外，我国这一时期经济仍处于欠发达状态，生产力特别是劳动生产率水平较低，这就决定了经营者必然要尽量降低甚至规避环境成本，形成所谓的外部不经济。这一切使我国生态环境保护工作比其他国家有更大的难度。
　　第三，财产权引发的环境问题特殊性。
　　自由市场经济存在不同所有者之间的冲突，而社会主义市场经济存在的所有制、所有权的利益冲突更为复杂。我国财产权引发的利益冲突在生态环境问题上尤为剧烈，国家对生态环境的保护往往引起资源使用者的抵触，这在自然保护区的设立上表现得尤为明显。
　　我国的国有资产包括国有资源在所有制上属于国家所有，但其产生的相当部分的利润或产品却直接为私人所有，这种难以法定化的产权关系被冠之以承包经营。这种产权关系下的经营形态虽然比旧体制更有利于调动经营者的积极性，但其致命的弱点是容易造成产权不清，而产权不清恰恰是生态环境保护的大敌。西方经济学者提出的"公有物悲剧"（The tragedy of commons）定理，其主要内容是：草场（资源）为公共所有，羊（利润或产品）为个人所有，结果是"草场上拥挤的牲畜将导致过度放牧和土地资源的破坏。"2 我国许多地方生态环境保护不力的原因很复杂，但产权不清造成的公有资源滥用是有目共睹的事实，而且仅仅靠加强管理、加大环境执法力度是难以完全消除的。
　　第四，保护生态环境的经济手段受到抑制。
　　资本主义市场经济在不断加剧环境恶化的同时，其自身的经济规律也在对环境问题的解决方面产生一定的自我完善的功能，而且这种功能更易为公众所认同。美国环境法公司董事长兼总经理托马斯（Lee M.Thomas）称："美国近几年的民意测验一再表明，环境状况是公众最为关心的问题。公众坚决支持运用规章制度确保环境改善，并对以经济手段去改善或解决已察觉到的环境问题表现出兴趣。"3 这种经济手段包括两个方面：一是政府通过国有资源有偿使用、财政、税收、信贷、经济奖惩以及国际间的环境贸易制度等手段限制不利于生态环境保护的各种经济活动；二是民事主体之间的排污权交易等制度，即在一定程度上将排污行为赋予市场化意义，使之成为一种可交换的商品。在我国，第一类经济手段作为行政权力的补充得以较普遍地采用，而第二类经济手段因观念、体制等因素难以为人们所理解和实行。
　　（三） 社会人文因素的特殊性
　　环境问题有自然地理原因、经济原因，但最明显的是社会人文方面的原因，也最直接地表现为社会问题。"生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与人类社会结下了不解之缘。如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那么现代的生态学，则更加强烈地显示出它的社会属性这一面。"4 我国的环境社会人文问题既有与其他国家相同的一般性问题，也有自己的特殊性问题，这些特殊性问题可概括为：
　　第一，人口众多，环境资源压力大。
　　环境问题和人口问题有密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段、一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增殖应有一个适当比例。人口增长过快，会刺激需求和生产，从而破坏人类环境系统的总平衡。人口问题和环境问题是当代中国面临的重大挑战，巨大的人口数量过快的增长速度，引发了一系列经济和社会问题，对环境产生了巨大的冲击和沉重的压力。我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会难题之一，国家把计划生育、控制人口过度增长作为一项基本国策，可见其重要意义。在生态学众多分支领域中，研究人口问题的人类生态学是最富有现代特征的一个分支，一般认为这一分支的产生只有几十年的历史，但它却为西方经济发达国家所重视，这也是西方国家人口对环境压力相对较轻的一个原因。我国人口与环境问题存在过两个误区：一是建国初期根本不承认人口问题，导致人口过度增长，这个问题正在或者说已经得到较好的解决；二是认为解决人口过多造成的贫困，就应当不计任何生态环境代价来发展经济，就要有水多流，有水快流，目前仍然有很多人没有走出这后一个误区。
　　第二，公众环境意识水平较低。
　　"所谓环境意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。简言之，环境意识即人们参与环境保护的自觉性。"5 意识是人类的精神现象，是对物质世界的反映和回应。从客体方面来说，环境意识广泛涉及人类社会包括哲学的、宗教的、经济的、道德的、法律的等的各个领域，其根本点"在于环境和人类的生存及发展的关系，简要地说，是环境与经济发展的关系。"6 目前我国多数人对于环境问题的客观状况缺乏清醒的认识，调查显示国民对于环境状况的判断大都态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，而相当一部分公众不愿主动地获取环境知识。7 1995年"全民环境意识调查"数据测算，我国城乡居民环境意识总体平均得分只有44.13分，属于不及格水平。今年6.5世界环境日前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱，只有25％的公众在购物时考虑到环保因素，30％的人在处理废弃物时符合环境道德要求。