一、 事件调查
调查是发言权的前提，事实认定是问题分析的基础。通过采集大量的媒体素材和电话追踪采访，本文先将《无极》剧组破坏香格里拉碧沽天池生态环境事件的始末以时间顺序作个简要概括。
2003年11月28日，迪庆藏族自治州委成立“《无极》迪庆协拍领导小组” ，由一名州委宣传部副部长亲自挂帅。
2004年5月陈凯歌率《无极》剧组进驻迪庆藏族自治州香格里拉县，拍摄工作进展顺利。
2004年6月14日，《无极》剧组撤离迪庆州。
2005年7月，《南风窗》记者探访碧沽天池，披露天池生态环境遭受破坏的消息，未引起足够重视。
2005年8月，剧组向迪庆州宣传部发出委托函，委托政府拍卖电影《无极》剩余物品、处理影片置景遗留事宜、处理场地清理、拆除恢复工作。
2006年4月9日，国家建设部副部长仇保兴对电影《无极》剧组在电影拍摄过程中损害碧沽天池生态环境的行为提出严厉批评。
2006年5月10日，国家林业局人员表示景区内拍片基本都未报批。
2006年5月12日，国家环保总局专家赴天池实地调查无极剧组毁景事件，初步认定《无极》剧组破坏环境。
2006年5月13日，国家建设部发布《关于严格限制在风景名胜区内进行影视拍摄等活动的通知》，要求各地在6月15日之前，应对本地区风景名胜区内因影视拍摄和大型演艺活动而搭建的建筑物和构筑物进行全面检查清理。对造成轻微毁损的，要限期恢复、赔偿损失；造成严重破坏的，除限期恢复外，还要依法追究有关单位和人员的经济与法律责任。
综上，从事件的发展阶段可以看出，从2004年5月剧组进驻香格里拉到2006年5月该事件引起中央机关调查处理，其间长达两年，也就说，在这整整两年当中，香格里拉碧沽天池的生态环境一直保持遭受损害的状态。

二、 法律分析

近两年来，影视剧组在利用风景区和自然保护区作为外景地拍摄，却造成当地自然生态环境遭破坏的消息屡屡见诸报端。如《情癫大圣》剧组破坏神农架生态；张纪中版《神雕侠侣》在九寨沟拍摄时，发生“踩踏神仙池”事件等。不少民间环保组织虽然坚持不懈地奔走呼吁，却一直未能引起影视界的高度重视。如今同样性质的《无极》事件显然是把“景区影视”现象推向了一个风口浪尖。
尽管有关部门已经对《无极》事件作出必要的反应，如着手恢复天池生态环境、追究相关责任人员的责任、发布禁止和限制景区拍摄的通知等。但笔者认为中央部门不应该过多地缠绕于该事件的本身，当务之急应该是，从一个决策的高度来审视“景区影视”现象，研究如何规范这类行动和行为，并科学地、及时地制定相应的法律制度和措施。从某种意义上说，《无极》事件始末纵跨两年的时间，不失为对我们国家法制建设的一记讽刺。本文拟从该事件的发展过程出发，指出其对我们国家环境保护行政、立法、司法等领域的挑战。

（一）剧组进入碧沽天池前的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》。

《无极》剧组宣布将选取碧沽天池作为外景拍摄地后，迪庆州和香格里拉县无不欢心鼓舞，为此迪庆藏族自治州委还特地成立“《无极》迪庆协拍领导小组”。剧组在与当地政府协议后，直接、简约地办理了若干手续，这期间中央部门、云南省政府及其相应职能部门没有接到任何相关请示和举报。严格地说，在这一系列活动中，剧组和当地政府人员违反了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》。
《环境保护法》第十三条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”
《环境影响评价法》第十六条规定：“ 国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。
建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：
（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；
（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；
（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”
现在的争议焦点是：《无极》剧组搭建的摄影置景属不属于“建设项目”？即剧组有没有法定义务对其活动进行环境影响评价？有媒体称《环评法》在景区拍摄行为方面的规定是一片空白，本文持反对意见。
的确，《环评法》没有直接要求影视拍摄活动必须进行环评，但是，该拍摄活动并非是由三五个工作人员扛几台摄影机、不需要借助任何巨型置景而能完成的，相反，《无极》剧组已经和北京某建筑公司签订建筑施工合同，准备进驻碧沽天池后将推平一块地皮、在天池拦腰修建一条栈道、搭建约13米高、横跨46米、全钢架结构的“海棠金舍”。如此庞大规模的工程到底属不属于“建设项目”？
国家环境保护总局文件环发[1999]107号《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》规定：“一、关于建设项目的范围：《条例》所称的‘建设项目’是指：按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资 、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其他共四个部分的工程和设施建设。对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业，也属《条例》管理范围。”据此，我们认为影视基地的建设工程属于“建设项目”。再者，根据2003年1月1日实施的《建设项目环境保护管理分类目录》第167项的规定，在环境敏感区（风景名胜区、自然保护区等）建设影视基地必须编制环境影响评价报告书。
综上，笔者认为《无极》剧组在准备建设大量影视置景的情况下，应当按照《环境保护法》、《环境影响评价法》以及《建设项目环境保护管理分类目录》等法律文件的规定，依据法定程序对其建设影视基地的行为进行环境影响评价，待环境影响评价报告书获得云南省环保局批准后，剧组方可进入碧沽天池进行相关建设活动。
（二）剧组在建设置景过程中违反了《环境保护法》、《行政许可法》和《风景名胜区管理暂行条例》。
《环境保护法》第十七条规定：“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域、珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹，古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。”
《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；”
《风景名胜区管理暂行条例》第八条规定：“风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏或随意改变。在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。在珍贵景物周围和重要景点上，除必须的保护和附属设施外，不得增建其他工程设施。”
碧沽天池是作“三江并流” 世界遗产的核心保护区，具备遗产应有的整体性，即遗产地不能独善其身，它与周边环境形成一个整体性关系，遗产与其周边环境是一个和谐共生的关系，整体性一旦遭到破坏，对于遗产来说，必将是致命性的。同样，遗产内部出现问题后，将破坏一个整体，而不仅仅是一个局部区域。《无极》剧组在没有同时获得建设部门、环保部门等行政机关许可的情况下，进行粗糙甚至野蛮的施工，直接违反了《风景名胜区管理暂行条例》和《行政许可法》，同时违反了作为环境基本法性质的《环境保护法》所规定的“三同时”法律制度。
（三）剧组撤离碧沽天池后与政府签订委托协议的行为违背了《环境保护法》中“谁污染、谁治理”的原则。
2004年6月14日，《无极》剧组撤离迪庆州，2005年8月，剧组向迪庆州宣传部发出委托函，委托政府拍卖电影《无极》剩余物品、处理影片置景遗留事宜、处理场地清理、拆除恢复工作。这种污染者委托政府部门来治理污染的行为着实荒唐：《环境保护法》中明文赋予政府环境监管权，政府应该扮演监督和管理法人、自然人和其他组织生产生活的角色，该权是一种不可放弃和转让的国家公权利，现在迪庆州市委却以民事主体的身份去接受委托，履行环境污染治理的义务，难道就因为对方“留了足够的财物”？或者是对《无极》剧组恭敬地过了头？显然，迪庆州在这样的场合忽视了自己的身份。从行政管理的角度来说，剧组造成环境损害后，市政府及其职能部门应该检查现场，取得证据后追究剧组方的行政责任和民事责任。
三、 该事件暴露出的问题以及环境法上的对策

（一） 观念——风景名胜区政府和群众应该抛弃“生态效益换取经济效
益”的短视思想；影视拍摄方应当加强环境保护意识。
迪庆州、香格里拉县政府及其群众之所以对《无极》剧组亲热有加并对剧组所涉事宜大开绿灯，无外乎想借名导、名演、大片的轰动效应来宣传本地旅游产业，吸引更多的游客从而获得更多的经济收益。然而，碧沽天池作为世界遗产的组成部分，在权利属性为上国家所有，当地政府只拥有管理权，并且其管理活动受《世界遗产公约》以及我国多部法律、法规和规章的约束。因此，风景名胜区政府和群众首先得定好自身位置，绝对不能滥用国家和社会的资源以获取眼前的、自身的经济收益。
影视剧组对风景区和自然保护区的破坏主要有丢弃垃圾、破坏植被、乱搭乱建等几种形式。由于其本身具有宣传的功能，其对待生态环境的态度和行动将直接而广泛地反映在社会面前，造成的正面或者负面影响都很大。因此影视业从业者宜加强自律，严格遵守国家法律法规，学习先进经验。同时提升影视从业人员的社会责任感，在影视作品中传达正确的环境意识。