我国历史上天人合一的自然观主流已经改变，对人与自然关系的看法上，现在1/3的人持模糊认识，33.9％的人认为人应征服自然来谋求幸福，近1/4的人对此非常同意或大体同意，可见几十年来关于"人定胜天"的宣传对公众自然观的形成有重大影响。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护，其中相当一部分人不能够有明确的取向，43％的人表示不知道，45％的人不同意为了保护环境宁可放慢经济发展速度的观点。8 从主体方面来说，公众主要指生产经营者、消费者、环境权益所有者，而对公众环境意识产生直接影响的主体包括政府的环境意识和环境保护组织（或个人）的环境意识。我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。
　　第三，环境问题与贫困等其他社会问题交叉、重叠，有形成恶性循环的趋势。
　　环境问题在当今世界各国有不同的表现形式，总体来看，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国的环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则困难得多。我国的环境问题也有类似的情况：在平原、沿海及大城市等经济较发达地区，环境问题以环境污染为主，且正在不断有所缓解；而黄土高原、西北地区、西南地区及中部地区的山区丘陵地带等相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化严重，且正日益呈现出环境问题与贫困同步深化、形成恶性循环的趋势。为了消除贫困，一些地方滥垦、滥伐、滥捕、滥牧，典型的事例如：西部地区由于生态环境脆弱或已遭到严重破坏，牧草等植被资源已严重不足，为在这种逆境中生存或脱贫致富，农民们被鼓励饲养山羊。虽然羊绒利润可观，但发达国家早已不再饲养这种动物，这倒不是因为他们的民俗将山羊妖魔化，而是为了保护他们的植被。这些被我们的农民夸奖长着"巧嘴"（方言，意为擅长找食）的财神，连生长在悬崖绝壁上的树皮草根也能吃得精光，很快使这些地方变成寸草不生的不毛之地，农民们随之陷入更深的贫困。如何使保护生态环境与消除贫困相得益彰，这是我国生态环境保护中的一个难题。

二、我国现行生态环境法制存在的问题
　　新中国成立后，特别是改革开放以来，我国在经济建设高速发展的同时，在生态环境保护方面也取得了巨大的成就，其中一个重要原因是得益于我国生态环境法制建设的发展。在我国整个法制体系建设中，生态环境法制建设起步较早，法律规范等级较高，法律体系较完备，许多立法在当时并不落后，有的甚至具有领先或超前的意义。但也要看到，我国生态环境法制也存在一些不足，其中有些问题是我国所特有的，这些问题不解决，我国生态环境法制建设就难以发展；这些问题的解决，也正是建设中国特色的生态环境法制的关键所在。
　　第一，立法转型滞后。
　　人类社会经济的发展决定了人类对环境认识的深化，环境法赖以产生的环境科学，以及作为环境科学的基础理论学科的生态学，在近几十年来已几经转型。生态学是"研究生物与其环境之间相互关系的科学。所以，生态学也可以称为环境生物学。"9 早期的生态科学源于生物科学，现代生态学正在发展成为一门研究人类与自然作为一个整体的综合科学，具有以研究人类活动为主导作用的，人与生物圈相互作用和联系的跨学科（包括自然与人文科学）特征，特别注重研究寻找全球持续发展途径这一核心问题。生态学发展在环境法学领域内表现为，环境法正由早期的污染防治法或称环境保护法，逐步扩大到自然资源保护领域，近年来更拓展到生态环境建设领域。目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型。
　　作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。其环境法渊源分为两大部分，一是源于农业法、公共卫生法、矿业法、狩猎法、国有土地法、都市计划法等特别法的公害防治法；二是源于民法（主要是物权法）及刑法相关条文的自然保育法；这两类并行的法律规范统称为环境法。日本环境法的发展则采取先公害防治、而后自然环境保育。公害立法及问题在日本列为优先于自然保育法，先有污染防治法，后有自然保护法，于1993年整合为环境基本法。美国的作法是一步到位，美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。
　　 我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。在环境法学界，一直有所谓大环境法与小环境法之争。"大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。"10 而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题，只是在1999年底全国第一届环境资源法研讨会上，有学者们主张将气象法、节能法、防洪法、防震减灾法等纳入环境法范畴。我国环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有象日本那样完成立法的转型，亦没有象法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于软法性规范。环境保护行政主管部门的职能只是负责污染防治，自然资源保护和生态环境建设主要属于各经济主管部门的职责，而这些主管部门主要以开发利用自然资源为已任，且大都缺乏自己的执法队伍，自然资源保护的职责实际上是留给了司法机关。我国现行的自然资源保护和生态环境建设与环保部门的职能是"两张皮"，甚至环保部门查处了贩卖野生动物案件，被查处者竟以环保局处罚越权为由，提起行政诉讼。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。
　　第二，执法行政主导问题。
　　我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府起决定性作用，这种体制在我国有深远的历史渊源。如前所述，亚细亚生产方式本身就包含了国家直接参与重要的生态环境保护和建设工程；在计划经济体制下，环保行政主导被解释为统一计划、集中管理的组成部分；在社会主义市场经济体制下，它又被解释为经济靠市场、环保靠政府。从发展趋势来看，我国的环保行政主导一直处于不断加强之势，目前环保工作的重点是加大环境执法力度，这使环保行政主导的特色更加鲜明。
　　 行政主导的优势在于：首先，它具有较高的效率，符合市场经济的基本要求。相对于立法权来说，行政权的行使更为简捷；相对于司法权来说，行政权的行使更为经济。因此，各国在环境保护方面往往赋予行政部门更多的权利，1980年代中期以前，美国"在环保局官员选择管理什么、如何管理以及什么时候进行管理方面，一般规则仍也为他们提供大量的自由裁决权。"11 其次，由于我国国土面积广阔，生态环境复杂而又相对脆弱，地区间的生态环境密切相关，客观上需要有一个隶属关系严格的环境保护系统，这个系统只能是行政性的，地方独立性较强的立法和司法系统难以主导我国环境保护的需要。我国几十年来环境保护以行政为主导取得了很大成就，我国污染防治避免了重复西方国家先污染后治理的道路，在很大程度上要归功于行政主导。
　　但我们也必须看到行政主导的局限性：首先，它主要适用于污染防治，而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论。国外自然资源主要为私有财产，以私法（大陆法的物权法和普通法的财产法）的调整为主，行政权力的介入很有限，也就无所谓行政主导。事实上，当与资源相关的环境保护提升的时候，环境行政权力会受到一定的抑制。例如，美国环境行政管理权的削弱始于1984年《资源保护和恢复法》的修正。12 我国目前正处于这种与资源相关的环境保护迅速提升的时期，且我国自然资源所有制虽未改变，但所有权内容已发生深刻的变化，这一切都会对环境行政主导提出挑战。其次，行政主导在强调严格隶属关系的同时，也容易异化出部门分割、条块分割的痼疾。生态环境系统是一个有机联系的整体，但我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，环境保护行政主导强调的是扩大环境保护职能部门的权力，必然增加与相关产业部门和地方的权力冲突，造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。这种情况已有先例，如美国1981年到1983年间环保局出现混乱直接导致了1984年环境行政管理权的削弱13 。
　　第三，司法功能偏差。
　　我国生态环境司法功能方面主要存在两个偏差：
　　一是环境司法为环境行政的补充。其中环境行政诉讼和环境行政赔偿自不必说，大部分环境民事案件也必须是先经过环境行政部门处理后，法院才可受理，这在环境污染案件中很明显；而对于自然资源保护案件，也是由于行政部门不愿介入，才主要由法院受理。我国刑法关于环境和自然资源方面的罪名大部分都是自然资源方面的，与这种偏差不无关系。这种偏差降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境法制的功能。
　　二是不同性质法律责任的"错位"。我国现行环境司法主要分为五个领域：环境污染损害赔偿民事案件、破坏自然资源刑事案件、重大环境污染事故刑事案件、环境行政诉讼案件和环境行政赔偿案件。其中私法领域只占1/5，而公法领域占4/5，这种比例本来就不正常，而更不正常的是，不同性质的法律责任还经常相互错位，从而降低了法律的价值。我国刑法分则第六章第六节"破坏环境资源保护罪"共规定了14种罪，14 其中只有3项是关于环境污染的犯罪（重大环境污染事故罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪），这些犯罪在所有破坏环境资源保护罪中对人的生命健康侵害最直接，性质最恶劣，最应当受到刑法的严惩。而事实上，司法实践中许多这类犯罪仅受到行政处罚或承担很有限的民事责任。而破坏资源的犯罪多达11种（非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪，非法狩猎罪，非法占用耕地罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，非法采伐、毁坏珍贵林木罪，盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购盗伐、滥伐林木罪）。