（二） 行政——推进地方政府依法行政。

1、 地方政府职能统一化
根据《风景名胜区管理暂行条例》第四条：“城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。”香格里拉县建设局直接管理、环保、林业等部门协助管理碧沽天池，三部门的工作相互独立又相互联系。《无极》剧组绕开了三个职能部门而直接对话州委州政府，好似找到了一把硕大的“保护伞”，政府职能部门的执法工作势必受到严重阻碍，甚至最后不得不和政府一起为剧组保驾护航。
“景区影视”的确是发展旅游业的良好思路，值得风景名胜区管理部门研究和推广，但管理者绝不能拘囿于经济效益，而应该同时实现“景区影视”的生态、社会和经济效益，这样就要求政府及其相关职能部门统一职能，相互配合行使好管理职权，实现生态、社会、经济三者的和谐，实现游客和景区的和谐，实现影视拍摄活动和景区生态环境保护的和谐。
2、 政府干部政绩考核体系中环保指标应多于、重于经济指标
将环保指标纳入政府干部政绩考核体系的做法是对环境保护政府首脑负责制的延伸和发展，具有科学性和可操作性。2005年，中组部对四川、浙江、内蒙古的官员进行政绩考核时就纳入了4项环保指标，2006年上海市浦东新区修订了《浦东新区环境保护实绩考核办法》，使该区政府干部的考核制度更加完善。
就香格里拉等风景名胜区而言，生态环境保护往往比发展近期经济更为重要，因为当地政府在很大程度上为保护国家资源、世界遗产做贡献。当然，在科学、合法的情况下，借助风景名胜来发展旅游业、推动当地经济发展也是必要的。为此，笔者认为风景名胜区地方政府干部政绩考核体系中，应该是环境保护指标多于、重于经济指标，这样才符合资源、环境和经济发展相协调的要求。
3、 落实行政执法问责制
生态环境保护存在两个矛盾：少数群体利益和社会大众利益间的矛盾；近期利益和长远利益的矛盾。有的行政执法人员为了自身或者周围少数群体的近期利益，而舍弃、损害社会大众的长远利益，这是环境保护中一道危害极大的障碍。没有阳光的权力容易腐败，同样，没有责任的权力也很容易腐败。只有严格落实行政执法问责制，才可能更加有效地监督政府执法。
（三） 立法——增加关于景区影视等重大行动的环评，适时制定影视拍摄
方面的法律法规。
本文认为《无极》剧组搭建影视置景的工程项目需要进行环评，那是因为该工程已经达到“建设项目”的标准。倘若今后剧组不需要大兴土木，但其多人员、大范围的活动有可能影响风景名胜区内野生动物的栖息，或者出现一些其他难以预计的情况，这时候需不需事先进行环评呢？基于“景区影视”不断升温的形势，我们认为有必要对在风景名胜区、自然保护区等环境敏感区内进行影视拍摄等重大行动进行环境影响评价。现行的《环境影响评价法》只规定了规划环评和建设项目环评，显然不能够满足形势发展的需要，建议立法部门在征集地方实践经验的基础上，充分借鉴美国影视行业关于环境保护的做法，在《环境影响评价法》中增设景区影视等重大行动的环评内容。适当的时候制定影视拍摄方面的专项法律法规，如此将使大量的影视拍摄等活动符合活动场地的生态和环境要求。
（四） 司法——扩大环境公益诉讼原告资格范围。
目前，理论上我国公民享有环境权，但当某地生态环境遭受损害时，却由于三大诉讼法严格限制环境诉讼的主体资格，普通公民难以行使环境诉权。就《无极》剧组破坏香格里拉生态环境事件而言，尽管国内众多普通公民对该事件表示愤慨，但由于我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”故与事件无涉的普通公民尚不能对剧组人员提起环境民事公益诉讼。此外，由于《行政诉讼法》第11条限定了行政诉讼的受案范围，即行政诉讼的原告只能是行政相对人，故与事件无涉的普通公民也不能对当地政府提起环境行政公益诉讼。至于环境损害方面的刑事诉讼，提起主体一般为检察院，普通公民更是难以介入其中。
如此严格的法律限制，必然使我国公民难以及时主动地维护自身乃至广大群众的环境权益。相反，美国“西埃拉俱乐部诉莫顿”案则确立了起诉资格的三个原则之一，即原告证明他受到事实上的损害不必是物质损害或经济损失，仅仅是美学上的损害就足以构成事实上的损害，就可以对损害环境者提起诉讼。试想如果《无极》事件发生在美国某州，公众很可能早已以“集团诉讼”的形式将剧组告上法庭。环境公益诉讼是未来公民行使环境权的重要途径，为此，我们国家有必要适时扩大环境公益原告资格范围，以激励更多的公民参与到环境保护中来，并且使其能够切实行使环境权中的请求权。

来源：中国环境法网 http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=4043