自然资源在本质上属于财产，在现代法治国家，对财产权的保护应当以财产法即民法为主，刑法等公法为补充。但我国自然资源为国有，这使民法的保护功能受到限制，只能以刑法越俎代庖，这使我国的自然资源保护具有了严刑峻法和泛刑罚主义的色彩。但另一方面，实践中大规模的自然资源破坏往往与产权不清、管理体制混乱这些民事和行政因素有关，在这种情况下，追究刑事责任既有难度也不现实，这就大大降低了法律的尊严，反过来更加助长了破坏自然资源的行为。上述情况使我国不同性质的环境法律责任形成相互"错位"或"倒置"的怪圈，其结果是法律功能的抵消和减损。
　　第四，守法观念淡漠。
　　大部分法律如刑法、民法、行政法等都是调整人与人之间的关系，而环境法既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系。调整人与人关系的法律规范直接涉及权利主体的切身利益，人们对于守法问题比较重视，任何一个试图违法者，都会对侵害具体权利所有人利益的后果心存顾忌，在这种情况下守法有比较坚实的社会基础。对人与自然关系的调整则有所不同，这种关系间接地涉及人与人的关系和利益，即使在私有制条件下，自然也不同程度地被视为无主物，没有一个主体以自然的名义对人的破坏自然行为提出权利保护的主张，以至一些西方学者在保护自然的问题上提出了所谓"星球托管"的近乎荒唐的法理依据。在人与自然的法律关系中，守法更依赖自觉而不是权利人的压力，与其他部门法相比，环境守法观念的增强更为重要，也更为困难。我国公有制条件下，自然资源权利主体更为抽象，人与自然的关系长期以来被定位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系，环境守法的社会基础更为薄弱。
　　守法靠自觉，自觉首先来源于爱，其次来源于怕（或理智）。人们对环境的热爱有各种原因，但从市场经济的角度来看，爱的来源莫大于财产权利的所有，大多数人对自己所有的财产权利的爱肯定大于对他人的权利或是对公物权利的爱。我国自然资源所有权的绝对或简单的单一制，使人们对环境的爱受到限制，而泛刑罚主义追求的怕的效果也因权利所有者的抽象化、产权不清和管理体制问题等原因而大打折扣。对法律既少爱又不怕，自觉守法也就无从谈起。
　　第五，法律监督力度不够。
　　"如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现权利义务的活动等法律现象聚合起来的重要法律手段，那么法律监督则是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要法律措施。一个国家如果没有严格、有力的法律监督，也就没有法治。"15 由此可见，法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。
　　我国环境法律监督的特殊意义在于，由于我国实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由栽量权较大，因此法律监督尤为重要。我国环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织监督、人民群众监督、司法监督等几类。
　　权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环资委多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国可持续发展的实施，加强环境保护工作提出了许多建设性意见，坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行了中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。
　　行政机关的监督以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，旨在加强环境执法力度。
　　各政党和社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但我国舆论监督法制化程度很低，因而总体上作用很有限。
　　司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这一块基本上是空白。
　　人民群众的监督主要表现为以环境影响评价制度等为内容的公众参与，而公众参与首先取决于公众环境意识，其次取决于制度的保证，我国在这两个方面都存在许多问题，人民群众的监督基本上只具雏形而缺少操作性规范，力度亦很有限。
　　总之，我国环境法律监督形式并不欠缺，力度正在逐步提高，但总体水平仍然较低，在整个法制体系中处于较落后的状态。

三、加强我国生态环境法制建设的构想
　　环境法制建设是一项系统工程，长期以来理论界对此见仁见智，提出许多有益的见解，并正在逐步付诸实施。对于这样一个宏大的题目，笔者不可能面面俱到，结合本文分析的我国环境法制特殊性问题，仅提出四项初步构想：立法实现跨越式转型、执法与司法逐步重整、建立环境区分所有权、党领导下的公众参与。分述如下：
　　（一） 立法实现跨越式转型
　　我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。
　　关于第二步跨越的基本要求，国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，"一定要按照江总书记预防为主、保护优先的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。"16 我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型，涉及诸多理论与实践问题，本文仅就我国环境立法转型的体系设计提出如下初步设想。
　　我国的环境法（亦可称为生态环境法）应包括污染防治法和生态环境保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、自然灾害防治等方面的立法。
　　（二） 执法与司法逐步重整
　　本文在前面分析了我国环境执法与环境司法存在的问题，但这些问题的解决取决于更宏观的经济与社会因素，只能随着经济与社会的发展逐步解决而不能象立法那样实现跨越式的变革。笔者试提出若干重整的目标：
　　首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与，这方面可借鉴日本的有关立法。
　　其次，生态保育（以前称为自然资源保护）要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权法的完善，也取决于经济建设与环境保护关系的正确处理，以及人民群众环境意识的提高等各种因素。
　　再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。由于生态建设立法是我国环境法制的新课题，如何加强执法和司法有待深入探索。
　　最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。笔者以为，在我国环境法制建设系统工程中，执法是未端环节，前面的问题不解决而想靠未端一刀切，无异于以堵口子的方法治洪水，是治标不治本，甚至激化矛盾，为环境法制的长治久安埋下隐患。
　　（三） 建立环境区分所有权
　　建设社会主义法治国家将赋予人民更普遍的权利，其中包括生态环境方面的权利。在世界各国的环境法制建设过程中，环境权却一直处于杂乱无章的状态。多数人主张环境权是宪法性的基本人权，有的认为是国家环境行政管理权，有的认为是环境污染交易权，一美国学者曾对笔者称环境权是人与草木等生物所共有的神圣权利。如此种种，千奇百怪，不一而足。传统环境权理论于6、70年代在美国崛起，曾在西方各国风行，但因多数国家拒绝通过宪法规定环境权，法院亦大都拒绝通过解释宪法承认宪法地位的环境权，学术界也逐步丧失对环境权理论的兴趣。17 我国理论界目前对环境权理论的探索尚未降温，但笔者认为循着西方学术界的思路研究我国的环境权更不会有什么结果。
　　创制一项法律的权利，表面上是要实现法律的公平与正义价值，但笔者认为尚需一个前提，这就是有用性，一如专利申请三要件之一的实用性。西方国家那些圣洁的环境权理论之所以成不了气候，是因为这种权利对于不那么圣洁的金钱社会来说，不那么有用。换言之，要让它有用就必须使它与财产及财产权利结合起来，而事实上西方国家环境利益与财产权的结合已经很充分了，完全用不着环境权这个蛇足。
　　我国环境行政主导体制下，环境利益与财产权的结合尚不充分，公民环境利益的保护基本上是被动地受政府的恩赐，缺乏主动机制，因而对环境权锲而不舍的追求也就不难理解了。
　　我国环境权的创设也可以是跨越式的，即将这种权利与民法财产权的完善结合起来。大陆法国家环境权利传统的民法渊源主要限于相邻权和侵权行为法，笔者认为，在我国，环境权利可与物权法更广泛地结合，特别是可以借鉴近年来发展起来的建筑物区分所有权原理，来创制"环境区分所有权"。这种区分所有权有利于增强公民的环境家园意识，赋予其实实在在的物质利益权利和成员参与权利，使环境权利成为具有类似物业管理性质的财产权利、管理权利、民主权利及合同权利相结合的复合性权利，也更有利于理清与环境相关的产权关系，并提升其法定化程度。
　　（四） 党领导下的公众参与
　　环境利益是全体人民乃至全人类的利益，与其他法律权益相比，环境权益的公益性最为明显，在法律调整上，环境关系最需要一个凌驾于各种利益集团之上的仲裁者。另一方面，环境关系的调整甚至超越了法律公平正义的局限，还要适用经济的法则和政治的法则，对于我国这样一个生态环境严峻的大国来说尤为如此。因此，我国两大经济发展战略之一（可持续发展）与三大国策（合理利用自然资源、保护环境、计划生育）都事关生态环境问题，都是党的任务。
　　党对环境工作的领导是多方面的，从主体体系各负其责的角度来看，强化国民环境意识、动员和正确引导公众参与生态环境保护和建设，应当成为党在新时期经济和法制建设中的一项重要工作。党对生态环境工作的领导是我国环境保护的优势，中国共产党的"三个代表"决定了党有责任也有能力带领全国人民解决好我国的生态环境问题，建设好有中国特色的生态环境法制。

来源：中国民商法律网